Uitspraak
200702841/1.
Datum uitspraak: 30 januari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats], en anderen, handelend onder de naam werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sonac Burgum B.V. (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor onder meer het opslaan en verwerken van dierlijke bijproducten en het zuiveren van water in een afvalwaterzuiveringsinstallatie (hierna: AWZI) op het adres Damsingel 27 en 30 te Sumar. Dit besluit is op 12 maart 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen, handelend onder de naam werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel, (hierna: de werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel) bij brief van 19 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op 20 april 2007, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 mei 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2008, waar de werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel, vertegenwoordigd door [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, en ing. N.G. Kistemaker, ing. D. Spoelstra, ir. P van der Weij, ing. R. Tieleman en I. Wulffelé, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster gehoord, vertegenwoordigd door P. Jellema.
2. Overwegingen
Intrekking
2.1. Ter zitting heeft de werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel het beroep ingetrokken voor zover dit betrekking heeft op de maximale hoeveelheid te verwerken grondstof, de uitsluiting van verwerking van categorie drie materiaal, de aanwezigheid van een verantwoordelijk persoon en strijdigheid met de IPPC-richtlijn wat het geluidaspect betreft.
Ontvankelijkheid
2.2. Het college betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover het is ingesteld door [namen 2 appellanten].
2.2.1. Ingevolge artikel 6:4, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht geschiedt het instellen van beroep op een administratieve rechter door het indienen van een beroepschrift bij die rechter.
Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, wordt een beroepschrift ondertekend.
Ingevolge artikel 8:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kunnen partijen zich door een gemachtigde laten vertegenwoordigen. Ingevolge het tweede en derde lid, kan de rechtbank van een gemachtigde, niet zijnde een advocaat of procureur, een schriftelijke machtiging verlangen.
Ingevolge artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het beroep mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
2.2.2. Het beroep is ingesteld door [appellant]. In het beroepschrift heeft [appellant] verklaard dat het beroep mede wordt ingesteld namens onder meer [namen 2 appellanten]. Daarbij is echter geen machtiging of ander stuk overgelegd waaruit van de gestelde vertegenwoordiging blijkt. [appellant] is bij aangetekende brief van 24 april 2007 in de gelegenheid gesteld alsnog een verklaring te overleggen waaruit blijkt dat hij is gemachtigd namens genoemde personen beroep in te stellen. De gestelde vertegenwoordiging van [namen 2 appellanten] is niet binnen de daartoe gestelde termijn aangetoond. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat [appellant] in verzuim is geweest. Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [namen 2 appellanten].
2.2.3. Voor zover hierna zonder aanduiding wordt gesproken over de werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel wordt daarmee bedoeld [appellant] en anderen, met uitzondering van [namen 2 appellanten].
Herhaling zienswijzen
2.3. Voor zover de werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel zich in het beroepschrift dan wel ter zitting heeft beperkt tot een herhaling van de (strekking van de) over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen, overweegt de Afdeling als volgt. In het bestreden besluit heeft het college zijn reactie gegeven op deze zienswijzen. De werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel heeft noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn. Het beroep faalt in zoverre.
Milieueffectrapport
2.4. De werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel heeft aangevoerd dat het college ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet nodig is een milieueffectrapport te maken. De werkgroep heeft er in dit verband op gewezen dat een uitbreiding in de bedrijfstijden, ernstige gevolgen heeft voor de hinder.
2.4.1. In juni 2005 heeft vergunninghoudster aan het college meegedeeld dat zij voornemens was een aanvraag om een revisievergunning in te dienen. De voorgenomen wijziging betrof onder meer een verruiming van de bedrijfstijden ten opzichte van de vigerende vergunning. Op 6 september 2005 heeft het college naar aanleiding van deze mededeling beslist dat bij de voorbereiding van dit besluit geen milieueffectrapport hoefde te worden gemaakt.
2.4.2. Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde op 6 september 2005, worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan, indien het bevoegd gezag daartoe besluit, het in de eerste volzin bedoelde milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 7.8b, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde op 6 september 2005, voor zover hier van belang, neemt het bevoegd gezag een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder deze activiteit wordt ondernomen, een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Ingevolge het vierde lid van dit artikel, zoals dat luidde op 6 september 2005, worden onder bijzondere omstandigheden als bedoeld in het eerste lid verstaan de belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu die de activiteit kan hebben, gezien:
a. de kenmerken van de activiteit;
b. de plaats waar de activiteit wordt verricht;
c. de samenhang met andere activiteiten ter plaatse;
d. de kenmerken van die gevolgen.
2.4.3. Niet in geschil is dat het gaat om een activiteit ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet bepalen of een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Het college betoogt dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat een milieueffectrapport moest worden gemaakt. Daarbij wijst het college erop dat de hoeveelheid te verwerken producten niet toeneemt ten opzichte van de eerder vergunde situatie. De verruiming van de werktijden zou daarom niet leiden tot een toename van de geuremissie ten opzichte van de eerder vergunde situatie. Een milieueffectrapport zou geen toegevoegde waarde hebben. Gezien het betoog van het college ziet de Afdeling in hetgeen de werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat vanwege het ontbreken van bijzondere omstandigheden het maken van een milieueffectrapport niet nodig is. Het beroep van de werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel faalt in zoverre.
Algemeen toetsingskader
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Geur
2.6. De werkgroep Gezond Tytsjerksteradiel vreest voor geurhinder.
2.6.1. Bij de beoordeling van de aanvraag wat betreft de geurhinder vanwege de inrichting heeft het college het door hem in maart 2005 vastgestelde Kader voor geurnormering bij Sonac Burgum B.V. (hierna: het Geurkader) als uitgangspunt gehanteerd. Hierin is neergelegd dat een geurnorm van 1,5 ge/m3 als 98 percentiel dient te worden gerealiseerd, maar zeker niet hoger dan een bovenwaarde van 3 ge/m3 als 98 percentiel ter hoogte van geurgevoelige objecten. Als is aangetoond dat er geen seizoensinvloed meer is dan zijn deze waarden volgens het Geurkader respectievelijk 1,8 en 3,5 ge/m3 als 98 percentiel.
Volgens het Geurkader zijn op deze waarden twee uitzonderingen denkbaar. Ten eerste zou, indien de geuremissie niet met redelijkerwijs te verlangen maatregelen/voorzieningen is te reduceren tot de bovenwaarde, bij wijze van uitzondering, voor een bepaalde (in de vergunning opgenomen) periode, een hogere waarde kunnen worden toegestaan. Aan het eind van die periode dient de situatie opnieuw te worden geëvalueerd. Daarbij is bovenstaande geurnormering uitgangspunt tenzij landelijk erkende instrumenten aanleiding geven om hiervan af te wijken.
Ten tweede is volgens het Geurkader afwijking van bovenstaande normering in principe ook mogelijk als afdoende is aangetoond dat één bepaalde bron (bijvoorbeeld de AWZI) bepalend is voor de huidige geurimmissie situatie en de geur van die bron wat de (on)aangenaamheid betreft duidelijk (positief) afwijkt van de overige bronnen. Wordt aan deze beide voorwaarden voldaan, dan kan geurnormering worden geformuleerd die toegespitst is op deze bron.
2.6.2. Niet in geschil is dat met de aan de vergunning verbonden voorschriften niet aan de bovenwaarde uit het Geurkader wordt voldaan. Het college betoogt dat er op korte termijn echter geen maatregelen kunnen worden getroffen om de geurbelasting van de AWZI, die maatgevend zou zijn voor de geurbelasting vanwege de inrichting, terug te dringen die kunnen worden aangemerkt als toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Gelet hierop heeft het college besloten om toepassing te geven aan de eerste, in overweging 2.6.1 vermelde, uitzonderingsmogelijkheid en daartoe met name de voorschriften 2.1.6, 2.1.8 en 2.4.8 aan de vergunning te verbinden. Het college betoogt dat ten tijde van het bestreden besluit weliswaar nog niet vaststond hoe lang de periode duurt dat wordt afgeweken van de bovenwaarde, maar dat die periode wel bepaald is zoals bedoeld in het Geurkader, nu binnen een bepaalde periode een plan van aanpak dient te worden overgelegd met daarin de termijn waarbinnen de in dat plan voorziene maatregelen dienen te worden getroffen.
2.6.3. Ingevolge voorschrift 2.1.6, in samenhang met voorschrift 2.1.8, dient binnen een jaar na inwerkingtreding van het bestreden besluit onderzoek te worden uitgevoerd naar alternatieve waterzuiveringsmethoden teneinde de geuremissie vanwege de waterzuivering te reduceren en dienen de resultaten van dit onderzoek binnen vier weken na afronding van het onderzoek te worden gerapporteerd en te worden overgelegd aan het college.
2.6.4. Ingevolge voorschrift 2.4.8 dient vergunninghoudster te streven naar een reductie van de geuremissie vanwege de inrichting. Hiertoe dient vergunninghoudster binnen een jaar na inwerkingtreding van het bestreden besluit en vervolgens elke vijf jaar aan het college, ter goedkeuring, een plan van aanpak te overleggen waarin ten minste worden aangegeven:
a. de geurreducerende maatregelen (gericht op diffuse en gekanaliseerde bronnen) die volgens vergunninghoudster technisch en financieel-economisch in redelijkheid realiseerbaar zijn binnen een periode van vijf jaar;
b. het effect van elke te nemen maatregel op de geuremissieconcentraties;
c. het effect van de te nemen maatregelen op de geurimmissieconcentraties;
d. de fasering van realisatie van de maatregelen;
e. globale inschatting van de investerings- en exploitatiekosten van elke maatregel.
Indien maatregelen niet vóór bovengenoemde periode kunnen worden gerealiseerd, dient vergunninghoudster dit in het plan te onderbouwen. Vergunninghoudster dient de in het plan van aanpak genoemde maatregelen, binnen de daartoe genoemde termijnen, uit te voeren.
2.6.5. De Afdeling stelt vast dat ingevolge bovengenoemde vergunningvoorschriften onderzoek dient te worden uitgevoerd, dat de resultaten hiervan aan het college dienen te worden overgelegd en dat binnen een jaar na inwerkingtreding en vervolgens elke vijf jaar een plan van aanpak moet worden overgelegd, waarin wordt vermeld binnen welke termijn in dat plan steeds te vermelden maatregelen worden getroffen. Uit de vergunningvoorschriften vloeit echter niet voort dat de van de bovenwaarde uit het Geurkader afwijkende geurbelasting slechts voor een bepaalde periode is toegestaan. Verder is geen geurnorm gesteld die is toegespitst op een bepaalde bron. Gelet op een en ander wordt naar het oordeel van de Afdeling, niet voldaan aan de in het Geurkader opgenomen voorwaarden voor afwijking van de bovenwaarde.
Het bestreden besluit berust dan ook, voor wat betreft de geurhinder vanwege de inrichting, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Reeds hierom slaagt het beroep.
Conclusie
2.7. Het beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [namen 2 appellanten]. Het beroep is gegrond, voor zover het is ingesteld door anderen dan [namen 2 appellanten]. Nu het geuraspect bepalend is voor de vraag of vergunning kan worden verleend, komt het bestreden besluit geheel voor vernietiging in aanmerking.
Proceskosten
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [namen 2 appellanten];
II. verklaart het beroep gegrond voor zover het beroep is ingesteld door anderen dan [namen 2 appellanten];
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 7 maart 2007, kenmerk 00684424;
IV. gelast dat de provincie Fryslân aan [appellant] en anderen, voor zover zij in het beroep kunnen worden ontvangen, het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Hamond
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2008
446.