Uitspraak
200606492/1.
Datum uitspraak: 6 februari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Breda,
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
5. [appellanten sub 5], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2005 heeft de gemeenteraad van Breda het bestemmingsplan "Kom Prinsenbeek" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 25 juli 2006, kenmerk 1154783, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders van Breda bij brief van 31 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op 4 september 2006, [appellanten sub 2] bij brief van 11 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2006, [appellanten sub 3] bij brief van 12 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op 15 september 2006, [appellant sub 4] bij brief van 14 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op 15 september 2006, en [appellanten sub 5] bij brief van 19 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op 20 september 2006, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 juni 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2007, waar het college van burgemeester en wethouders van Breda, vertegenwoordigd door A.J.J. Neele, ambtenaar van de gemeente, [appellanten sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. M.A.M. van Dooren, advocaat te Breda, [appellanten sub 3], in de persoon van [gemachtigde], [appellant sub 4], in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. G.C. Toenbreker, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door A.J.J. Neele, ambtenaar van de gemeente.
[appellanten sub 5] zijn zonder bericht niet verschenen.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Onthouding van goedkeuring aan de zinsnede 'en horecabedrijven' in artikel 5.2.1, onder b, van de planvoorschriften
2.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in het plan de uitbreiding van horecavestigingen voor gronden met de bestemming "Centrumdoeleinden -C-" is uitgesloten. Gelet hierop heeft hij goedkeuring onthouden aan de woorden "en horecabedrijven" in artikel 5.2.1, onder b, van de planvoorschriften.
2.2.1. Het college van burgemeester en wethouders van Breda stelt dat ten gevolge van het besluit op dit punt horecabedrijven nu ongeclausuleerd zijn toegestaan op gronden met de bestemming "Centrumdoeleinden -C-", hetgeen nadelige gevolgen kan hebben voor onder meer de openbare orde en de veiligheid.
2.2.2. Ingevolge artikel 5.1 van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Centrumdoeleinden -C-" aangewezen gronden bestemd voor:
[…]
b. gebouwen uitsluitend op de begane grond ten behoeve van:
1. detailhandel;
2. horecavoorzieningen;
3. dienstverlenende voorzieningen
[…].
In artikel 5.2.1, onder b, van de planvoorschriften is bepaald dat het aantal supermarkten en horecabedrijven niet mag worden uitgebreid, tenzij buiten het gebied met deze bestemming een dergelijke vestiging verdwijnt; overige detailhandelvestigingen toegestaan tot maximaal 200 m² bvo per vestiging.
2.2.2.1. De gemeenteraad heeft ten aanzien van de vestigingsmogelijkheden voor horecabedrijven verwezen naar het vastgestelde horecabeleidsplan voor de gemeente Breda. In de geactualiseerde versie van dit plan van maart 2005 is over het horecabeleid voor wijken/dorpen vermeld dat het horecabeleid dient te worden ingepast in het totale voorzieningenbeleid voor de dorpen, op basis van de per dorp opgestelde/ op te stellen geïntegreerde visie op bij betreffende het dorp passende en verantwoorde verzorgingsstructuur, dat wil zeggen horecaontwikkeling afstemmen op werkelijke lokale behoefte en horecaontwikkeling in combinatie met overige voorzieningen.
De gemeenteraad heeft de keuze om uitbreiding van het aantal horecabedrijven voor de kern Prinsenbeek niet toe te staan niet toereikend beargumenteerd. De enkele stelling dat uitbreiding van het aantal horecagelegenheden nadelige gevolgen kan hebben voor de openbare orde en de veiligheid is in dit verband onvoldoende. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat onvoldoende is gemotiveerd waarom in het plan voor gronden met de bestemming "Centrumdoeleinden -C-" uitbreiding van het aantal horecavestigingen dient te worden uitgesloten.
Verweerder heeft echter slechts goedkeuring onthouden aan de woorden "en horecabedrijven" in artikel 5.2.1, onder b, van de planvoorschriften. Ingevolge artikel 10:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een besluit alleen dan gedeeltelijk worden goedgekeurd indien gedeeltelijke inwerkingtreding strookt met de aard en inhoud van het besluit. Door in dit verband slechts goedkeuring te onthouden aan de woorden "en horecabedrijven" in de bouwvoorschriften opgenomen in artikel 5.2.1, onder b, van de planvoorschriften zonder daarbij tevens goedkeuring te onthouden aan de in de bestemmingsomschrijving in artikel 5.1, onder b, sub 2, van de planvoorschriften opgenomen mogelijkheid om de gronden met de bestemming "Centrumdoeleinden -C-" te gebruiken voor horecavoorzieningen kan een plan in werking treden dat het mogelijk maakt dat op de gronden met de bestemming "Centrumdoeleinden -C-" ongelimiteerd horecavoorzieningen zijn toegelaten. Gedeeltelijke inwerkingtreding van het plan op dit punt strookt derhalve niet met de aard en inhoud van het besluit. Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Breda is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit voor zover het betreft de goedkeuring van artikel 5.1, onder b, sub 2, van de planvoorschriften wegens strijd met artikel 10:29 van de Awb dient te worden vernietigd. In de omstandigheden van het geval ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan dit planonderdeel.
Onthouding van goedkeuring aan artikel 8.1, onder a, b en f, artikel 8.2.1, onder b, artikel 8.2.3. en artikel 8.3 van de planvoorschriften
2.3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan voor gronden met de bestemming "Bedrijventerrein -BT-" bedrijven uit de milieucategorie 1 en 2 en dienstwoningen toelaat, hetgeen in strijd is met het provinciale beleid, neergelegd in het streekplan "Noord-Brabant 2002; Brabant in Balans" (hierna: het streekplan) en de beleidsbrief "Bedrijventerreinen, zelfstandige kantoorvestigingen, detailhandel en voorzieningen" (hierna: de beleidsbrief). Gelet hierop heeft hij goedkeuring onthouden aan artikel 8.1, onder a, b en f, artikel 8.2.1, onder b, artikel 8.2.3 en artikel 8.3 van de planvoorschriften.
2.3.1. Het college van burgemeester en wethouders van Breda stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan de voornoemde planonderdelen heeft onthouden. Het college wijst op het specifieke karakter van de in geding zijnde gronden zijnde, bestaande, kleinschalige bedrijventerreinen voor lokale bedrijvigheid met vele bedrijfswoningen direct grenzend aan een groter woongebied.
2.3.2. In het plan is aan gronden aan de noodwestzijde en zuidoostzijde van het plangebied de bestemming "Bedrijventerrein -BT-" toegekend. Ingevolge artikel 8.1 van de planvoorschriften zijn de gronden daarmee bestemd voor:
a. gebouwen ten behoeve van bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2 met de daarbij behorende:
b. dienstwoningen;
c. parkeervoorzieningen;
d. erven;
e. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
f. dienstwoningen.
In artikel 8.2.1, onder b, van de planvoorschriften is bepaald dat per bedrijfsvestiging één dienstwoning is toegestaan.
Artikel 8.2.3 bevat bepalingen voor het bouwen van dienstwoningen.
Ingevolge artikel 8.3 kan het college van burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in artikel 8.1, onder a, en toestaan dat tevens bedrijven worden gevestigd die naar de aard en de invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met bedrijven genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2.
2.3.2.1. In het streekplan is als één van de vijf leidende ruimtelijke principes zuinig ruimtegebruik genoemd.
Op 20 juli 2004 heeft verweerder de beleidsbrief vastgesteld. Hierin is een verdere invulling gegeven aan het beleid inzake zuinig ruimtegebruik. In de beleidsbrief is aangegeven, voor zover hier van belang: "De uitgeefbare ruimte op bedrijventerreinen dient in het algemeen beschikbaar te zijn voor bedrijfsactiviteiten die vanwege hun milieuhinder, hun omvang en/of hun verkeersaantrekkende werking niet in een (gemengde) woonomgeving passen. Uit oogpunt van zuinig ruimtegebruik moet oneigenlijk gebruik van bedrijventerreinen worden voorkomen. De bedrijventerreinen moeten passend zijn in de omgeving. De volgende activiteiten zijn goed inpasbaar in een woonmilieu of gemengd milieu en worden in het algemeen geweerd op een bedrijventerrein:
- in een stedelijke regio, bedrijven behorend tot de milieucategorie 1 en 2;
- in een landelijke regio, bedrijven behorend tot de milieucategorie 1;
- bedrijfswoningen;
- zelfstandige kantooractiviteiten;
- voorzieningen (inclusief detailhandel), voor zover niet gerelateerd aan het bedrijventerrein."
2.3.2.2. Het plan is niet in overeenstemming met het voornoemde beleid, doordat het voor gronden in het stedelijk gebied met de bestemming "Bedrijventerrein -BT-" voorziet in bedrijven behorend tot de milieucategorie 1 en 2 en dienstwoningen. In het onderhavige geval doen zich echter bijzondere omstandigheden voor. De gemeenteraad heeft de bestemming "Bedrijventerrein -BT-" toegekend aan gronden waarop uitsluitend bedrijven zijn gevestigd uit de milieucategorie 1 en 2 en waarop zich veel bedrijfswoningen bevinden. Niet aannemelijk is geworden dat, wanneer het plan dit zou toestaan, bedrijven uit de milieucategorie 3 en 4 zich hier zouden vestigen, gezien de nabijheid van woonbebouwing ter plaatse. Verweerder heeft niet bezien of deze omstandigheden aanleiding geven een uitzondering te maken op dit beleid.
2.3.3. De conclusie is dat hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Breda heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Breda is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient op dit punt wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
Onthouding van goedkeuring aan artikel 16.2.1 van de planvoorschriften
2.4. Verweerder heeft artikel 16.2.1 van de planvoorschriften in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft daaraan goedkeuring onthouden. Volgens hem zijn de in dit artikellid opgenomen bouwvoorschriften niet afgestemd op hetgeen waarvoor de gronden zijn bestemd.
2.4.1. Het college van burgemeester en wethouders van Breda stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan artikel 16.2.1 van de planvoorschriften. Volgens het college is verweerder voorbijgegaan aan het feit dat dit voorschrift slechts betrekking heeft op aan de bestemming "Groenvoorzieningen -G-" gerelateerde bebouwing. Door het besluit van verweerder op dit punt worden de bestaande speelvoorzieningen en andere bouwwerken op gronden met de bestemming "Groenvoorzieningen -G-" ten onrechte onder het overgangsrecht gebracht, aldus het college van burgemeester en wethouders van Breda.
2.4.2. Ingevolge artikel 16.1 van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als "Groenvoorzieningen -G-" aangewezen gronden bestemd voor:
a. groenvoorzieningen;
b. speelvoorzieningen en zitgelegenheden;
c. waterhuishoudkundige voorzieningen zoals onder andere waterlopen en waterpartijen;
d. verhardingen voor fiets- of voetpaden;
e. parkeervoorzieningen;
f. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
In artikel 16.2.1 van de planvoorschriften is bepaald dat op of in deze gronden ten behoeve van de bestemming gebouwen mogen worden gebouwd, mits:
a. bouwhoogte: maximaal 3,5 meter;
b. oppervlakte: maximaal 10 m².
2.4.2.1. Op basis van de bestemmingsomschrijving in artikel 16.1 van de planvoorschriften zijn gebouwen op gronden met de bestemming "Groenvoorzieningen -G-" niet toegestaan. Verweerder heeft terecht geconstateerd dat de in artikel 16.2.1 opgenomen bouwvoorschriften voor het bouwen van gebouwen niet overeenstemmen met deze bestemmingsomschrijving. Het betoog van het college van burgemeester en wethouders dat de onthouding van goedkeuring aan dit planvoorschrift met zich brengt dat speelvoorzieningen en andere bouwwerken onder het overgangsrecht vallen, mist feitelijke grondslag. Immers op basis van de bestemmingsomschrijving in artikel 16.1 van de planvoorschriften zijn speelvoorzieningen en andere bouwwerken op de gronden met de bestemming "Groenvoorzieningen -G-" wel toegestaan en zijn in de bouwvoorschriften opgenomen in artikel 16.2.2 hieromtrent nadere regels gesteld.
2.4.3. De conclusie is dat hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Breda heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan op dit punt in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van het college van burgemeester en wethouders is op dit punt ongegrond.
Het besluit omtrent goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-"
2.5. Verweerder heeft in de bedenkingen van [appellanten sub 2] omtrent de waterhuishouding aanleiding gezien goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" wat betreft de gronden achter Schutsestraat 27 wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Hij heeft in het bestreden besluit het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" voor het overige goedgekeurd. Het college van burgemeester en wethouders van Breda, [appellanten sub 2], [appellanten sub 3] en [appellanten sub 5] hebben tegen het besluit op dit punt verschillende bezwaren aangevoerd die hierna afzonderlijk zullen worden besproken.
2.6. Het college van burgemeester en wethouders van Breda en [appellanten sub 5] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" wat betreft de gronden achter Schutsestraat 27. Het college van burgemeester en wethouders van Breda betoogt in dit verband dat verweerder geheel voorbij is gegaan aan het gegeven dat door het gemeentebestuur de waterproblemen bij de woning van [appellanten sub 2] zijn erkend, er inmiddels een schadevergoeding is uitgekeerd voor de indertijd geleden schade en dat in het kader van de uitwerking van het gebied met het Waterschap overleg moet plaatsvinden over de te nemen maatregelen inzake waterberging.
[appellanten sub 5] stellen dat verweerder de bezwaren van [appellanten sub 2] met betrekking tot de waterhuishouding verkeerd hebben beoordeeld, nu deze niet specifiek zagen op het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" wat betreft de gronden achter Schutsestraat 27. Verder zijn volgens hen de gronden achter de Schutsestraat 27 niet de oorzaak van de wateroverlast van [appellanten sub 2].
[appellanten sub 2] stellen dat verweerder hun bedenkingen met betrekking tot de waterhuishouding te beperkt hebben geïnterpreteerd. Deze zijn gericht op het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU (a)-" en niet uitsluitend op het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU (a)-" wat betreft gronden achter de Schutsestraat 27, aldus [appellanten sub 2].
[appellanten sub 3] stellen dat verweerder, na te hebben geconcludeerd dat de waterhuishouding voor de uit te werken locatie a niet afdoende is geregeld, niet heeft kunnen volstaan met het onthouden van goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU (a)-" wat betreft de gronden achter de Schutsestraat 27, maar goedkeuring had moeten onthouden aan het gehele plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU (a)-".
2.6.1. In het plan is aan gronden gelegen tussen de Schutsestraat en de Heisprong, ook wel Neel Oost genoemd, waaronder de gronden van [appellanten sub 5] achter de Schutsestraat 27, de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" toegekend. Ingevolge artikel 4.1 van de planvoorschriften zijn de gronden daarmee bestemd voor:
a. wonen;
b. maatschappelijke doeleinden;
c. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
d. tuinen, erven en terreinen;
e. woonstraten en paden;
f. groenvoorzieningen;
g. parkeervoorzieningen;
h. speelvoorzieningen;
i. waterlopen;
j. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
In artikel 4.2 van de planvoorschriften is - voor zover hier van belang -bepaald dat het college van burgemeester en wethouders de in artikel 4.1 omschreven bestemming uitwerkt met inachtneming van de volgende regels:
Locatie a: Schutsestraat (Neel Oost)
a. bestemd voor de bouw van een- en meergezinswoningen;
b. ontsluiting plangebied niet rechtstreeks op Schutsestraat;
c. binnen het plangebied dient de mogelijkheid te zijn een school te bouwen;
d. bouwhoogte maximaal 10 meter.
2.6.1.1. [appellanten sub 2] wonen aan de [locatie 1], in de nabijheid van de in geding zijn gronden. Onbestreden is dat hun perceel laag is gelegen en zij in het verleden wateroverlast hebben ondervonden door de uitvoering van plannen in de omgeving van hun woning.
2.6.1.2. Verweerder heeft de in de plantoelichting opgenomen waterparagraaf beoordeeld en akkoord bevonden.
In het bedenkingengeschrift hebben [appellanten sub 2] zich gericht tegen het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" en de bezwaren met betrekking tot de waterhuishouding die zij daarin hebben geuit kunnen aan dit plandeel worden toegerekend. Verweerder heeft naar aanleiding van deze bedenkingen terecht geconstateerd dat de in het plan opgenomen uitwerkingsregels voor de gronden met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" geen regels bevatten voor waterberging. De Afdeling acht het standpunt van verweerder dat dit gemis gelet op de voorgeschiedenis onzorgvuldig is, maar dat hieraan gelet op de bij het verwezenlijken van het plandeel betrokken belangen en de omstandigheid dat het plan niet in de weg staat aan het feit dat bij het uitwerkingsplan de nodige maatregelen omtrent de waterhuishouding kunnen worden getroffen, geen verdere consequenties moeten worden verbonden dan strikt noodzakelijk, niet onredelijk. Gelet op het feit dat het perceel van [appellanten sub 2] een risicovol perceel is voor wateroverlast en de gronden achter de Schutsestraat 27 de enige gronden met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" en de aanduiding "bouwvlak" zijn die hieraan direct grenzen en de bedenkingen van [appellanten sub 2] zich ook specifiek richten op dit perceel, heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat een bepaling in de uitwerkingsregels omtrent de waterhuishouding voor het perceel achter Schutsestraat 27 niet gemist kan worden, doch hij heeft de onthouding van goedkeuring vanwege de wateraspecten tot het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" wat betreft de gronden achter de Schutsestraat 27 kunnen beperken.
2.7. [appellanten sub 3] stellen dat het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" in strijd is met het rood-met groen beleid uit het streekplan en het Uitwerkingsplan Stedelijke regio Breda-Tilburg.
2.7.1. In het streekplan is het volgende omtrent rood-met-groen beleid opgenomen:
"De uitbreiding van het stedelijk ruimtebeslag ten koste van het buitengebied moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Wanneer uitbreiding onontkoombaar is, moet deze gepaard gaan met een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit elders in het buitengebied (rood-met-groen). In de uitwerkingsplannen voor de stedelijke en de landelijke regio's moet hieraan concreet invulling worden gegeven."
In het Uitwerkingsplan Stedelijke regio Breda-Tilburg is dit beleid nader uitgewerkt en wel als volgt: "Voor alle uitbreidingsplannen voor wonen en bedrijventerreinontwikkelingen, dus ook de kleinere die niet als programma elementen op de kaart zijn aangeduid, zal met ingang van 1 juli 2005 inzichtelijk moeten zijn hoe de realisering ervan gepaard gaat met kwaliteitsverbetering elders in het buitengebied. Wij staan hierbij een eenvoudig systeem voor waarbij het uitgangspunt is dat in de grondprijs voor stedelijke uitbreidingsplannen een bedrag wordt opgenomen dat hiervoor bestemd wordt. Over dit principe gaan wij in overleg met de gemeenten in het kader van het regionale planningsoverleg. Als de gemeenten de rood-met-groen koppeling op een andere wijze willen regelen, dan staan wij daar open voor. De voor de regio meest geschikte wijze van vormgeven van de rood-met-groen koppeling wordt in een afspraak tussen het college van gedeputeerde staten en de gemeente/regio vastgelegd. Tot dat moment geldt het uitgangspunt zoals dat in de eerste alinea is verwoord."
2.7.1.1. Onbestreden is dat het plan op dit punt uitbreiding van het stedelijk ruimtebeslag mogelijk maakt dat ten koste gaat van het buitengebied. De gemeenteraad heeft toegezegd dat de gemeenteraad vooruitlopend op de gemeentelijke uitwerking van het rood-met-groen beleid voor de onderhavige uitbreidingslocatie € 1,5 per m² zal besteden aan de aankoop en inrichting van gronden in het project de "Groene Schakel". Gelet hierop is het standpunt van verweerder juist dat het plan op dit punt niet in strijd is met het rood-met-groen-beleid uit het streekplan en de uitwerking daarvan in het Uitwerkingsplan Stedelijke regio Breda-Tilburg.
2.8. [appellanten sub 3] stellen dat het plan op dit punt tot een aantasting van de ter plaatse voorkomende faunawaarden, waaronder de Vlaamse gaai, egels en vleermuizen, leidt.
2.8.1. Appellanten hebben geen gegevens overgelegd die een begin van bewijs leveren dat zich ter plaatse te beschermen diersoorten bevinden. De enkele stelling dat zij ter plaatse geregeld de Vlaamse gaai, egels en vleermuizen zien is daarvoor onvoldoende.
Hetgeen [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] hebben aangevoerd met betrekking tot de faunawaarden treft dan ook geen doel.
2.9. [appellanten sub 3] vrezen voor een ernstige aantasting van hun woon- en leefklimaat.
2.9.1. De afstand van de woningen van appellanten tot de gronden met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU (a)" en de aanduiding "bouwvlak" bedraagt minimaal 37,5 meter. Verweerder heeft derhalve in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat het woon- en leefklimaat van appellanten niet ernstig zal worden aangetast.
Hetgeen [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] hebben aangevoerd met betrekking tot het woon- en leefklimaat treft dan ook geen doel.
2.10. [appellanten sub 2] stellen dat de bereikbaarheid van hun perceel aan de [locatie 1] onvoldoende is gewaarborgd. In dit verband wijzen zij er op dat door de voorziene bebouwing het recht op een uitweg ten behoeve van hun eigen perceel onnodig wordt verzwaard.
2.10.1. De Afdeling stelt vast dat de voor "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU (a)-" aangewezen gronden onder meer zijn bestemd voor woonstraten en paden. Ingevolge artikel 4.2, aanhef en onder locatie a: Schutsestraat (Neel Oost), sub a van de planvoorschriften dient het college van burgemeester en wethouders bij de uitwerking in acht te nemen dat de ontsluiting van het plangebied niet rechtstreeks op de Schutsestraat plaatsvindt. Het plan maakt derhalve een ontsluiting van de woning van [appellanten sub 2] mogelijk, zij het dat deze niet rechtstreeks op de Schutsestraat mag plaatsvinden. De gemeenteraad heeft ter zitting toegezegd dat het uitwerkingsplan zal voorzien in een openbaar toegankelijke ontsluitingsweg voor de woning van [appellanten sub 2] die zal worden aangesloten op de Heisprong.
Hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd met betrekking tot de bereikbaarheid treft dan ook geen doel.
2.11. [appellanten sub 3] stellen dat de beoogde school niet in een behoefte voorziet, aangezien de Apolloschool die men ter plaatse voor ogen heeft al drie jaren niet voldoet aan het wettelijk vastgestelde minimum aantal leerlingen.
2.11.1. De Afdeling stelt vast dat de voor "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU (a)-" aangewezen gronden onder meer zijn bestemd voor maatschappelijke doeleinden. In artikel 4.2, aanhef en onder locatie a: Schutsestraat (Neel Oost), sub b van de planvoorschriften is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bij de uitwerking in acht dient te nemen dat binnen het plangebied de mogelijkheid dient te zijn een school te bouwen. Het plan maakt derhalve op dit punt ter plaatse een school mogelijk. Uit de plantoelichting blijkt dat de gemeenteraad voor ogen heeft de Apolloschool, die thans nog aan de Schoolstraat is gevestigd, naar de in geding zijnde gronden ter verplaatsen. Namens de gemeenteraad is ter zitting onderbouwd gesteld dat de verwachting is dat de Apolloschool voor de komende jaren levensvatbaar is. Appellanten hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat die verwachting niet gerechtvaardigd is. Hetgeen [appellanten sub 3] hebben aangevoerd met betrekking tot de behoefte treft dan ook geen doel.
2.12. [appellanten sub 3] vrezen voor gevaarlijke verkeerssituaties.
2.12.1. In het kader van de voorbereiding van het plan is namens de gemeenteraad onderzoek uitgevoerd naar de luchtkwaliteit. Het betreft het onderzoek "Bestemmingsplan Prinsenbeek, luchtkwaliteitsonderzoek" van 2 november 2005 van DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. (hierna: het luchtkwaliteitsonderzoek). In dit onderzoek is een inschatting gemaakt van het aantal verkeersbewegingen dat het plan op dit punt met zich brengt. In het deskundigenbericht is gesteld dat het aantal verkeersbewegingen waarmee in het luchtkwaliteitsonderzoek rekening is gehouden te laag is. De Afdeling ziet geen reden dit standpunt niet te volgen. De Afdeling overweegt in dit verband dat bij de berekeningen onder meer is uitgegaan van kencijfers voor gewone scholen. De beoogde Apolloschool betreft echter een zogenaamde Daltonschool. Niet onaannemelijk is dat een dergelijke vorm van onderwijs een grotere aantrekkingskracht op leerlingen uit de regio zal uitoefenen dan een gewone school en dat dit meer autoverkeer tot gevolg zal hebben. Appellanten hebben dan ook terecht gesteld dat onvoldoende onderzoek is uitgevoerd naar het aantal te verwachten verkeersbewegingen. Gezien de totale hoeveelheid verkeersbewegingen in het plangebied acht de Afdeling het echter niet aannemelijk dat de onderschatting van de verkeersintensiteiten zodanig zal zijn dat ook na correctie hiervan de verkeersveiligheid in het uitwerkingsplan niet gegarandeerd kan worden.
Hetgeen [appellanten sub 3] hebben aangevoerd omtrent gevaarlijke verkeerssituaties kan niet slagen.
2.13. [appellanten sub 3] stellen dat het plan op dit punt in strijd is met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005). Volgens hen kleven er aan het verrichte luchtkwaliteitsonderzoek de nodige gebreken.
2.13.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) in acht.
Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Blk 2005, kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien:
a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft;
b. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van het Blk 2005, geldt voor stikstofdioxide een grenswaarde van 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
Ingevolge artikel 20 van het Blk 2005, geldt voor zwevende deeltjes (PM10) een grenswaarde van 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie en een grenswaarde van 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.13.2. In het luchtkwaliteitsonderzoek zijn de ontwikkelingslocaties De Tuintjes, Neel Oost, Neel West en Westrik afzonderlijk op gevolgen voor de luchtkwaliteit onderzocht. Ten aanzien van Neel Oost, de in geding zijnde gronden, is in het onderzoek geconcludeerd dat langs de Heisprong aan de normen voor de luchtkwaliteit wordt voldaan en dat langs de Schutsestraat de grenswaarden van de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie weliswaar vaker worden overschreven dan het Blk 2005 toestaat, maar wordt tevens geconcludeerd dat het plan op dit punt ten opzichte van de autonome situatie geen verslechtering met zich brengt. In aanmerking genomen hetgeen in overweging 2.12.1. is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat in het onderzoek het aantal te verwachten verkeersbewegingen onvoldoende zorgvuldig is ingeschat. Volgens het deskundigenbericht is in het onderzoek voorts met een te lage bomenfactor gerekend. Verder is niet het effect op de luchtkwaliteit als gevolg van de cumulatie van verkeer van Neel Oost en Neel West berekend, terwijl een dergelijke berekening gezien de ligging van de gebieden voor de hand had gelegen. Voorts is met het onderzoek onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de exacte bijdrage aan de emissie is, aangezien de resultaten van de berekeningen zijn afgerond op gehele getallen, aldus het deskundigenbericht.
De Afdeling ziet gelet op het voorgaande aanleiding om te oordelen dat in het kader van de voorbereiding van het plan onvoldoende zorgvuldig onderzoek is verricht naar de effecten van het plandeel op de luchtkwaliteit. Tot een vernietiging op dit punt leidt dit echter niet. Daartoe overweegt zij als volgt. Op 1 juni 2007 is het onderzoek "Bestemmingsplan Prinsenbeek, update onderzoek naar de luchtkwaliteit" uitgebracht. In dit onderzoek is uitgegaan van de verwezenlijking van 65 woningen en één school. Uit de rekenresultaten blijkt dat de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide in de situatie met plan voor de Schutsestraat in respectievelijk 2007, 2010 en 2020 30, 26 en 19 microgram per m³ bedraagt en voor de Heisprong in de situatie met plan in respectievelijk 2007, 2010 en 2020 27, 23 en 16 microgram per m³. De jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes is in de situatie met plan voor zowel de Schutsestraat als Heisprong voor 2007, 2010 en 2020 berekend op 26, 23 en 20 microgram per m³. De grenswaarde voor de uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes wordt voor de Schutsestraat in de situatie met plan in 2007, 2010 en 2020 22, 13, en 6 maal overschreden en voor de Heisprong in dezelfde situaties 20, 11 en 6 maal. Gelet op het verschil tussen de thans berekende waarden en de grenswaarden en het feit dat het plandeel vele zeer diverse functies mogelijk maakt, acht de Afdeling het voldoende aannemelijk dat er ten minste één uitwerking mogelijk is die kan voldoen aan het Blk 2005. Daarbij neemt zij tevens in ogenschouw dat gedetailleerd onderzoek kan plaatsvinden bij de uitwerking van het plandeel.
2.14. De conclusie is dat, gezien overweging 2.6.1.2., hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Breda en [appellanten sub 5] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" wat betreft de gronden achter Schutsestraat 27 is vastgesteld in strijd met het beginsel van rechtszekerheid.
Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Breda op dit punt en het beroep van [appellanten sub 5] zijn ongegrond.
2.14.1. De conclusie is verder dat hetgeen [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden uit te werken locatie a -WU(a)-" voor het overige niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellanten sub 2] en [appellanten sub 3] is ongegrond.
Goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden -B-" en het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen -G-" wat betreft de gronden op de hoek van de Dennenweg/Heikantsestraat
2.15. [appellant sub 4] stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden -B-" wat betreft de gronden op de hoek van de Dennenweg/Heikantsestraat, kadastraal bekend E 4937, 4936 en 4641, aangezien hiermee ten opzichte van het vorige plan een zwaardere ruimtelijke belasting mogelijk wordt gemaakt. In dit verband wijst hij er op dat het plan ter plaatse allerlei soorten bedrijven in milieucategorieën 1 en 2 toestaat en onder het vorige plan uitsluitend een agrarisch-technisch hulpbedrijf was toegestaan, dat het bebouwingspercentage is verruimd van 60% naar 80% en dat niet langer is bepaald dat de afstand van gebouwen tot de zijdelingse perceelsgrens ten minste vijf meter bedraagt. Appellant stelt dat aan de in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering", editie 2002 (hierna: de brochure) aanbevolen afstand van 30 meter ten opzichte van zijn woning niet wordt voldaan. Appellant betoogt dat aan de planvaststelling een oneigenlijk oogmerk ten grondslag ligt. Hiertoe voert hij aan dat de gronden inmiddels zijn verkocht aan een projectontwikkelaar, dat deze plannen heeft voor woningbouw ter plaatse en de gemeenteraad dit nog niet planologisch heeft willen vastleggen om planschadeclaims te frustreren.
[appellant sub 4] stelt verder dat het plan onvoldoende waarborgt dat de bomenrij die is gelegen tussen het agrarisch-technisch hulpbedrijf en zijn woning de afschermende functie behoudt.
2.15.1. [appellant sub 4] woont aan de [locatie 2]. Op de gronden tegenover zijn woning, kadastraal bekend E 4937, 4936 en 4641, is een agrarisch-technisch hulpbedrijf gelegen, dat in het vorige plan als zodanig was bestemd. In het plan is aan de gronden de bestemming "Bedrijfsdoeleinden -B-" toegekend. Ingevolge artikel 19.1 van de planvoorschriften zijn de gronden daarmee bestemd voor:
a. gebouwen, waaronder dienstwoningen voor zover op de plankaart nader aangeduid, ten behoeve van bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2;
b. tuinen, erven en terreinen;
c. parkeervoorzieningen;
d. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat voor het bouwen van de in lid 19.1 onder a sub 1 en 2 genoemde gebouwen de volgende bepalingen gelden:
a. situering gebouwen; achter de bouwgrenzen;
b. bouwhoogte: als bestaand tenzij op de plankaart anders is aangegeven;
c. bebouwingspercentage: 80%;
[…].
2.15.1.1. De gronden van [appellant sub 4] worden afscheiden van het agrarisch-technisch hulpbedrijf door een rij bomen. Aan deze bomenrij is in het plan de bestemming "Groenvoorzieningen -G-" toegekend. Ingevolge artikel 16.1 van de planvoorschriften zijn de gronden daarmee bestemd voor:
a. groenvoorzieningen;
b. speelvoorzieningen en zitgelegenheden;
c. waterhuishoudkundige voorzieningen zoals onder andere waterlopen en waterpartijen;
d. verhardingen voor fiets- of voetpaden;
e. parkeervoorzieningen;
f. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
In het vorige plan waren deze gronden bestemd als "Bos en verspreide houtopstanden".
2.15.1.2. Vaststaat dat in de brochure wordt uitgegaan van een afstand van 0 tot 10 meter voor bedrijven in milieucategorie 1 en 30 meter voor bedrijven in milieucategorie 2 ten opzichte van een rustige woonwijk. De Afdeling overweegt dat de in de brochure opgenomen afstanden indicatief zijn waarvan gemotiveerd kan worden afgeweken. De brochure is bedoeld voor nieuwe situaties en niet voor de toetsing van bestaande situaties. Vaststaat dat er sprake is van een bestaande situatie, aangezien het vorige plan reeds voorzag in een agrarisch-technisch hulpbedrijf op de in geding zijnde gronden. In vorenstaand verband heeft verweerder geen overwegende betekenis hoeven toekennen aan de omstandigheid dat de woning van [appellant sub 4] op een kleinere afstand dan 30 meter is gelegen ten opzichte van dit bedrijf. De Afdeling overweegt hiertoe dat het plan ter plaatse geen bedrijf uit een hogere milieucategorie dan het vorige plan mogelijk maakt.
Weliswaar is in tegenstelling tot het vorige plan in het plan niet expliciet bepaald dat de afstand van de bedrijfsbebouwing tot de zijdelingse perceelsgrens ten minste vijf meter bedraagt, maar gelet op het feit dat de bomenrij is gelegen op het bedrijfsperceel, de omvang daarvan meer dan vijf meter bedraagt en de aan deze gronden toegekende bestemming geen gebouwen toestaat, is in het plan impliciet de aan te houden afstand van vijf meter ten opzichte van de zijdelingse perceelsgrens gewaarborgd.
Wat betreft de verhoging van het bebouwingspercentage die het plan toelaat, overweegt de Afdeling dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze verhoging in overeenstemming is met zijn eerdergenoemde beleid inzake zuinig ruimtegebruik.
Voor zover appellant heeft gewezen op de omstandigheid dat de gronden van het bedrijfsterrein inmiddels zijn verkocht aan een projectontwikkelaar, merkt de Afdeling het volgende op. Voor de planologische aanvaarbaarheid van het planonderdeel is het in beginsel niet relevant wie de eigendom bezit van de in het plan opgenomen gronden. Dit is slechts anders indien op voorhand duidelijk is dat de gewijzigde eigendomsverhoudingen aan de verwezenlijking van het planonderdeel binnen de planperiode van tien jaar in de weg staan en tevens vaststaat dat niet binnen de planperiode tot onteigening zal worden overgegaan. Deze uitzonderingssituatie doet zich niet voor.
2.15.1.3. De conclusie is dat hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden -B-" wat betreft de gronden op de hoek van de Dennenweg/Heikantsestraat niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 4] is in zoverre ongegrond.
2.16. De Afdeling stelt vast dat de aan de bomenrij rondom het bedrijfsterrein op de hoek van de Dennenweg/Heikantsestraat toegekende bestemming "Groenvoorzieningen -G-" bomen toelaat. Het plan sluit echter ook niet uit dat de gronden een andere invulling krijgen. Het plan vereist voor het vellen en rooien van de bestaande bomen geen aanlegvergunning. De Afdeling is van oordeel dat hiermee de specifieke functie die de bomenrij op dit moment vervult als afscherming van het bedrijfsterrein onvoldoende is gewaarborgd.
2.16.1. De conclusie is dat hetgeen appellant heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van [appellant sub 4] is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen -G-" gelegen rondom het bedrijfsterrein op de hoek van de Dennenweg/Heikantsestraat, één en ander zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart I.
Uit het vorenstaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan dit plandeel.
Proceskostenveroordeling
2.17. Ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders van Breda en [appellant sub 4] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
Wat betreft [appellanten sub 2], [appellanten sub 3] en [appellanten sub 5] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Breda en [appellant sub 4] gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 25 juli 2006, kenmerk 1154783, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan;
a. artikel 8.1, onder a, b en f, artikel 8.2.1, onder b, artikel 8.2.3 en artikel 8.3 van de planvoorschriften;
en voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan;
b. artikel 5.1, onder b, sub 2, van de planvoorschriften;
c. het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen -G-" gelegen rondom het bedrijfsterrein op de hoek van de Dennenweg/Heikantsestraat, zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart I;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II.b. en II.c. genoemde planonderdelen;
IV. bepaalt dat deze uitspraak wat betreft de onder II.b. en II.c. genoemde planonderdelen in de plaats treedt van het onder II. vermelde besluit;
V. verklaart de beroepen van [appellanten sub 2], [appellanten sub 3] en [appellanten sub 5], geheel, en de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Breda en [appellant sub 4] voor het overige ongegrond;
VI. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan de onder I. genoemde appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Breda en € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor [appellant sub 4] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.H. Nienhuis, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Nienhuis
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2008
plankaart