Uitspraak
200606822/1.
Datum uitspraak: 13 februari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Meerssen,
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellant sub 4] en anderen, wonend te [woonplaats],
5. de vereniging "Vereniging Geen Uitbreiding Vliegveld Beek", gevestigd te Schimmert, gemeente Nuth, en de stichting "Stichting Milieufederatie Limburg", gevestigd te Sittard, gemeente Sittard-Geleen,
6. de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Amsterdam, en de vereniging "Vereniging Geen Uitbreiding Vliegveld Beek", gevestigd te Schimmert, gemeente Nuth,
7. [appellant sub 7], wonend te [woonplaats],
8. het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul en anderen,
9. [appellanten sub 9], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
1. de minister van Verkeer en Waterstaat;
2. de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 december 2004, kenmerk DGL/04.u02917, heeft verweerder sub 1, in overeenstemming met de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de aanwijzing voor het luchtvaartterrein Maastricht vastgesteld (hierna: A-besluit).
Bij besluit van gelijke datum, kenmerk S397, heeft verweerder sub 2, in overeenstemming met de minister van Verkeer en Waterstaat, toepassing gegeven aan artikel 26, eerste lid, van de Luchtvaartwet in samenhang met artikel 37 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor het luchtvaartterrein Maastricht (hierna: het RO-besluit).
Bij besluit van 24 augustus 2006, kenmerk HDJZ/LUV/2006-1295, verzonden op 31 augustus 2006, hebben verweerders de door appellanten tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief van 13 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op 14 september 2006, het college van burgemeester en wethouders van Meerssen (hierna: gemeente Meerssen) bij brief van 11 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op 5 oktober 2006, [appellant sub 3] bij brief van 9 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 10 oktober 2006, [appellant sub 4] en anderen bij brief van 9 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 10 oktober 2006, de vereniging "Vereniging Geen Uitbreiding Vliegveld Beek" en de stichting "Stichting Milieufederatie Limburg" (hierna: VGUVB en Milieufederatie) bij brief van 9 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 10 oktober 2006, de vereniging "Vereniging Milieudefensie" en de vereniging "Vereniging Geen Uitbreiding Vliegveld Beek" (hierna: Milieudefensie en VGUVB) bij brief van 10 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 11 oktober 2006, [appellant sub 7] bij brief van 9 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 12 oktober 2006, het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul en anderen (hierna: gemeente Valkenburg en anderen) bij brief van 11 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 11 oktober 2006, en [appellanten sub 9] bij brief van 10 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op 13 oktober 2006, beroep ingesteld. [appellant sub 4] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 22 juni 2007.
Bij brief van 15 februari 2007 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 25 juni 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellant sub 4] en anderen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van Milieudefensie en VGUVB en verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2007, waar appellanten en verweerders in persoon zijn verschenen of zich hebben doen vertegenwoordigen. Voorts zijn daar als belanghebbende gehoord de naamloze vennootschap "NV Holding Businesspark Maastricht" en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Maastricht Aachen Airport BV".
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Het A-besluit
2.2. Het A-besluit heeft betrekking op de indeling en het gebruik van het luchtvaartterrein Maastricht en legt voor zover thans van belang een tijdelijke en de definitieve geluidszone met een grenswaarde van 35 Ke (hierna: 35 Ke-zone) en de geluidszone met een grenswaarde van 47 bkl (hierna: 47 bkl-zone) vast. Met het A-besluit vervalt het interim aanwijzingsbesluit (hierna: IA-besluit) van 25 oktober 1994, nr. DGRLD/VI/L94.007352 (Stcrt. 1994, 227), laatstelijk gewijzigd bij besluit van 29 april 2004 (Stcrt. 2004, 90).
Bevoegdheid
2.3. [appellant sub 4] stelt dat voor het militaire gebruik van het luchtvaartterrein de vereiste overeenstemming met de minister van Defensie ontbreekt.
2.3.1. Ingevolge artikel 18 van Pro de Luchtvaartwet (hierna: Lvw) kan, voor zover thans van belang, Onze minister in overeenstemming met Onze minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, luchtvaartterreinen aanwijzen.
Ingevolge artikel 1, onder j, van de Lvw wordt voor de toepassing van het bij deze wet bepaalde onder Onze minister verstaan: voor wat de burgerluchtvaart en de algemene verkeersveiligheid in de lucht betreft: Onze minister van Verkeer en Waterstaat en voor wat de militaire luchtvaart betreft: Onze minister van Defensie.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het A-besluit heeft deze aanwijzing betrekking op het openbaar nationaal en internationaal burgerluchtverkeer dat gebruik maakt van het luchtvaartterrein Maastricht.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het A-besluit is behoudens het in het eerste lid bepaalde militair luchtverkeer toegestaan tot een maximum van 200 vliegtuigbewegingen per jaar onder de in het derde lid opgenomen beperkingen.
2.3.2. Het A-besluit is vastgesteld door de minister van Verkeer en Waterstaat, handelend in overeenstemming met de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1 van Pro de Lvw (TK 1955-1956, 4 168, nr. 3) kan evenwel worden afgeleid dat, indien zowel openbaar burgerluchtverkeer als militair luchtverkeer in het algemeen op een luchtvaartterrein zal worden toegelaten, dit luchtvaartterrein door de ministers van Verkeer en Waterstaat en van Defensie gezamenlijk zal moeten worden aangewezen. Is het niet de bedoeling dat een burgerluchtvaartterrein mede wordt aangewezen voor de militaire luchtvaart in het algemeen doch dat militaire luchtvaartuigen incidenteel van dat luchtvaartterrein gebruik zullen maken, dan zal ten behoeve van de betrokken militaire luchtvaartuigen ontheffing door de minister van Verkeer en Waterstaat worden verleend.
Nu het luchtvaartterrein Maastricht binnen de grenzen van de aanwijzing ook voor militaire luchtvaartuigen mag worden gebruikt, is sprake van een situatie, waarin militair luchtverkeer in het algemeen op het luchtvaartterrein is toegelaten. Dat dit gebruik voor het militaire luchtverkeer naar aard en omvang is beperkt, leidt niet tot een ander oordeel. In artikel 2, tweede en derde lid, van het A-besluit is immers voorzien in een structureel gebruik van het luchtvaartterrein door militaire luchtvaarttuigen en dit besluit had derhalve in zoverre niet zonder de minister van Defensie genomen mogen worden.
2.3.3. Hieruit volgt dat het besluit op bezwaar en het A-besluit in zoverre niet zijn genomen door het daartoe bevoegde bestuursorgaan. Het besluit op bezwaar moet, voor zover het betreft artikel 2, tweede en derde lid, van het A-besluit, worden vernietigd wegens strijd met artikel 18, gelezen in samenhang met artikel 1, onder j van de Lvw. Nu er rechtens maar een beslissing mogelijk is, dient het A-besluit in zoverre tevens te worden herroepen.
Procedurele aspecten
2.4. Voor zover enkele appellanten betogen dat hun bezwaren niet allemaal specifiek zijn behandeld, overweegt de Afdeling dat er geen rechtsregel aan in de weg staat dat verweerders de bezwaren samengevat weergeven en niet op ieder argument afzonderlijk ingaan. Dit geldt ook voor de bezwaren die door enkele appellanten zijn aangevoerd aan de hand van de rapporten van de Stichting Analyse en Verificatie Onderzoek Luchtkwaliteit (hierna: SAVOL) van februari 2006 en van KEMA Nederland B.V. (hierna: KEMA) van 17 februari 2006. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd, biedt voorts geen grond voor het oordeel dat niet op alle bezwaren is ingegaan.
Het betoog faalt.
2.5. De gemeente Valkenburg en anderen voeren aan dat de colleges van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul en Margraten in het kader van artikel 19 respectievelijk Pro artikel 21 van Pro de Lvw (oud) bij de voorbereiding van het A-besluit hadden moeten worden betrokken, omdat de 20 Ke-contour zich deels binnen de gemeentegrenzen van Valkenburg aan de Geul en Margraten bevindt.
2.6. Het ontwerpaanwijzingsbesluit heeft vanaf 19 mei 2004 ter inzage gelegen. Hierna wordt achter een aangehaalde bepaling met '(oud)' aangegeven dat het de bepaling betreft, zoals die gold ten tijde van het ontwerpaanwijzingsbesluit.
2.6.1. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Lvw (oud), voor zover thans van belang, wordt een ontwerp-aanwijzing opgesteld na overleg met het college van Gedeputeerde Staten en de gemeenteraden van respectievelijk de provincies en de gemeenten binnen de grenzen waarvan het gebied of een gedeelte van het gebied ligt, dat door de ontwerp-aanwijzing wordt bestreken.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling plegen Onze minister en Onze minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bovendien overleg met de gemeenteraden van andere dan in het eerste lid bedoelde gemeenten, zo deze naar hun mening bijzondere verantwoordelijkheden of bevoegdheden bezitten die met de aanwijzing van het luchtvaartterrein samenhangen.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Lvw (oud), voor zover thans van belang, kunnen tegen de ontwerp-aanwijzing door een ieder schriftelijk zienswijzen worden ingebracht bij een commissie die onder meer bestaat uit twee door het college van burgemeester en wethouders van elke gemeente als bedoeld in artikel 19, eerste lid, aan te wijzen vertegenwoordigers, waarvan tenminste een als vertegenwoordiger van de omwonenden van het betrokken luchtvaartterrein kan worden beschouwd. Deze commissie (hierna: de commissie ex artikel 21) brengt ingevolge artikel 22, eerste lid, van de Lvw (oud) binnen drie maanden na het verstrijken van de termijn voor het schriftelijk naar voren brengen van zienswijzen, advies uit aan Onze minister inzake de bij haar naar voren gebrachte zienswijzen tegen de ontwerp-aanwijzing.
2.6.2. De Afdeling is van oordeel dat verweerders zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat de term 'gebied' in artikel 19, eerste lid, van de Lvw (oud) alleen betrekking heeft op het gebied van het luchtvaartterrein als zodanig en het gebied gelegen binnen de 35 Ke-zone en de 47 bkl-zone. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (TK 1991-1992, 22 570, nr. 3) kan worden afgeleid dat de bestuurlijke afstemming waarin artikel 19 van Pro de Lvw (oud) voorziet, is gekoppeld aan de afstemming tussen de Luchtvaartwet en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Ook het RO-besluit heeft, ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Lvw, alleen betrekking op gronden gelegen binnen de 35 Ke- en de 47 bkl-zone. Niet in geding is dat deze zones geheel buiten de gemeentegrenzen van Valkenburg aan de Geul of Margraten zijn gelegen.
Voorts is niet gebleken dat de gemeenteraden van deze gemeenten bijzondere verantwoordelijkheden of bevoegdheden bezitten die met de aanwijzing van het luchtvaartterrein samenhangen. De omstandigheid dat de 20 Ke-contour zich uitstrekt over het grondgebied van deze gemeenten, noch de omstandigheid dat het aantal woningen binnen die contour toeneemt, schept een bijzondere verantwoordelijkheid of bevoegdheid.
Hieruit volgt dat in het kader van het opstellen van de ontwerp-aanwijzing op grond van artikel 19 van Pro de Lvw (oud), geen overleg met de gemeenteraden van Valkenburg aan de Geul en Margraten was vereist. Aangezien artikel 21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Lvw (oud) naar artikel 19, eerste lid, van de Lvw (oud) verwijst, behoefden deze gemeenten ook niet te worden vertegenwoordigd in de commissie ex artikel 21.
Het betoog faalt.
2.7. [appellant sub 7] en de gemeente Valkenburg en anderen voeren voorts aan dat in strijd met artikel 20, vierde lid, van de Lvw (oud) geen verslag van het overleg als bedoeld in artikel 19 van Pro de Lvw (oud) ter inzage heeft gelegen.
2.7.1. Ingevolge artikel 20, vierde lid, van de Lvw (oud) worden, voor zover thans van belang, de resultaten van het overleg bedoeld in artikel 19 ter Pro inzage gelegd. Met verweerders is de Afdeling van oordeel dat uit deze bepaling niet voortvloeit dat van het overleg een woordelijk verslag ter inzage wordt gelegd en dat het voldoende is dat de resultaten daarvan openbaar worden gemaakt door deze te verwerken in de op de procedure betrekking hebbende stukken.
In paragraaf 1.3 van de toelichting bij het A-besluit zijn de resultaten van het overleg dat heeft plaatsgevonden op grond van artikel 19 van Pro de Lvw (oud) naar het oordeel van de Afdeling voldoende inzichtelijk gemaakt.
Het betoog faalt.
De brief van 5 november 1996
2.8. [appellant sub 7] en de gemeente Valkenburg en anderen voeren voorts aan dat verweerders ongemotiveerd zijn afgeweken van het uitgangspunt dat het luchtvaartterrein niet kan uitbreiden met alleen een noordzuidbaan. In de brief van 5 november 1996 van de ministers van Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Economische Zaken aan de voorzitter van Tweede Kamer (TK 1996-1997, 25 089, nr. 1) wordt immers gesteld dat een verdere ontwikkeling van de luchthaven Maastricht Aachen Airport met uitsluitend een noordzuidbaan uit het oogpunt van geluidoverlast onaanvaardbare consequenties zou hebben voor het woon- en leefklimaat in de regio, aldus appellanten.
2.8.1. De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het opstellen van genoemde brief werd uitgegaan van een ontwikkeling van de luchthaven met een oostwestbaan. Deze baan was al voorzien in het toen geldende Aanwijzingsbesluit en de brief had alleen betrekking op het nachtelijk gebruik van de luchthaven. Uit de brief kan niet worden afgeleid welke ontwikkeling van de luchthaven het kabinet voor ogen zou staan als zou worden afgezien van de oostwestbaan. In het bijzonder kan er niet de gerechtvaardigde verwachting aan worden ontleend dat ontwikkeling van de luchthaven met uitsluitend een noordzuidbaan op geen enkele wijze en ongeacht het al dan niet wijzigen van de relevante omstandigheden zou kunnen plaatsvinden.
2.8.2. Blijkens de brief van 7 januari 1999 van de ministers van Verkeer en Waterstaat en de staatssecretaris van Economische Zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer (TK 1998-1999, 25 089, nr. 18) is afgezien van de aanleg van de oostwestbaan. Deze brief bevat een omschrijving van de ontwikkeling die het kabinet vanaf dat moment voor ogen had en bevat onder meer de uitgangspunten voor een dergelijke ontwikkeling. Met deze brief zijn de eerder ingenomen standpunten ten aanzien van de ontwikkeling van de luchthaven vervangen.
2.8.3. Of de aanvaardbaarheid van de geluidsoverlast voor de regio in deze brief voldoende is gemotiveerd, is voor deze procedure niet van belang, nu deze brief thans niet ter beoordeling staat. De afweging van alle belangen die bij de ontwikkeling van de luchthaven zijn betrokken, vindt immers plaats in de procedure tot aanwijzing van de luchthaven op grond van de Lvw en de daaraan ten grondslag liggende planologische kernbeslissing waarmee deze aanwijzing in overeenstemming moet zijn.
Het betoog faalt.
Vooringenomenheid en objectiviteit
2.9. Volgens de gemeente Meerssen, VGUVB en Milieufederatie, [appellant sub 7] en de gemeente Valkenburg en anderen hadden verweerders zich al verplicht aan de uitbreiding mee te werken door in de koopovereenkomst, gesloten in het kader van de privatisering van de luchthaven, de voorwaarde op te nemen dat de koop kan worden ontbonden als de aanwijzing wat betreft de gebruiksmogelijkheden afwijkt van die van de planologische kernbeslissing luchtvaartterreinen Maastricht en Lelystad (Stcrt. 2004, 94, hierna: de PKB).
2.9.1. De voorwaarde in de koopovereenkomst, dat de koop van de luchthaven kan worden ontbonden als de aanwijzing wat betreft de gebruiksmogelijkheden afwijkt van die van de PKB, dient te worden aangemerkt als een niet ongebruikelijk civielrechtelijk beding. VGUVB en de Milieufederatie en [appellant sub 7] hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerders zich hiermee al zodanig hadden vastgelegd, dat zij niet meer objectief konden besluiten over het A-besluit en de bezwaren daartegen. De Afdeling ziet evenmin in een toespraak van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, waarnaar [appellant sub 7] heeft verwezen, grond voor het oordeel dat aan de objectiviteit van verweerders moet worden getwijfeld.
Het betoog faalt.
De PKB
2.10. De gemeente Meerssen, VGUVB en Milieufederatie, [appellant sub 7] en de gemeente Valkenburg en anderen betogen voorts dat het nuttig effect van de uitbreiding niet vast staat en dat ook overigens geen noodzaak bestaat om het gebruik van het luchtvaartterrein te intensiveren.
VGUVB en Milieufederatie en [appellant sub 7] voeren daartoe onder meer aan dat de geprognosticeerde groei van het passagiersvervoer in de jaren 2000-2005 al niet is gehaald en er zelfs sprake was van een afname.
2.10.1. De keuze om het gebruik van het luchtvaartterrein te intensiveren is gemaakt in de PKB. In deel 3 van de PKB, het kabinetsstandpunt, is ten aanzien van het onderhavige luchtvaartterrein het reeds in het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen gekozen standpunt bevestigd dat de luchthaven Maastricht een rol vervult binnen de regionale economie en een onderdeel vormt van de infrastructuur van Limburg. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders er in het A-besluit niet in redelijkheid van hebben kunnen uitgaan dat een dergelijke luchthaven voor Limburg in het algemeen van belang is als vestigingsplaats voor bedrijven en voor de versterking van economische ontwikkelingen.
De Afdeling acht de verwachting dat de luchthaven in de nieuwe situatie meer passagiers en meer vracht zal verwerken en daarmee een toegevoegde waarde aan de regionale ontwikkeling kan leveren, voorts aannemelijk. Onweersproken is dat het Ruimtelijke Planbureau heeft bevestigd dat er in de toekomst een toenemende vraag is naar regionale luchthavens. Verweerders hebben van belang geacht dat er ook andere ontwikkelingen zijn waarvan de luchthaven kan profiteren. In dat verband hebben verweerders de liberalisering en deregulering van de Europese luchtvaartmarkt, de toenemende congestie op de hub-luchthavens, de opkomst van nieuwe regiocarriers en de penetratie in de markt van low fare carriers genoemd. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerders deze ontwikkelingen ten onrechte bij de besluitvorming hebben betrokken.
De enkele omstandigheid dat in de jaren 2000-2005 de geprognosticeerde groei niet is gehaald, betekent nog niet dat de gewenste groei van het gebruik van de luchthaven in 2015 niet haalbaar zou zijn. De uitbreiding van de 35 Ke-zone is er immers juist op gericht meer vliegverkeer mogelijk te maken. Aannemelijk is dat de voorheen geldende geluidzone in de genoemde jaren een optimale exploitatie van de luchthaven heeft belemmerd, waardoor de beoogde groei niet kon worden gehaald. Daarnaast is ter zitting toegelicht en aannemelijk gemaakt dat de luchtvaart een dynamische sector is waar invloeden van buitenaf een grote rol spelen. Terwijl de groei van het passagiersverkeer is achtergebleven bij de prognoses, is de groei van de luchtvracht juist hoger dan geprognosticeerd. Ook in het deskundigenbericht is het dynamische karakter van de luchtvaartsector onderschreven. Verweerders hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de fluctuaties van het passagiersvervoer op de korte termijn niet betekenen dat de verwachtingen voor de langere termijn niet realiseerbaar zijn.
Het betoog faalt.
2.11. De gemeente Meerssen, VGUVB en Milieufederatie, [appellant sub 7] en de gemeente Valkenburg en anderen betogen voorts dat niet deugdelijk is gemotiveerd waarom is afgeweken van de indicatieve geluidzone van de PKB.
2.11.1. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Lvw, moet een aan te wijzen luchtvaartterrein overeenstemmen met een van kracht zijnd plan als bedoeld in artikel 2a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening ten aanzien van het nationaal ruimtelijk beleid inzake luchtvaartterreinen. Dit plan is de PKB.
2.11.2. In de PKB is een indicatieve 35 Ke-zone opgenomen. Deze zone is gebaseerd op het aantal vliegtuigbewegingen dat is neergelegd in het Maastricht Aachen Airport Strategisch Ondernemingsplan 2001-2010 van 15 maart 2001, aangevuld bij brief van 16 oktober 2002 (hierna: het Strategisch Ondernemingsplan). Ook aan het A-besluit heeft het Strategisch Ondernemingsplan ten grondslag gelegen. De exploitant heeft dit opgesteld op basis van de randvoorwaarden die zijn vervat in de hiervoor genoemde brief van 7 januari 1999.
2.11.3. In de PKB is het volgende vermeld:
"Alle in de PKB aangegeven geluidszones zijn indicatief. Dit betekent dat de geluidszones, zoals deze in de aanwijzingen worden opgenomen, kunnen afwijken van de in de PKB opgenomen zones. Deze afwijking zal in beginsel niet meer bedragen dan 2 Ke [...]. Afwijkingen dienen in de aanwijzingen te worden gemotiveerd."
2.11.4. Niet in geschil is dat de 35 Ke-zone uit het A-besluit op verschillende plaatsen meer dan 2 Ke afwijkt van de zone uit de PKB.
2.11.5. In de toelichting op het A-besluit en in het besluit op bezwaar wordt ingegaan op de oorzaken die aan deze afwijking ten grondslag liggen. Daarbij hebben verweerders gewezen op de gevolgen van het wegvallen van de zogenoemde 65 dB(A)-afkap, het in gebruik nemen van een ILS-systeem voor de landingen uit zuidelijke richting, de gewijzigde zuidwaartse routestructuur en de verschoven baandrempel.
2.11.6. Appellanten voeren terecht aan dat verweerders hiermee slechts een verklaring hebben gegeven voor het overschrijden van de indicatieve 35 Ke-zone uit de PKB. In de toelichting bij het A-besluit hebben verweerders echter de gevolgen van de overschrijding afgewogen tegen de daarmee te dienen belangen.
2.11.7. Enerzijds hebben zij berekend wat de gevolgen zouden zijn voor de exploitatie van het luchtvaartterrein, als de geluidzone zou worden verkleind tot binnen de marge van de 2 Ke-overschrijding. Dit zou volgens hen leiden tot een afname van het aantal vluchten met 16% ten opzichte van het Strategisch Ondernemingsplan.
Door de overschrijding van ten hoogste 3,4 Ke neemt anderzijds volgens verweerders het aantal woningen in de 35 Ke-zone toe van 2767 tot 3060, een toename van iets meer dan 10%. Ook zijn verweerders ingegaan op de ruimtelijke consequenties voor in het bijzonder de gemeente Meerssen.
2.11.8. Volgens het deskundigenbericht vloeit het percentage van 16 direct voort uit de formule waarmee de geluidsbelasting in de dosismaat Ke wordt berekend. Gelet hierop bestaat geen aanleiding aan de juistheid van dit percentage te twijfelen en is aannemelijk dat het aantal vluchten met 16% moet afnemen om binnen de overschrijding van ten hoogste 2 Ke van de indicatieve 35 Ke-zone uit de PKB te komen.
Verweerders hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat met een afname van het aantal vliegtuigbewegingen met 16% de rentabiliteit van de luchthaven in gevaar komt. Zij hebben zich kennelijk op het standpunt gesteld dat iedere afwijking van het Strategisch Ondernemingsplan zal leiden tot een onrendabele exploitatie. De Afdeling acht echter niet op voorhand aannemelijk dat het Strategisch Ondernemingsplan zo weinig ruimte biedt dat iedere afwijking daarvan onherroepelijk leidt tot een onrendabele exploitatie. Zonder inzicht in het Strategisch Ondernemingsplan is dit evenwel niet na te gaan. Dit is reeds geconstateerd door de Commissie ex artikel 21, die verweerders heeft geadviseerd om de validiteit van het cijfermateriaal en de aangevoerde economische onderbouwing als basis voor het A-besluit nader te bezien en hierop in het A-besluit of de toelichting nader in te gaan. Verweerders hebben echter geen gevolg aan dit advies gegeven en ook anderszins zijn de uitgangspunten van het Strategisch Ondernemingsplan niet inzichtelijk gemaakt. Verweerders hebben het Strategisch Ondernemingsplan ook niet, al dan niet met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, in de onderhavige procedure overgelegd, hoewel hun in het vooronderzoek is verzocht alle op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen. Dit klemt te meer, nu verweerders ten aanzien van de afwijking van de in de PKB neergelegde 35 Ke-zone, als reactie op het advies van de Commissie ex artikel 21 terzake Pro, hebben volstaan met de mededeling dat hun onderbouwing desgewenst door de bestuursrechter kan worden getoetst.
Verweerders hebben er voorts geen blijk van gegeven dat is onderzocht of het aantal vliegtuigbewegingen met een lager percentage dan 16 zou kunnen worden teruggeschaald, teneinde de overschrijding van de geluidszone uit de PKB te verkleinen zonder dat de rentabiliteit in gevaar komt. Naar het oordeel van de Afdeling had een dergelijk onderzoek niet achterwege kunnen blijven, omdat de zones uit de PKB als uitgangspunt hebben te gelden en daarvan volgens de PKB in beginsel met niet meer dan 2 Ke kan worden afgeweken. Overschrijdingen van de indicatieve Ke-zone, en zeker overschrijdingen van meer dan 2 Ke, dienen derhalve zo beperkt mogelijk te worden gehouden.
2.11.9. De conclusie is dat verweerders in het besluit op bezwaar niet deugdelijk hebben gemotiveerd waarom de met de overschrijding van de indicatieve 35 Ke-zone van de PKB te dienen belangen zwaarder moeten wegen dan de andere bij dit besluit betrokken belangen. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
De berekening van de 35 Ke-zone
2.12. [appellant sub 4] en anderen betogen voorts dat bij de berekening van de 35 Ke-zone de dosismaat Lden in plaats van Ke had moeten worden gebruikt. Zij wijzen er op dat de EU-richtlijn inzake de evaluatie en beheersing van omgevingslawaai al geïmplementeerd had moeten zijn.
2.12.1. Ingevolge artikel 5 van Pro de Richtlijn 2002/49/EG van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en beheersing van omgevingslawaai is het hanteren van Lden alleen voorgeschreven in het kader van strategische geluidsbelastingkaarten. Dergelijke kaarten zijn thans niet aan de orde. Ingevolge het derde lid, kunnen lidstaten voor geluidszonering bovendien andere geluidsbelastingsindicatoren hanteren dan Lden. Gelet hierop dwingt deze richtlijn niet tot het hanteren van Lden in het kader van dit A-besluit, afgezien nog van het antwoord op de vraag of de richtlijn rechtstreeks werkende bepalingen kent waarop appellanten een beroep kunnen doen bij de Afdeling.
Het betoog faalt.
De routestructuur
2.13. [appellante sub 1], [appellant sub 3] en de gemeente Valkenburg en anderen voeren aan dat verweerders ten onrechte zijn uitgegaan van de gewijzigde routestructuur.
2.13.1. De routestructuur is laatstelijk neergelegd in de Wijziging Regeling luchtverkeersdienstverlening en regeling procedures (Stcrt. 10 mei 2005, nr. 88, pag. 29). De laatste wijziging is aangevraagd door de Luchtverkeersleiding Nederland en dateert van 29 april 2005. Verweerders hebben zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de routestructuur geen deel uitmaakt van het A-besluit. Het feit dat appellanten daarvan niet op de hoogte waren en het antwoord op de vraag of dat komt door onvolledige of onduidelijke voorlichting door verweerders, maakt dat niet anders.
2.13.2. Niettemin dient te worden beoordeeld of verweerders bij het in bezwaar gehandhaafde A-besluit van de nieuwe routestructuur konden uitgaan. Daarvoor is van belang dat aan- en uitvliegroutes op grond van artikel 5.11 onder b van de Wet luchtvaart en artikel 10 van Pro het Luchtverkeersreglement worden vastgesteld. Het gaat bij het Luchtverkeersreglement volgens de aanhef om de veiligheid en de regelmaat van het luchtverkeer.
Bij de onderbouwing en afweging van de gehanteerde routestructuur zijn volgens de toelichting bij de Wijziging Regeling luchtverkeersdienstverlening en regeling procedures de volgende uitgangspunten gehanteerd: "Borgen van veilige luchtverkeersroutes; Verminderen van het aantal luchtverkeersleidingorganisaties dat bij een vlucht betrokken is; Routes die het vliegverkeer volgt zoveel mogelijk op voorhand separeren zonder tussenkomst van de luchtverkeersleider; Verlagen van de werkdruk van de gezagvoerder; Verlagen van de werkdruk van de luchtverkeersleider; Bijdragen aan vermindering van externe veiligheidsconsequenties; Kortere c.q. efficiëntere routes van en naar de luchtvaartterreinen; Voorkomen van vermijdbare hinder voor omwonenden; Kunnen accommoderen van de toekomstige vliegtuigbewegingen en vlootmix zoals voorzien in 2015 (ten behoeve van continuïteit van luchtvaartterrein en luchtverkeersleiding)."
2.13.3. Hieruit volgt dat bij het vaststellen van de routestructuur niet alleen de veiligheid en de regelmaat van het luchtverkeer in aanmerking zijn genomen, maar dat ook is bezien of vermijdbare hinder voor omwonenden kan worden voorkomen. In het bestreden besluit is wat dat betreft vermeld dat binnen de gemeente Margraten en Valkenburg aan de Geul door de wijziging van de routestructuur 328 woningen komen te liggen in de 20 Ke-contour, maar dat daartegenover staat dat een afname plaatsvindt van circa 1500 woningen in de gemeente Maastricht. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerders van andere, uit een oogpunt van geluidhinder en andere milieu-aspecten, gunstiger aan- en uitvliegroutes hadden kunnen uitgaan, die wat betreft luchtverkeersbeveiligings- en vliegtechnische aspecten even aanvaardbaar zijn. Ook overigens geeft hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerders deze routes in het kader van de besluitvorming omtrent het A-besluit niet als uitgangspunt mochten nemen.
Het betoog faalt.
Luchtkwaliteit
2.14. Het besluit op bezwaar dateert van 24 augustus 2006, zodat het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) daarop van toepassing is. Gelet hierop bestaat geen aanleiding om in te gaan op hetgeen enkele appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot het Besluit luchtkwaliteit 2001.
2.15. De gemeente Meerssen, VGUVB en Milieufederatie, Milieudefensie en VGUVB, [appellant sub 7] en de gemeente Valkenburg en anderen voeren aan dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het Blk 2005. Ter onderbouwing daarvan hebben VGUVB en Milieufederatie een onderzoek van SAVOL en de gemeente Valkenburg en anderen een onderzoek van KEMA overgelegd.
2.15.1. In het kader van de milieueffectrapportage van maart 2004 is door TNO een onderzoek ingesteld naar de luchtkwaliteit in algemene zin. Op 22 december 2004 is door TNO in het kader van het A-besluit een uitgebreider aanvullend luchtkwaliteitsrapport uitgebracht. In het kader van het besluit op bezwaar is op 5 januari 2006 door ADECS Airinfra (hierna: ADECS) een geheel nieuw onderzoeksrapport uitgebracht, waarin rekening is gehouden met de inwerkingtreding van het Blk 2005 en de wijzigingen in verkeersprognoses en verkeersimmissies. In het onderzoeksrapport van ADECS wordt geconcludeerd dat in 2010 geen overschrijdingen worden verwacht van de grenswaarden die zijn gesteld in het Blk 2005.
2.15.2. Na het nemen van het bestreden besluit hebben verweerders bij brief van 30 maart 2007 het rapport "Luchtkwaliteit Maastricht Aachen Airport. Aanvulling luchtkwaliteit Maastricht Aachen Airport met bijdrage wegen Businesspark MAA" van ADECS van dezelfde datum overgelegd. Bij deze brief is ook overgelegd de notitie "Luchtkwaliteit in het toekomstige Businesspark Maastricht Aachen Airport" van TNO van 13 april 2006.
Bij brief van 30 november 2007 hebben verweerders ten slotte een notitie overgelegd van Cauberg-Huygen van dezelfde datum met als bijlage daarbij het rapport "Etmaalintensiteiten Businesspark MAA e.o. 2010 en 2015" van DHV van 27 november 2007.
2.15.3. De Afdeling ziet geen aanleiding om in te gaan op het betoog van enkele appellanten dat tussen het rapport van TNO en dat van ADECS van 5 januari 2006 onverklaarbare verschillen bestaan. In deze procedure behoeft wat betreft de luchtkwaliteit slechts te worden beoordeeld of verweerders in het kader van het besluit op bezwaar op grond van het onderzoeksrapport van ADECS mochten concluderen dat wordt voldaan aan het Blk 2005. Door ADECS is immers juist nader onderzoek verricht omdat ten tijde van het besluit op bezwaar de uitgangspunten en het toetsingskader van het onderzoek van TNO waren achterhaald.
2.16. Ter onderbouwing van hun stelling dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het Blk 2005, betogen VGUVB en Milieufederatie, Milieudefensie en VGUVB en [appellant sub 7] onder meer dat verweerders ten onrechte geen rekening hebben gehouden met het extra wegverkeer dat de intensivering van het gebruik van de luchthaven genereert.
2.16.1. Volgens bijlage E bij het A-besluit stijgt het aantal passagiers van 360.000 in 2000 naar 1.106.045 in 2010 en de hoeveelheid vracht van 45.000 ton in 2000 naar 61.000 ton in 2010 met verdere groei tot 2015. Niet in geschil is dat deze toename zal leiden tot meer wegverkeer van en naar de luchthaven. In het rapport van ADECS is de extra verkeersaantrekkende werking van de luchthaven echter buiten beschouwing gelaten. In het deskundigenbericht staat over dit rapport dat hierin geen volledig beeld wordt gegeven van de invloed van het A-besluit op de luchtkwaliteit, nu onduidelijk is welke bijdragen zijn te verwachten vanwege de verkeersaantrekkende werking als gevolg van de aanwijzing als ook dat het groeipercentage van het vrachtverkeer in algemene zin te laag is ingeschat.
2.17. Ter onderbouwing van hun stelling dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het Blk 2005, betogen de gemeente Valkenburg en anderen voorts dat het rapport van ADECS zich ten onrechte beperkt tot het jaar 2010.
2.17.1. Verweerders betogen dat is uitgegaan van maximaal gebruik van de geluidsruimte in 2010 en dat een verslechtering van de luchtkwaliteit daarna uitgesloten is. Ook wijzen zij er op dat nog geen rekening is gehouden met het zogeheten septemberpakket van het Rijk.
2.17.2. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2007, nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/actuele_uitspraken/hoofdzaken/zoekresultaat/?zoeken_veld=&verdict_id=17726">200602152/1</a> kan worden afgeleid, kan in beginsel niet worden volstaan met luchtkwaliteitsonderzoeken die alleen inzicht geven in de concentraties luchtverontreinigende stoffen in het jaar 2010. De verplichtingen uit het Blk 2005 gelden immers ook nog daarna, zodat voor een ruimtelijke ontwikkeling als hier in geding een doorkijk naar latere jaren geboden is. Daarbij is van belang dat volgens de door verweerders overgelegde stukken ook in de autonome ontwikkeling een toename van het wegverkeer van de A2 en het onderliggende wegennet wordt verwacht, die invloed zal hebben op de concentraties luchtverontreinigende stoffen na 2010. Deze groei wordt onder meer veroorzaakt door ontwikkelingen in de directe omgeving van de luchthaven die al voldoende concreet waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, zoals de uitbreiding van het bedrijventerrein Bamford en de aanleg van bedrijventerreinen Businesspark Maastricht Aachen Airport. Deze ontwikkelingen zullen echter in 2010 niet al volledig zijn gerealiseerd.
2.18. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit wat betreft het onderzoek naar de luchtkwaliteit is genomen in strijd met de vereiste zorgvuldigheid. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.18.1. Hetgeen appellanten overigens hebben aangevoerd met betrekking tot de luchtkwaliteit behoeft thans geen bespreking.
2.19. De Afdeling ziet in de na het bestreden besluit door verweerders overgelegd rapporten en notities geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen in stand te laten.
De notitie van Cauberg-Huygen en het rapport van DHV uit 2007 zijn door verweerders zo laat in de procedure gebracht, dat appellanten daarop niet inhoudelijk hebben kunnen reageren. Nog daargelaten dat de notitie van Cauberg-Huygen is beperkt tot alleen de concentraties NO2 in alleen het jaar 2010, ziet de Afdeling dan ook aanleiding deze stukken wegens strijd met een goede procesorde niet inhoudelijk in de beoordeling te betrekken.
Het aanvullende rapport van ADECS van 30 maart 2007 en de notitie van TNO van 13 april 2006 zijn gebaseerd op nieuwe gegevens die niet eerder in deze procedure zijn gehanteerd. Het betreft in het bijzonder etmaalintensiteiten ten gevolge van de ontwikkeling van het Businesspark Maastricht Aachen Airport, zoals berekend door DHV in 2005. Het desbetreffende rapport is echter niet bij de stukken gevoegd, waardoor deze niet zijn te herleiden. Voorts acht de Afdeling van belang dat het hiervoor al genoemde rapport van DHV van 2007 meer recente etmaalintensiteiten bevat ten gevolge van de ontwikkeling van het Businesspark Maastricht Aachen Airport, zodat mag worden aangenomen dat de eerdere etmaalintensiteiten uit 2005 inmiddels zijn achterhaald. Voorts is onduidelijk of in de etmaalintensiteiten ook het extra verkeer van en naar de luchthaven door de verwachte toename van het passagiersverkeer en vrachtvervoer is verwerkt. Daarnaast zijn het aanvullende rapport en de notitie door appellanten ook op andere punten gemotiveerd bestreden, onder meer ten aanzien van de locaties waar de te verwachten luchtkwaliteit is onderzocht en de afstand tot de wegas, de toegepaste dubbeltelling op de Europalaan en het gehanteerde bebouwings- en snelheidstype. Ten slotte staat vast dat daarin, evenals in het rapport van 5 januari 2006, wordt uitgegaan van de niet door verweerders aannemelijk gemaakte veronderstelling dat de bijdrage van het luchtverkeer na 2010 constant blijft.
2.19.1. De Afdeling overweegt ten overvloede dat het wenselijk is dat verweerders bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar de resultaten en de conclusies van de verschillende onderzoeken naar de luchtkwaliteit voor zover mogelijk weergeven in één rapport.
Gevolgen voor de natuur
2.20. De gemeente Valkenburg en anderen betogen voorts dat het A-besluit is genomen in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en met de Flora- en faunawet. Zij voeren daartoe onder meer aan dat de verstoringsafstanden van het Ke-verkeer onvoldoende zijn onderbouwd en dat ten onrechte geen veldonderzoek is verricht. Volgens hen zijn er serieuze verstorende effecten te verwachten vanwege het Ke-verkeer in onder meer het habitatrichtlijngebied Geuldal en vanwege het bkl-verkeer in de hellingbossen ten westen van het luchtvaartterrein. Volgens hen is niet voldaan aan het arrest van het Hof van Justitie EG van 7 september 2004 in zaak C-127/02 (AB 2004, 365).
2.21. In de nabijheid van de luchthaven bevinden zich voor zover thans van belang de gebieden "Geuldal" en "Bunder- en Elsloërbos", die zijn aangemeld als speciale beschermingszones op grond van de Habitatrichtlijn.
2.21.1. Uit genoemd arrest volgt dat ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied meebrengt dat, voordat voor dit plan of project toestemming wordt verleend, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. De bevoegde nationale autoriteiten geven, op basis van de passende beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming voor deze activiteit wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
2.21.2. In het kader van het besluit op bezwaar is door Bureau Waardenburg onderzoek verricht naar de gevolgen van het A-besluit voor de speciale beschermingszones in de nabijheid van het luchtvaartterrein. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Effecten van veranderingen in het vliegverkeer van en naar luchtvaartterrein Maastricht in relatie tot de vigerende natuurwetgeving" van 17 oktober 2005 (hierna: het natuurrapport). Volgens de tekst van het natuurrapport moet het worden beschouwd als een passende beoordeling als bedoeld in de Habitatrichtlijn. Het onderzoek betreft een literatuurstudie en is een aanvulling op een onderzoek uit 2002 ten behoeve van het milieueffectrapport voor de PKB. Het onderzoek is gebaseerd op beschikbare literatuur over de verstoring van fauna door vliegverkeer, waarbij auditieve en visuele hinder is onderscheiden. Volgens het deskundigenbericht komt de gehanteerde onderzoeksmethode neer op een vorm van zogenoemde "expert judgement". Op korte termijn is niet te verwachten dat uitgebreidere of nauwkeuriger kennis beschikbaar zal zijn dan waarvan de onderzoekers gebruik hebben gemaakt, aldus het deskundigenbericht. Voorts wordt volgens het deskundigenbericht in de onderzoeksrapporten onderbouwd dat dieren zich tot op zekere hoogte kunnen aanpassen aan omstandigheden en verstoring indien de locatie geschikt is als foerageerplaats, rustplaats en om de jongen groot te brengen, alsmede dat nachtactieve dieren door de nachtelijke sluiting van de luchthaven weinig tot geen invloed van de aanwezigheid van de luchthaven ondervinden. Ter zitting is voorts door Bureau Waardenburg toegelicht dat de flora en fauna in Zuid-Limburg al zeer goed in kaart is gebracht. Appellanten hebben dit niet weersproken.
2.21.3. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat in het natuurrapport op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het A-besluit die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van de speciale beschermingszones in gevaar kunnen brengen, zijn geïnventariseerd. In het bijzonder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het natuurrapport met betrekking tot de in de speciale beschermingszones voorkomende flora en fauna gebreken of leemten in kennis vertoont.
2.22. In het natuurrapport is geconcludeerd dat binnen een afstand van 2.000 meter en een hoogte van 3.000 ft van passerende vliegtuigen verstoringen zijn te verwachten. Boven genoemde vlieghoogte zijn geen effecten meer te verwachten. In gebieden met vlieghoogtes tussen 2.000 ft en 3.000 ft kunnen op grond van beschikbare kennis milde vormen van verstoring worden verwacht, aldus het natuurrapport. Anders dan appellanten betogen, vloeien deze afstanden niet alleen voort uit onderzoek bij Rottumerplaat, maar zijn deze afgeleid uit het literatuuronderzoek dat Bureau Waardenburg heeft verricht. Daarbij is een groot aantal onderzoeken beschouwd uit Noord-Amerika en Europa, een aantal Nederlandse en enkele Duitse onderzoeken. Gelet hierop hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor de natuurlijke kenmerken van het gebied indien over de speciale beschermingszones wordt gevlogen op een hoogte hoger dan 3.000 ft en op afstanden van meer dan 2.000 meter.
2.23. Bij het A-besluit bevindt zich in Bijlage J een kaartje, waaruit kan worden afgeleid dat de speciale beschermingszone Geuldal wordt overgevlogen op een hoogte van tussen de 2.000 ft en 3.000 ft.
In het verweerschrift hebben verweerders betoogd dat het kaartje in Bijlage J, waarvan in het natuurrapport is uitgegaan, onjuist is, omdat geen rekening is gehouden met de lengte van de startbaan. Bij het verweerschrift is vervolgens het -volgens verweerders- juiste kaartje overgelegd. Hieruit zou blijken dat vliegtuigen eerder op een hoogte van 3.000 ft zijn. Boven het gebied "Geuldal" zou de hoogte van het vliegverkeer volgens dit nieuwe kaartje al meer dan 3.000 ft bedragen.
Mede gelet op hetgeen de gemeente Valkenburg en anderen hebben aangevoerd met betrekking tot het nieuwe kaartje, is de Afdeling van oordeel dat verweerders onvoldoende duidelijk hebben gemaakt waarom het kaartje dat was gevoegd bij het A-besluit onjuist is en het kaartje dat bij het verweerschrift is gevoegd wel juist is. De conclusie is dat verweerders in het besluit op bezwaar niet deugdelijk hebben gemotiveerd dat de speciale beschermingszones in de nabijheid van de luchthaven worden overgevlogen op een hoogte van meer dan 3.000 ft. Onder die omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd dat er in redelijkheid van kan worden uitgegaan dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone Geuldal. Het bestreden besluit dient ook hierom te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.24. [appellant sub 7] en de gemeente Valkenburg en anderen betogen voorts dat verweerders de gevolgen van de cumulatie van vliegtuiggeluid, veroorzaakt door zogeheten AWACS luchtverkeer vanaf de vliegbasis Geilenkirchen, onvoldoende hebben onderzocht.
2.24.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de AWACS geen relevante bijdrage leveren aan de geluidhinder die wordt ondervonden. In 2005 bedroeg het AWACS-vliegverkeer gemiddeld negen vluchten per dag en in 2006 acht per dag. Voorts vliegen de AWACS op grote hoogte over, althans op een hoogte van meer dan 3.000 ft. Appellanten hebben het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerders de bijdrage van de AWACS aan de geluidbelasting niet in redelijkheid buiten beschouwing hebben kunnen laten.
Het betoog faalt.
2.25. De gemeente Valkenburg en anderen betogen voorts dat op grond van het natuurrapport niet kan worden uitgesloten dat zich serieuze verstorende effecten voordoen in de hellingbossen van de speciale beschermingszone "Bunder- en Elsloërbos".
2.25.1. Het vliegverkeer van de kleine luchtvaart wordt afgehandeld langs een vast routestelsel. Volgens het natuurrapport kan dit circuit serieuze verstorende effecten hebben, vooral omdat de vlieghoogte op het circuit 700 ft tot 1.000 ft bedraagt. Een klein deel van het westelijke circuit gaat over de hellingbossen van het Bunder- en Elsoërbos. Dit gebied is aangemeld als speciale beschermingszone op grond van de Habitatrichtlijn.
2.25.2. Verweerders wijzen er op dat het volume van de kleine luchtvaart ten opzichte van het IA-besluit afneemt van 30.000 tot 20.000 vliegbewegingen en dat thans en in de toekomst alleen de oostelijke lus van het circuit zal worden gebruikt.
In het A-besluit is het gebruik van de westelijke circuit echter niet uitgesloten. Weliswaar is in de Aeronautical Information Publication vermeld dat het westelijke circuit zoveel mogelijk dient te worden vermeden en is in de geluidsberekeningen geen rekening gehouden met circuitvluchten over het westelijke circuit, maar toch is op jaarbasis voorzien in 1.865 starts en landingen via de noordzijde van het westelijke circuit. Gelet hierop hebben verweerders niet deugdelijk gemotiveerd dat er in redelijkheid van kan worden uitgegaan dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone Bunder- en Elsloërbos. Het bestreden besluit dient ook hierom te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.26. Ter onderbouwing van hun betoog dat het A-besluit is genomen in strijd met de Flora- en faunawet, voeren de gemeente Valkenburg en anderen aan dat een deugdelijk onderzoek ontbreekt. In het natuurrapport is evenwel een opsomming gegeven van beschermde diersoorten die in de nabijheid van de luchthaven voorkomen met hun beschermde status. Zoals hiervoor reeds is overwogen, hebben appellanten niet bestreden dat de flora en fauna in Zuid-Limburg goed in kaart is gebracht.
Het betoog faalt.
De extensieregeling
2.27. [appellant sub 7] en de gemeente Valkenburg en anderen betogen voorts dat de extensieregeling in het algemeen veel meer zal worden gebruikt wanneer ook het reguliere vliegverkeer toeneemt en dat aan het gebruik daarvan daarom striktere voorwaarden of beperkingen zouden moeten worden gesteld.
De gemeente Meerssen betoogt dat de extensieregeling onderscheid zou moeten maken tussen passagiers- en vrachtverkeer.
[appellant sub 7] voert voorts aan dat de extensieregeling wordt misbruikt, niet is te handhaven en een verkapte langere openstelling mogelijk maakt.
2.28. Artikel 7 van Pro het A-besluit luidt:
"1. In de periode van 23.00 uur tot 06.00 uur plaatselijke tijd doet noch laat de exploitant de baan bedoeld in artikel 4 gebruiken Pro voor starts en landingen met luchtvaartuigen.
2. In de periode van 23.00 uur tot 06.00 uur plaatselijke tijd gebruikt de gezagvoerder van een luchtvaartuig de baan bedoeld in artikel 4 niet Pro voor starts en landingen.
3. Het gestelde in het eerste en tweede lid geldt niet voor luchtvaartuigen die in nood verkeren of voor luchtvaartuigen die ten behoeve van reddingsacties, hulpverlening of regeringsvluchten worden ingezet.
4. Het gestelde in het eerste en tweede lid geldt niet voor het uitvoeren van landingen tussen 23.00 uur en 24.00 uur plaatselijke tijd door luchtvaartuigen van verkeersvluchten die volgens schema eerder dan 23.00 uur plaatselijke tijd hadden moeten arriveren, voor zover sprake is van onverwacht vertragende omstandigheden, die op het moment van vertrek redelijkerwijs niet voorzien hadden kunnen worden, danwel voor zover sprake is van vertragingen veroorzaakt door het onverwacht toekennen van ATC-slots op de luchthaven van vertrek.
5. Het gestelde in het eerste en tweede lid geldt niet voor het uitvoeren van starts tussen 23.00 uur en 24.00 uur plaatselijke tijd door luchtvaartuigen van verkeersvluchten die volgens schema eerder dan 23.00 uur plaatselijke tijd hadden moeten vertrekken, voor zover sprake is van:
- een technische storing van het luchtvaartuig, danwel van de luchtvaarttechnische gronduitrusting;
- extreme meteorologische omstandigheden;
- een zodanige toekenning van ATC-slots op de luchthaven van bestemming dat de vlucht bij een vertrek vóór 23.00 uur plaatselijke tijd kunstmatig lang zou worden."
2.28.1. Verweerders achten deze regeling voldoende duidelijk en wijzen erop dat slechts enkele tientallen malen per jaar van deze zogeheten extensie-regeling gebruik wordt gemaakt. Maandelijks ontvangt de handhavingdienst een overzicht van het gebruik van deze regeling. Voorts wordt gecontroleerd of van de regeling gebruik wordt gemaakt zonder dat dit gemeld wordt, aldus verweerders.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de bepaling onvoldoende duidelijk en concreet is om een grondslag te kunnen bieden voor eventuele handhaving. In dat kader is van belang dat artikel 7, behoudens enkele aanvullingen in het derde, vierde en vijfde lid, bijna woordelijk overeenkomt met artikel 9 van Pro het IA-besluit en dat de beroepen tegen het besluit op de bezwaren tegen het IA-besluit wat betreft de handhaving van artikel 9 in Pro de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2002, nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/actuele_uitspraken/hoofdzaken/zoekresultaat/?zoeken_veld=&verdict_id=6046">200100668/1</a>, ongegrond zijn verklaard. Daarbij is van belang dat handhaving van de extensieregeling thans niet op een fundamenteel andere wijze plaatsvindt dan onder de vigeur van het IA-besluit en dat appellanten niet hebben gesteld dat de wijzigingen van de extensieregeling ten opzichte van artikel 9 van Pro het IA-besluit nopen tot een (fundamentele) wijziging van de procedure van handhaving.
2.28.2. Verweerders hebben zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aannemelijk is dat het gebruik van de extensieregeling, ook bij een toename van het passagiers- en vrachtverkeer, beperkt zal blijven en dat striktere voorwaarden of beperkingen niet nodig zijn. Daarbij is van belang dat extensies plaatsvinden in uren waarvoor een straffactor van acht geldt, zodat deze vluchten er toe leiden dat de grenzen van de geluidsruimte van het luchtvaartterrein eerder worden bereikt. Het verlenen van extensies is derhalve niet in het belang van de exploitant, zodat er van kan worden uitgegaan dat deze het gebruik van extensies zal tegengaan voor zover dat in zijn mogelijkheden ligt. Gelet op de resultaten die de exploitant al heeft geboekt met Turkish Airlines is niet onaannemelijk dat ook met andere maatschappijen in voorkomend geval afspraken kunnen worden gemaakt teneinde de extensies te beperken. Voorts hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de extensieregeling, gelet op het aantal keren dat daarvan gebruik wordt gemaakt, geen structureel nachtverkeer toelaat en dat van een verkapte langere openstelling geen sprake is. Tenslotte hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het stellen van een limiet aan het aantal extensies niet strookt met het doel van de regeling, die juist is bedoeld voor noodsituaties, onvoorziene omstandigheden en situaties van overmacht.
De betogen falen.
Overige beroepsgronden
2.29. [appellant sub 4] en anderen betogen voorts dat verweerders ten onrechte zijn uitgegaan van de onteigening van hun gronden, zoals deze volgens appellanten ten onrechte is uitgesproken bij vonnis van de Arrondissementsrechtbank te Maastricht van 1 mei 1975. Voorts hebben verweerders volgens appellanten geen beslissing genomen op het bezwaar tegen de ontheffing ex artikel 31 van Pro de Lvw, wordt de werkelijk optredende geluidshinder in IJzeren ten onrechte niet op effectieve wijze gemeten en worden de openingstijden ten onrechte niet beperkt van 7:00 uur tot 23:00 uur.
2.29.1. [appellant sub 4] en anderen hebben zich in het beroepschrift met betrekking tot de hiervoor genoemde aspecten beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van hun bezwaarschrift tegen het A-besluit en hun zienswijze tegen het ontwerp daarvan. In het bestreden besluit is hierop ingegaan. Alleen met betrekking tot de stopway hebben zij nog aangevoerd dat hun bezwaar ten onrechte ongegrond is verklaard, omdat het geen betrekking zou hebben op het A-besluit. In het bestreden besluit is echter ook hierop ingegaan. [appellant sub 4] en anderen hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting, noch in hun zienswijze op het deskundigenbericht, redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bezwaren in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Het betoog faalt.
2.30. De gemeente Meerssen en [appellant sub 4] en anderen voeren voorts aan dat verweerders ten onrechte niet hebben voorzien in een adequate regeling voor vergoeding van de schade geleden door het afzien van het aanvankelijke voornemen om de oostwestbaan aan te leggen.
2.30.1. In de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2002, nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/actuele_uitspraken/hoofdzaken/zoekresultaat/?zoeken_veld=&verdict_id=6046">200100668/1</a>, heeft de Afdeling het volgende overwogen:
"Nu in het IA besluit wordt afgezien van de aanleg van de oostwest-baan en daardoor vergoeding van de schade [...] niet is geregeld zoals dat het geval zou zijn indien deze aanleg wel doorgang zou vinden, lag het op de weg van verweerders voor de [...] gestelde schade een billijke regeling te treffen. Nu geen regeling is getroffen, komt het besluit op bezwaar inzake het IA besluit in zoverre om die reden voor vernietiging in aanmerking."
2.30.2. In het besluit van 10 december 2002 hebben verweerders vervolgens een regeling opgenomen voor vergoeding van de schade als gevolg van het afzien van het aanvankelijke voornemen tot aanleg van de oostwestbaan (hierna: schaduwschaderegeling). Dit besluit is ingevolge artikel 14 van Pro het A-besluit ingetrokken. Dat betekent dat thans geen regeling meer bestaat voor vergoeding van de schade als gevolg van het aanvankelijke voornemen tot aanleg van de oostwestbaan.
Ter zitting hebben verweerders betoogd dat een schaduwschaderegeling niet meer nodig is, omdat hierop slechts eenmaal een beroep is gedaan en het desbetreffende verzoek inmiddels geheel is afgehandeld.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de schaduwschaderegeling echter nog geen vier jaar oud. Deze periode is niet zo lang dat op voorhand kan worden uitgesloten dat aan een schaduwschaderegeling geen behoefte meer bestaat. Het vermoeden dat de behoefte nog bestaat, wordt reeds gevoed door de omstandigheid dat de gemeente Meerssen en [appellant sub 4] en anderen zich in deze zin hebben uitgelaten. Voorts kan evenmin op voorhand worden uitgesloten dat een verzoek om schadevergoeding op grond van een dergelijke schaduwschaderegeling moet worden toegekend. Het bestreden besluit dient ook hierom te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.31. Omdat het A-besluit en het besluit op bezwaar, zoals al is overwogen in 2.3.3, gedeeltelijk onbevoegd zijn genomen, zijn alle beroepen gegrond. Uit al het voorgaande volgt dat het besluit op bezwaar geheel dient te worden vernietigd voor zover dat betrekking heeft op het A-besluit en dat het A-besluit moet worden herroepen voor zover het betreft artikel 2, tweede en derde lid.
Verweerders dienen het A-besluit, voor zover dat niet is herroepen, op grondslag van de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te heroverwegen. Deze bezwaren hangen onder meer samen met de omvang van de geluidszones dan wel met de door verweerders gemaakte belangenafweging. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden, die voortvloeien uit deze bezwaren, thans geen bespreking. Indien de Afdeling deze thans zou behandelen, zou in zoverre immers worden vooruitgelopen op het nieuwe besluit op bezwaar.
Het RO-besluit
2.32. Gelet op de vernietiging van het besluit op bezwaar voor zover dat betrekking heeft op het A-besluit zou het besluit op bezwaar voor zover dat betrekking heeft op het RO-besluit niet op de wijze zijn genomen zoals het thans luidt en dient dit besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht eveneens te worden vernietigd.
Proceskostenveroordeling
2.33. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van gemeente Meerssen, [appellant sub 4] en anderen, VGUVB en Milieufederatie en gemeente Valkenburg en anderen te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellante sub 1], [appellant sub 3], Vereniging Milieudefensie en VGUVB, [appellant sub 7] en [appellanten sub 9], is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van verweerders van 24 augustus 2006, kenmerk HDJZ/LUV/2006-1295;
III. herroept het besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 27 december 2004, kenmerk DGL/04.u02917, voor zover het betreft artikel 2, tweede en derde lid;
IV. veroordeelt de minister van Verkeer en Waterstaat, in overeenstemming met de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, tot vergoeding van bij gemeente Meerssen, [appellant sub 4] en anderen, VGUVB en Milieufederatie en gemeente Valkenburg en anderen in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1761,97 (zegge: zeventienhonderdeenenzestig euro en zevenennegentig cent), waarvan een gedeelte groot € 1610,00 (zegge: zestienhonderdtien euro) toe te rekenen aan door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden als volgt onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald:
- aan gemeente Meerssen: een bedrag van € 58,39 (zegge: achtenvijftig euro en negenendertig cent);
- aan [appellant sub 4] en anderen: een bedrag van € 35,69 (zegge: vijfendertig euro en negenenzestig cent);
- aan VGUVB en Milieufederatie: een bedrag van € 862,89 (zegge: achthonderdtweeënzestig euro en negenentachtig cent);
- aan gemeente Valkenburg en anderen: een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro);
V. gelast dat de Staat der Nederlanden aan [appellant sub 3], [appellant sub 4] en anderen, [appellant sub 7], en [appellanten sub 9] het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) ieder en aan [appellante sub 1], gemeente Meerssen, VGUVB en Milieufederatie, Milieudefensie en VGUVB en gemeente Valkenburg en anderen het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) elk vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bosnjakovic, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bosnjakovic
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2008
410.