Uitspraak
200705422/1.
Datum uitspraak: 5 maart 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2003 heeft de minister op grond van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet aan [appellant] een vergunning onder voorwaarde verleend voor de aanleg van nieuwe drainage op het perceel, kadastraal bekend gemeente Nederweert, sectie […], nrs. […], […], […] en […], gelegen in de nabijheid van het beschermd en staatsnatuurmonument "De Groote Peel".
Bij uitspraak van 11 mei 2005, no.
200403345/1, heeft de Afdeling het beroep tegen de beslissing op het bezwaar van [appellant] van 12 maart 2004, gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
200403345/1, heeft de Afdeling het beroep tegen de beslissing op het bezwaar van [appellant] van 12 maart 2004, gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Bij uitspraak van 22 november 2006, no.
200507117/1, heeft de Afdeling het beroep tegen de nieuwe beslissing op het bezwaar van [appellant] van 11 november 2005 en 13 januari 2006, gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
200507117/1, heeft de Afdeling het beroep tegen de nieuwe beslissing op het bezwaar van [appellant] van 11 november 2005 en 13 januari 2006, gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2007, beroep ingesteld.
Bij besluit van 24 augustus 2007 heeft de minister een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 september 2007.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2008, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. G.M. van den Boom, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van de minister is ter zitting door [appellant] een nader stuk overgelegd.
2. Overwegingen
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
2.1. Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), wordt het niet tijdig nemen van een besluit voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep gelijkgesteld met een besluit.
Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb, wordt het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit geacht mede te zijn gericht tegen het besluit op de aanvraag, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
Ingevolge artikel 6:20, zesde lid, van de Awb, kan het beroep tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag alsnog gegrond worden verklaard, indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.
2.1.1. In de uitspraak van 22 november 2006 is geen termijn gesteld voor het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar. De beslistermijn die overeenkomstig de wet gold voor het nemen van een nieuw besluit bedroeg zes weken, zodat de minister vóór 4 januari 2007 een nieuwe beslissing op bezwaar diende te nemen. De minister heeft echter eerst bij besluit van 24 augustus 2007 opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant].
2.1.2. [appellant] heeft niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij nog belang heeft bij een beoordeling van het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit. De vraag of een proceskostenveroordeling moet worden uitgesproken, zoals verzocht door [appellant], vormt onvoldoende aanleiding om over te gaan tot een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Ook anderszins is niet van procesbelang gebleken. Gelet hierop dient het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te worden verklaard. De Afdeling ziet niettemin aanleiding om toepassing te geven aan de artikelen 8:74 en 8:75 van de Awb.
2.1.3. Nu het besluit van 24 augustus 2007 niet geheel tegemoet komt aan het bezwaar van [appellant], wordt zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 24 augustus 2007.
Het beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar
Procedurele aspecten
2.2. Ter zitting heeft [appellant] betoogd dat het verweerschrift van de minister op een zodanig korte termijn voor de zitting is ingebracht dat dit in strijd met een goede procesorde moet worden geacht en derhalve buiten beschouwing moet worden gelaten. Daartoe heeft [appellant] aangevoerd dat het voor hem niet mogelijk was tijdig een deskundigenrapport te laten opstellen naar aanleiding van het standpunt van de minister over de door [appellant] ingebrachte brief van het Waterschap Peel en Maasvallei (hierna: waterschap) van 15 maart 2007.
2.2.1. Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Awb, kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen.
Het verweerschrift van de minister is op 11 januari 2008 ingekomen. Hierin stelt de minister dat in de brief van het waterschap van 15 maart 2007 niets wordt vermeld over de oude drainage noch over mogelijke cumulatieve effecten. Volgens de minister heeft [appellant] slechts de capaciteit van de nieuwe drainage aangetoond.
Deze stellingen betreffen in wezen een herhaling van het standpunt dat de minister reeds in de beslissing op het bezwaar van [appellant] van 24 augustus 2007 heeft ingenomen. Daarin heeft hij opgemerkt dat het waterschap in de brief aangeeft dat de nieuwe drainage de voorjaarsgrondwaterstand niet negatief beïnvloedt en dat het waterschap niets meldt over de oude drainage. Gelet hierop ziet de Afdeling in het betoog van [appellant] geen aanleiding voor het oordeel dat hij in zijn processuele belangen is geschaad. Dit betoog faalt derhalve.
Materiële aspecten
2.3. Het gebied "De Groote Peel" is bij beschikking van 13 november 1990 deels als beschermd natuurmonument en deels als staatsnatuurmonument aangewezen. In de bijgaande toelichting is vermeld dat elke handeling die een uitbreiding betekent van bestaande drainage in het agrarische gebied in een zone van 2000 meter rond het natuurmonument, als vergunningplichtig in de zin van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet wordt beschouwd.
2.4. Op 1 oktober 2005 zijn verschillende artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijzigingen van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.4.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de minister of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden, handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
2.5. Het gebied "De Groote Peel" staat op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, derde alinea, van de richtlijn 92/43/EEG (hierna: Habitatrichtlijn). Deze lijst is bij besluit van 7 december 2004 door de Europese Commissie vastgesteld.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid van deze richtlijn voor een gebied, zodra dat gebied is geplaatst op de lijst als bedoeld in het tweede lid, derde alinea.
In artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004 in zaak C-127/02 (AB 2004, 365), volgt dat de minister op basis van de resultaten van de passende beoordeling van de gevolgen van de activiteit voor de speciale beschermingszone, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming kan verlenen voor deze activiteit, behoudens het bepaalde in artikel 6, vierde lid van de Habitatrichtlijn, nadat hij de zekerheid heeft verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn. Voorts heeft het Hof voor recht verklaard dat, wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
2.6. [appellant] beschikt over het perceel, kadastraal bekend gemeente Nederweert, sectie […], nrs. […], […], […] en […]. Dit perceel ligt op ongeveer 200 meter van "De Groote Peel".
Ten tijde van de aanwijzing van "De Groote Peel" als natuurmonument was op het perceel een drainagestelsel aanwezig bestaande uit 20 geperforeerde buizen met een totale lengte van ongeveer 5000 meter op een diepte van 90 centimeter beneden maaiveld, uitmondend in de Aa.
In 2002 heeft [appellant] op een deel van het perceel nieuwe drainage aangelegd, bestaande uit 21 buizen met een totale lengte van ongeveer 2780 meter op een diepte van 75 centimeter beneden maaiveld. De bestaande drainage is niet verwijderd.
2.7. De vergunning is aangevraagd ter legalisering van de in 2002 aangelegde drainage.
Bij besluit van 12 juni 2003 is aan [appellant] vergunning verleend onder de voorwaarde dat 7 drainagebuizen van de oude drainage buiten werking worden gesteld.
2.8. Bij besluit van 24 augustus 2007 heeft de minister het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard en de vergunning in die zin gewijzigd dat daaraan de voorwaarden zijn verbonden dat [appellant] geen gebruik meer mag maken van de oude drainage en dat de vergunning een looptijd heeft tot en met 31 december 2007.
De minister stelt dat door het gebruik van de drainage onttrekking van grondwater plaatsvindt in de hydrologische bufferzone rond "De Groote Peel" en dat dit negatieve gevolgen kan hebben voor de natuurlijke kenmerken van dit gebied. Volgens hem is [appellant] gehouden om gegevens te verstrekken op basis waarvan de zekerheid wordt verkregen dat het gebruik van de nieuwe drainage, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, de natuurlijke kenmerken van "De Groote Peel" niet zal aantasten. Daarbij dient [appellant] aan te tonen dat de nieuwe drainage de oude drainage vervangt en dat het gebruik van de nieuwe drainage niet leidt tot een toename van de waterafvoercapaciteit.
De minister merkt op dat hij [appellant] drie maal heeft verzocht gegevens te verstrekken. In de door [appellant] aan hem overgelegde brief van het waterschap van 15 maart 2007 wordt volgens de minister niets vermeld over de oude drainage, zodat hij slechts vergunning kan verlenen onder de voorwaarde dat [appellant] de oude drainage niet meer gebruikt.
2.9. [appellant] betoogt dat de beslissing op bezwaar in strijd met het recht is genomen.
[appellant] voert aan dat hij met de beslissing op bezwaar ten onrechte in een nadeliger positie is gebracht ten opzichte van het primaire besluit van 12 juni 2003, nu bij de beslissing op bezwaar tevens de looptijd tot en met 31 december 2007 aan de vergunning is verbonden. Hierbij stelt hij ten onrechte niet in de gelegenheid te zijn gesteld om te reageren op de stukken die aan de nieuwe beslissing op bezwaar ten grondslag zijn gelegd en om zijn bezwaren toe te lichten tegen de voor hem negatieve wijzigingen van de vergunning ten opzichte van het primaire besluit.
Voorts stelt [appellant] dat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid, dat zijn belangen onvoldoende zijn afgewogen en dat het besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Hij stelt met door deskundigen verstrekte feiten duidelijk te hebben gemaakt dat geen sprake kan zijn van een nadelige invloed van het gebruik van de drainage op het natuurgebied. Volgens hem heeft hij alle gegevens verstrekt waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. [appellant] stelt dat de minister is voorbijgegaan aan de uitgebrachte deskundigenadviezen, waaronder het deskundigenbericht in zaak nr.
200403345/1, en dat de minister ten onrechte heeft nagelaten om de eventuele gevolgen van de vergunde activiteit te onderzoeken.
200403345/1, en dat de minister ten onrechte heeft nagelaten om de eventuele gevolgen van de vergunde activiteit te onderzoeken.
Ten slotte betoogt [appellant] dat de Natuurbeschermingswet niet voorziet in de mogelijkheid tot het verlenen van een vergunning voor bepaalde tijd. Hij stelt dat het bepalen van de looptijd van de vergunning moet worden aangemerkt als een intrekking van de vergunning per 31 december 2007, hetgeen volgens hem in strijd is met het beginsel van rechtszekerheid.
2.10. Nu in de uitspraak van 22 november 2006 de gehele beslissing op bezwaar is vernietigd en niet alleen de aan het primaire besluit verbonden voorwaarde, diende de minister het primaire besluit ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, op grondslag van het door [appellant] gemaakte bezwaar volledig te heroverwegen.
In de uitspraak van 22 november 2006 is reeds overwogen dat met het bezwaar van [appellant] tegen de aan de vergunning verbonden voorwaarde, ook de vraag ter discussie kwam te staan of de aanvraag kon worden gehonoreerd en zo ja, onder welke voorwaarden. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat de minister niet de grondslag van het bezwaar heeft verlaten door niet alleen de voorwaarde, maar ook de verlening van de vergunning als zodanig te heroverwegen. De stelling van [appellant] dat hij ten onrechte in een nadeliger positie is gebracht ten opzichte van het primaire besluit, is niet door de Afdeling onderschreven. Nu ook bij de voorliggende beslissing op bezwaar de looptijd tot en met
31 december 2007 aan de vergunning is verbonden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Dit betoog faalt derhalve.
2.10.1. Blijkens het bestreden besluit is [appellant] op 26 februari 2004 in de gelegenheid gesteld om zijn bezwaarschrift toe te lichten op een hoorzitting. Daarmee is voldaan aan het bepaalde in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb.
Uit artikel 7:9 van Pro de Awb volgt dat, wanneer na het horen aan de minister feiten of omstandigheden bekend zijn geworden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang konden zijn, dit aan belanghebbenden had moeten worden medegedeeld en dat zij in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld om daarover te worden gehoord. De Afdeling begrijpt de stelling van [appellant] aldus dat de minister gehouden was hem deze gelegenheid te bieden, nu aan het zogenoemde Plan van Aanpak de bepaling is ontleend dat de vergunning een looptijd heeft tot en met 31 december 2007.
In de uitspraak van 22 november 2006 is overwogen dat de minister gehouden was om [appellant] in de gelegenheid te stellen om te reageren op het voornemen om het Plan van Aanpak als voorschrift aan de te verlenen vergunning te verbinden. Anders dan bij de destijds voorliggende beslissing op bezwaar, is het Plan van Aanpak bij het voorliggende besluit niet als voorschrift aan de vergunning verbonden. Gelet hierop betreft het Plan van Aanpak niet een na het horen bekend geworden feit of omstandigheid die van aanmerkelijk belang kon zijn voor de beslissing op bezwaar.
Het voorgaande geldt evenzeer indien de stelling van [appellant] ook aldus moet worden opgevat dat hij had moeten worden gehoord ten aanzien van de aan de vergunning te verbinden voorwaarde dat hij geen gebruik meer mag maken van de oude drainage. Deze voorwaarde is niet gebaseerd op na het horen bekend geworden feiten of omstandigheden, maar op het standpunt van de minister dat niet is aangetoond in hoeverre de nieuwe drainage de oude drainage vervangt en het gebruik van de nieuwe drainage niet leidt tot een toename van de waterafvoercapaciteit. Dit standpunt heeft de minister reeds in zijn primaire besluit van 12 juni 2003 ingenomen.
Het betoog faalt.
2.10.2. In de uitspraak van 11 mei 2005 heeft de Afdeling, mede op basis van het uitgebrachte deskundigenbericht, overwogen dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door hem aan de vergunning verbonden voorwaarde dat 7 drainagebuizen van de oude drainage buiten werking worden gesteld, noodzakelijk is uit het oogpunt van voorkoming van een toeneming van de waterafvoercapaciteit ten opzichte van de situatie ten tijde van het moment van aanwijzen van het natuurmonument "De Groote Peel".
Na de in voornoemde uitspraak voorliggende beslissing op bezwaar van 12 maart 2004 is de lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, derde alinea, van de Habitatrichtlijn vastgesteld, zodat sindsdien de bepaling van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn geldt voor "De Groote Peel".
In de uitspraak van 22 november 2006 heeft de Afdeling reeds geoordeeld dat de minister van [appellant] als aanvrager van de vergunning heeft mogen verlangen dat hij de voor het maken van een passende beoordeling benodigde gegevens aanlevert. Daarbij heeft de Afdeling van belang geacht dat de minister in de brieven van 26 augustus 2005 en 29 september 2005 aan [appellant] voldoende concreet heeft aangegeven welke gegevens van hem werden verlangd.
Blijkens het bestreden besluit heeft de minister [appellant] bij brief van 21 december 2006 opnieuw in de gelegenheid gesteld om de benodigde gegevens te verstrekken. Hierbij heeft de minister [appellant] verzocht om aan de hand van objectieve gegevens en berekeningen aan te tonen dat de aanleg van de drainage geen toename van de waterafvoercapaciteit ten gevolge heeft gehad en slechts dient ter vervanging van de drainagecapaciteit die na het instellen van de hydrologische bufferzone verloren is gegaan.
Bij brief van 15 april 2007 heeft [appellant] aan de minister een brief van het waterschap van 15 maart 2007 overgelegd. Daarin wordt geconcludeerd dat de voorjaarsgrondwaterstand niet negatief wordt beïnvloed door de nieuwe drainage. Dienaangaande heeft de minister gesteld dat niets is vermeld over de oude drainage. Gelet hierop is de minister ten tijde van het nemen van het bestreden besluit terecht tot de conclusie gekomen dat niet de zekerheid is verkregen dat het gebruik van de nieuwe drainage, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, de natuurlijke kenmerken van "De Groote Peel" niet zal aantasten. Derhalve heeft de minister in redelijkheid als voorwaarde aan de vergunning kunnen verbinden dat van de oude drainage, waarvan de gestelde verloren capaciteit volgens [appellant] door de nieuwe drainage wordt vervangen, door hem geen gebruik meer mag worden gemaakt.
Ter zitting heeft [appellant] de brief van het waterschap van 25 januari 2008 overgelegd. Hierin wordt gesteld dat een drainagesysteem boven een ander drainagesysteem, als beide goed functioneren, geen effect heeft op de grondwaterstand of de hoeveelheid grondwater die wordt afgevoerd. Als het laagst gelegen drainagesysteem minder goed functioneert, zoals [appellant] stelt, zal de grondwaterstand minder snel wegzakken en wordt minder grondwater afgevoerd, aldus het waterschap. Deze stellingen zijn niet onderbouwd met wetenschappelijke gegevens.
Gelet hierop is ook met deze brief van het waterschap niet de vereiste zekerheid verkregen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het deskundigenbericht in zaak no.
200403345/1is gebleken dat het in ieder geval zeer gecompliceerd is om aan te geven wat de negatieve gevolgen zijn van de nieuwe drainage op de natuurlijke kenmerken van "De Groote Peel".
200403345/1is gebleken dat het in ieder geval zeer gecompliceerd is om aan te geven wat de negatieve gevolgen zijn van de nieuwe drainage op de natuurlijke kenmerken van "De Groote Peel".
2.10.3. In de uitspraak van 22 november 2006 heeft de Afdeling reeds overwogen dat de minister, hoewel de Natuurbeschermingswet daarin niet expliciet voorziet, nu hij bevoegd is tot het verlenen van een vergunning voor onbepaalde tijd, eveneens bevoegd is tot het verlenen van een vergunning voor bepaalde tijd. Dit betoog faalt.
2.10.4. De conclusie is dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
2.11. Gelet op hetgeen in 2.1.2 is overwogen, dient de minister op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
III. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Broekman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2008
12-516.