Uitspraak
200702616/1.
Datum uitspraak: 12 maart 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de stichting "Stichting het Gelders Orkest", gevestigd te Arnhem en de stichting "Stichting het Brabants Orkest", gevestigd te Eindhoven,
appellanten,
2. de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
tegen de uitspraak in de zaken nos. 05/4198 en 05/4444 van de rechtbank Arnhem van 5 maart 2007 in het geding tussen:
appellanten sub 2,
en
appellant sub 1.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 21 september 2004 heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (thans: de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, hierna: de minister) aan de Stichting het Gelders Orkest (hierna: het Gelders Orkest) onderscheidenlijk de Stichting het Brabants Orkest (hierna: het Brabants Orkest) voor de duur van vier jaren een jaarlijkse subsidie verleend.
Bij besluit van 15 september 2005 onderscheidenlijk 20 september 2005 heeft de minister het door het Gelders Orkest onderscheidenlijk het Brabants Orkest daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en besloten de jaarlijkse subsidie met een bedrag van € 32.000,- onderscheidenlijk € 26.000,- te verhogen.
Bij uitspraak van 5 maart 2007, verzonden op 12 maart 2007, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door het Gelders Orkest en het Brabants Orkest ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister bij brief van 12 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en het Gelders Orkest en het Brabants Orkest bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 april 2007, hoger beroep ingesteld. De minister heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 9 mei 2007. Het Gelders Orkest en het Brabants Orkest hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 17 mei 2007.
Het Gelders Orkest en het Brabants Orkest en de minister hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2007, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. S. van Heukelom-Verhagen, advocaat te Den Haag en D.M. Stam, ambtenaar bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en het Gelders Orkest en het Brabants Orkest, vertegenwoordigd door mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam, [directeur] van de Stichting het Gelders Orkest en [directeur] van de Stichting het Brabants Orkest, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2 van Pro de Wet op het specifiek cultuurbeleid (hierna: de Wsc) is de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap belast met het scheppen van voorwaarden voor het in stand houden, ontwikkelen, sociaal en geografisch spreiden of anderszins verbreiden van cultuuruitingen; hij laat zich daarbij leiden door overwegingen van kwaliteit en verscheidenheid.
Ingevolge artikel 2a van de Wsc adviseert de Raad voor cultuur (hierna: de Raad) de regering en de beide kamers der Staten-Generaal over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk op het terrein van de cultuur. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II, 1994/95, 20 090, nr. 3, p. 7) volgt dat de Raad de minister ook adviseert over individuele subsidieaanvragen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wsc legt de minister eenmaal per vier jaar aan beide Kamers der Staten-Generaal een cultuurnota over.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Wsc kan de Minister ten behoeve van cultuuruitingen subsidies verstrekken.
Op grond van artikel 2a van het op de Wsc gebaseerde Bekostigingsbesluit cultuuruitingen kan de Minister subsidie verstrekken voor perioden van ten hoogste vier jaren, doch uitsluitend binnen de perioden waarvoor een cultuurnota geldt.
2.2. Bij besluiten van 21 september 2004 heeft de minister aan het Gelders Orkest en het Brabants Orkest op grond van de Wsc en in het kader van de Cultuurnota 2005-2008 vanaf 1 januari 2005 voor de periode 2005-2008 een subsidie van in totaal € 21.333.464,- onderscheidenlijk € 21.093.680,- verleend. Daarbij heeft de minister een door de Raad voor Cultuur geadviseerde generieke korting van 4,3% teruggebracht tot 3% van het totale budget van de onderscheiden orkesten.
De subsidieverleningen zijn bij besluit van 15 september 2005 onderscheidenlijk 20 september 2005 verhoogd. Deze verhoging bestaat uit een aandeel in het extra bedrag dat op grond van een bij het Notaoverleg Cultuur van 22 november 2004 ingediende amendement (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 VII, nr. 96, hierna: het amendement) beschikbaar is gesteld. Het amendement strekte ertoe de kortingen op de subsidie van de drie Nederlandse begeleidingsorkesten Holland Symfonia, het Nederlands Philharmonisch Orkest en het Orkest van het Oosten, zo veel mogelijk ongedaan te maken.
De minister had in januari 2005 het op grond van het amendement beschikbaar gestelde extra bedrag van € 600.000 voor het jaar 2005 onder Holland Symfonia, het Nederlands Philharmonisch Orkest en het Orkest van het Oosten verdeeld. Na bezwaar daartegen heeft de minister erkend dat deze verdeling onjuist was, en heeft hij in september 2005 de subsidieverleningen aan andere orkesten met begeleidingstaken ook verhoogd. Deze verhoging bestond uit een aandeel in een bedrag van € 600.000,-, naar rato van de begeleidingstaken van deze orkesten. De minister heeft echter, met een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel, de verhoging die hij in januari 2005 voor het jaar 2005 had verleend aan Holland Symfonia, het Nederlands Philharmonisch Orkest en het Orkest van het Oosten, in stand gelaten. Hij heeft in 2005 derhalve een hoger bedrag aan subsidie verleend dan het in eerste instantie beschikbaar gestelde extra bedrag van € 600.000,-.
2.3. Het Gelders Orkest en het Brabants Orkest betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister een generieke korting heeft mogen toepassen. Zij betogen dat de minister het uitgangspunt dat de subsidies aan de orkesten een afgeleide zijn van een eerder vastgestelde normering, niet onderbouwt en dit uitgangspunt bovendien heeft verlaten, door een extra bedrag te verdelen onder orkesten met begeleidingstaken, derhalve onder orkesten met specifieke kenmerken. Ook betogen zij dat compensatie van de generieke korting juist aan het Gelders Orkest en het Brabants Orkest verleend had moeten worden, vanwege de bijzondere kenmerken van deze orkesten.
2.3.1. De achtergrond van de korting is een bezuinigingsmaatregel, waaraan een politiek-economische afweging ten grondslag ligt. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de onderbouwing van de normering wordt gegeven in het rapport van de adviescommissie 'Normeren op maat', 1989 (Commissie van Dael) en het rapport van de adviescommissie Muziek 'Met het oog op de toekomst', februari 2001 (Commissie Hierck). Daarmee heeft de minister voldoende onderbouwd dat de verleende subsidies aan de orkesten een afgeleide zijn van een eerder vastgestelde normering. Het betoog van de twee orkesten is derhalve in zoverre onjuist.
Gezien de totale hoogte van de aan de orkesten verleende subsidies kan uit het feit dat de minister uit een beschikbaar gesteld extra bedrag van € 600.000 orkesten met een begeleidingstaak gedeeltelijk heeft gecompenseerd voor de generieke korting, niet worden afgeleid dat de minister het uitgangspunt dat de verleende subsidies aan de orkesten een afgeleide zijn van een eerder vastgestelde normering, heeft verlaten.
Terecht heeft de rechtbank aangenomen dat de specifieke kenmerken van de orkesten reeds bij de vaststelling van de hoogte van de subsidie in het kader van de cultuurnota 2001-2004 zijn meegewogen, zodat, nu terzake geen veranderingen aannemelijk zijn gemaakt, geen aanleiding bestond om bij de subsidiekorting nogmaals met specifieke kenmerken van het Gelders Orkest en het Brabants Orkest rekening te houden.
2.4. Anders dan het Gelders Orkest en het Brabants Orkest betogen, overweegt de Afdeling, gelijk de rechtbank heeft gedaan, dat de minister, gegeven de expertise van de Raad en de door deze in zijn advies neergelegde motivering, zich bij zijn besluit tot het hanteren van een generieke korting op dit advies heeft mogen baseren.
2.5. Volgens het Gelders Orkest en het Brabants Orkest heeft de rechtbank miskend dat de minister was gehouden alsnog overleg met regionale overheden te voeren toen het extra bedrag van € 600.000 beschikbaar kwam.
Dit betoog behoeft geen bespreking, omdat de verdeling van de extra beschikbaar gestelde middelen los staat van het overleg met de regionale overheden.
2.6. De minister betoogt dat de rechtbank buiten de grondslag van het geding is getreden door in zijn beoordeling drie besluiten tot verlening van subsidie aan andere orkesten te betrekken waartegen het Gelders Orkest en het Brabants Orkest niet in beroep zijn gegaan.
Dit betoog faalt. In geding zijn de besluiten van de minister van 15 september 2005 onderscheidenlijk 20 september 2005, waarbij hij na bezwaar van het Gelders Orkest onderscheidenlijk het Brabants Orkest zijn subsidiebesluiten aan deze orkesten voor de periode 2005-2008 heeft herzien. Door de inhoud van deze besluiten te vergelijken met de subsidietoekenningen voor diezelfde periode aan drie andere orkesten, is de rechtbank, in tegenstelling tot wat de minister betoogt, niet buiten de grondslag van het geding getreden. Toetsing van de besluiten aan de door de orkesten gestelde schending van het gelijkheidsbeginsel kan immers niet plaatsvinden zonder beantwoording van de vraag of voor de twee orkesten een zelfde maatstaf is aangenomen als voor de drie hiervoor genoemde orkesten.
2.7. De rechtbank heeft, aldus de minister, ten onrechte de positie van het Gelders Orkest en het Brabants Orkest gelijkgesteld aan die van Holland Symfonia, het Nederlands Philharmonisch Orkest en het Orkest van het Oosten en is daarmee ten onrechte tot het oordeel gekomen dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden.
2.7.1. De rechtbank heeft overwogen dat de minister het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door de reeds toegekende compensatie van de generieke korting van 3% voor 2005 aan Holland Symfonia, het Nederlands Philharmonisch Orkest en het Orkest van het Oosten, die hij aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aankondigde in zijn brief van 7 december 2004, ongemoeid te laten. Ondanks dat de andere orkesten in het bestel met een begeleidingstaak, zoals het Gelders Orkest en het Brabants Orkest, voor de Cultuurnotaperiode 2005-2008 alsnog de generieke korting voor een deel gecompenseerd hebben gekregen, heeft de minister hierdoor ten aanzien van Holland Symfonia, het Nederlands Philharmonisch Orkest en het Orkest van het Oosten in het jaar 2005 relatief meer van de 3% generieke korting gecompenseerd dan bij de andere orkesten met een begeleidingstaak.
2.7.2. De minister heeft bij de invulling van bezuinigingen in de cultuursector als algemeen beleidsuitgangspunt gehanteerd dat de orkestensector in Nederland het best in staat moet worden geacht om deze bezuiniging op te vangen. Hij heeft ervoor gekozen de orkesten een generieke korting op te leggen. Bij de verdeling van op grond van het amendement beschikbaar gestelde extra gelden heeft de minister besloten om de generieke korting van drie orkesten met een begeleidingstaak op te heffen. Toen naderhand bleek dat hij met deze verdeling de subsidie aan andere orkesten met een begeleidingstaak ten onrechte niet had verhoogd, heeft hij besloten het beschikbare extra budget over alle orkesten met een begeleidingstaak te verdelen. Hij heeft toen de verhoging van de subsidies aan de drie in het amendement met name genoemde orkesten niet voor 2005, maar wel voor de jaren 2006-2008 herzien.
Het kortingsbeleid voor orkesten met een begeleidingstaak is daarmee enigszins genuanceerd, maar de minister is met deze besluiten niet afgeweken van zijn beleidsuitgangspunt om de orkestensector in Nederland een generieke korting op te leggen. Nu de minister er bij de herverdeling van het extra beschikbaar gestelde budget blijk van heeft gegeven zijn generieke kortingsbeleid in beginsel te handhaven, en alleen voor het jaar 2005, met een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel, de drie genoemde orkesten (Holland Symfonia, het Nederlands Philharmonisch Orkest en het Orkest van het Oosten) een relatief hogere compensatie heeft toegekend en deze in stand heeft gelaten, is de minister niet gehouden om deswege ook ten gunste van het Gelders Orkest en het Brabants Orkest af te wijken van zijn kortingsbeleid. De minister heeft erkend dat zijn verdeling in januari 2005 van de beschikbaar gestelde € 600 000 onder Holland Symfonia, het Nederlands Philharmonisch Orkest en het Orkest van het Oosten, onjuist was. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld bij uitspraak van 21 maart 2007 in zaak nr.
200605400/1) biedt het gelijkheidsbeginsel geen grondslag om een onjuist besluit nogmaals te nemen ten aanzien van derden. De rechtbank is ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de minister door te besluiten om in september 2005 een bedrag van € 600 000 onder alle orkesten met begeleidingstaken te verdelen, het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Het betoog van de minister slaagt.
200605400/1) biedt het gelijkheidsbeginsel geen grondslag om een onjuist besluit nogmaals te nemen ten aanzien van derden. De rechtbank is ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de minister door te besluiten om in september 2005 een bedrag van € 600 000 onder alle orkesten met begeleidingstaken te verdelen, het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Het betoog van de minister slaagt.
2.8. Het hoger beroep van het Gelders Orkest en het Brabants Orkest is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van het Gelders Orkest en het Brabants Orkest alsnog ongegrond verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van appellanten sub 1 ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van appellant sub 2 gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 5 maart 2007 in de zaken nos. 05/4198, 05/4444;
IV. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. H. Troostwijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2008
164-554.