Uitspraak
200701860/1.
Datum uitspraak: 26 maart 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Behoud Brunssummerheide en anderen, gevestigd te Heerlen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college) een vergunning krachtens artikel 16 van Pro de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan de besloten vennootschap Sigrano Nederland B.V. (hierna: Sigrano) voor ontgrondingsactiviteiten overeenkomstig de aan Sigrano bij besluit van 10 april 2001 (#CD6443) verleende ontgrondingsvergunning op nader aangeduide percelen in de omgeving van het beschermd natuurmonument de Brunssummerheide.
Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Behoud Brunssummerheide en anderen (hierna: de stichting en anderen) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2007, beroep ingesteld. Zij hebben hun beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 mei 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Sigrano een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De stichting en anderen, Sigrano en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De stichting en anderen hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2008, waar de stichting en anderen, vertegenwoordigd door [secretaris] van de stichting, [voorzitter] van de stichting Dassenwerkgroep Limburg, [voorzitter] van de stichting, [bestuurslid], en ir. F.J.E. van der Bolt, en het college, vertegenwoordigd door R.W.P. van Tol, drs. R.H.J. Pepels, mr. G.H.J.M. in de Braek en ir. J.L. van der Veer, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Sigrano, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht, ir. J.A.P.H. Vermulst, werkzaam bij Royal Haskoning, drs. H.W. Waardenburg, [adjunct-directeur] van Sigrano, ir. W. Swierstra en ing. C.M.E. van Ark, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het gebied de Brunssummerheide is bij besluit van 15 december 1995 (kenmerk N-95-9988), aangewezen als beschermd natuurmonument. In dit besluit is, voor zover thans van belang, vermeld dat in samenhang met en ten gevolge van de in het natuurmonument voorkomende verscheidenheid in milieuomstandigheden een grote variëteit aan minder algemene tot zeldzame plantensoorten en plantengemeenschappen voorkomt, waarvan sommige typisch zijn voor brongebieden met actief hoogveen. Van die vegetatietypen zijn met name de specifieke hoogveenvormende veenmossen van nationaal belang. De Brunssummerheide is het enige gebied in Nederland waar heide en veen op tertiaire afzettingen voorkomen. Verder is in het besluit vermeld dat sprake is van bijzondere geo-hydrologische omstandigheden, een bijzondere gradiëntsituatie en een grote variëteit aan minder algemene en zeldzame plantensoorten en plantengemeenschappen. Tevens is daarin vermeld dat de bodemkundige en hydrologische gesteldheid en de voor de fauna noodzakelijke rust behoren tot de wezenlijke kenmerken van het gebied.
In de toelichting bij voornoemd besluit is vermeld dat in het deel van het natuurmonument waar hoogveenvorming actief en sterk plaatsvindt, het beheer erop gericht is om zoveel mogelijk water vast te houden.
Tevens is de Brunssummerheide overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn (92/43/EEG) aangemeld als speciale beschermingszone. Bij beschikking van 7 december 2004 heeft de Europese Commissie de Brunssummerheide geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio ten behoeve van een gunstige staat van instandhouding van het habitattype hoogveensystemen (subtype B: actieve hoogvenen: heidevennetjes met levend hoogveen).
2.2. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijke handelingen in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt een vergunning als bedoeld in het eerste lid, voor zover dit lid betrekking heeft op het verrichten, doen verrichten of gedogen van handelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor het natuurschoon, de natuurwetenschappelijke betekenis of voor dieren of planten in een beschermd natuurmonument, slechts verleend indien met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument niet aantasten, tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken.
2.3. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Bij zijn arrest van 7 september 2004, in zaak C-127/02 (AB 2004, 365), heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor recht verklaard dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar dreigt te brengen. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.
Voorts is voor recht verklaard dat een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied meebrengt dat, voordat voor dit plan of project toestemming wordt verleend, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. De bevoegde nationale autoriteiten geven, op basis van de passende beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming voor deze activiteit wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
2.4. De stichting en anderen stellen zich op het standpunt dat het college ten onrechte een vergunning op grond van artikel 16 van Pro de Nbw 1998 heeft verleend voor bedoelde ontgrondingsactiviteiten. Volgens hen is op grond van de passende beoordeling en het daaraan ten grondslag gelegde onderzoek van Royal Haskoning, " Integraal onderzoek grondwater en ecologie Sigrano-groeve Heerlen", van 15 februari 2006, niet uit te sluiten dat ten gevolge van de ontgrondingsactiviteiten schadelijke effecten zullen optreden voor het natuurgebied. Zij stellen dat bij de beoordeling van de te verwachten ecologische effecten op de vegetatie "actief hoogveen" ten onrechte is uitgegaan van een norm voor de daling van de gemiddeld hoogste grondwaterstand van 5 cm. Tevens stellen zij dat de effecten op de grondwaterstand als gevolg van de huidige en toekomstige ontgrondingen onjuist zijn bepaald, dat onjuiste criteria zijn vastgesteld voor de toegestane verandering in grondwaterstanden en dat in voornoemd onderzoek ten onrechte gebruik is gemaakt van een stationair grondwatermodel. Voorts bestrijden zij de stelling van het college dat de Brunssummerheide de afgelopen twee decennia niet is verdroogd. Ten slotte voeren de stichting en anderen bezwaren aan met betrekking tot het dempen van greppels, de waterkwaliteit en de interpretatie door het college van het door de Nederlandse organisatie voor toegepaste natuurwetenschappen TNO uitgebrachte rapport "De betekenis van het Integraal onderzoek grondwater en ecologie Sigrano-groeve voor de goedkeuring door GS van het werkplan 2006-7 van Sigrano Nederland BV", van december 2006.
2.5. Niet in geschil is dat de vergunde activiteiten plaats zullen vinden aangrenzend aan het natuurgebied de Brunssummerheide en dat de activiteiten zijn aan te merken als een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 februari 2007, in zaak no.
200604026/1, bevat artikel 16 van Pro de Nbw 1998 voldoende elementen die een interpretatie van deze bepaling conform artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn mogelijk maken. Derhalve geldt voor het natuurgebied de Brunssummerheide het uit de aanwijzing tot beschermd natuurmonument voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregime.
200604026/1, bevat artikel 16 van Pro de Nbw 1998 voldoende elementen die een interpretatie van deze bepaling conform artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn mogelijk maken. Derhalve geldt voor het natuurgebied de Brunssummerheide het uit de aanwijzing tot beschermd natuurmonument voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregime.
Voorts is niet in geschil dat bij het verlenen van bedoelde vergunning een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn diende te worden gemaakt, nu het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen, significante gevolgen kan hebben voor het gebied de Brunssummerheide. De stichting en anderen betwisten dat verweerder zich op grond van die passende beoordeling ervan heeft kunnen verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van het gebied de Brunssummerheide niet zullen worden aangetast, hetgeen ingevolge artikel 16, derde lid, van de Nbw 1998, is vereist teneinde over te kunnen gaan tot vergunningverlening.
2.6. Bij het bestreden besluit is het college ervan uitgegaan dat eerst bij een grondwaterstanddaling van 5 cm of meer het niet is uitgesloten dat er effecten zijn op de beschermde natuur. De waarde van 5 cm als ondergrens is afkomstig uit het Provinciaal Omgevingsplan (POL 2006) en deze zogeheten 5 cm-norm heeft blijkens het bestreden besluit als achtergrond dat slechts in zeer uitzonderlijke situaties vegetatie zo gevoelig is voor de grondwaterstand dat een verlaging van minder dan 5 cm gevolgen heeft voor de instandhouding daarvan. Het college verwijst naar het door Royal Haskoning uitgebrachte rapport waarin is aangegeven dat de natte zandwinning weliswaar leidt tot verlaging van de grondwaterstanden, maar dat door de toepassing van retourbemaling kan worden bewerkstelligd dat die verlaging onder de 5 cm blijft. Op basis van de conclusie dat aan het uitgangspunt van de kritische waarde van 5 cm kan worden voldaan stelt het college zich op het standpunt dat ten gevolge van de vergunningverlening geen schadelijke effecten voor de natuurlijke kenmerken in het gebied optreden.
De Afdeling acht het, gelet op het deskundigenbericht, als uitgangspunt niet onredelijk dat het college bij de beoordeling van de gevolgen van de grondwaterstandverlagingen in Limburg uitgaat van de zogenoemde 5 cm-norm. Dit uitgangspunt ontslaat het college echter niet van de plicht om te bezien of die norm van toepassing kan worden geacht op alle in het gebied aanwezige natuurlijke kenmerken. In het bestreden besluit en in de passende beoordeling is geen blijk gegeven dat het college dit onder ogen heeft gezien, nu geen specifiek op de in het natuurgebied aanwezige hoogveenvegetatie toegesneden beoordeling van de gevolgen van de ontgrondingsactiviteiten, ook bij een mindere daling van de grondwaterstand, heeft plaatsgevonden. De Afdeling acht hierbij van belang dat in het deskundigenbericht is vermeld dat er vegetatietypen zijn waar een verlaging van 5 cm kritisch is, dat daarbij ook de droge delen van het jaar relevant zijn en dat er door het ontbreken van toegespitst onderzoek naar de hoogveenvegetatie, dat inzicht zou kunnen geven in onder meer de staat van instandhouding van bedoelde vegetatie, geen referentiekader (nul-situatie) is voor de beoordeling van de (kwalitatieve en kwantitatieve) effecten van de activiteiten. Het ontbreken van een dergelijke specifieke beoordeling klemt te meer nu uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de vegetatie "actief hoogveen" in het natuurgebied de Brunssummerheide (in Nederland) uniek is, aangezien het in tegenstelling tot andere hoogveenvegetaties afhankelijk is van grondwater. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling thans geen sprake van een volledige passende beoordeling op grond waarvan geoordeeld zou kunnen worden dat redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen aantasting van de natuurlijke kenmerken in het gebied plaatsvindt.
Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat uitgesloten is dat de ontgrondingsactiviteiten schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de Brunssummerheide.
2.7. De conclusie is dat hetgeen de stichting en anderen hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 16 van Pro de Nbw 1998 en de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van appellanten geen bespreking. Het bestreden besluit dient wegens strijd met voornoemd artikel en artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij overweegt de Afdeling omtrent het verzoek van de stichting en anderen om het college te veroordelen in de kosten van het meebrengen van een deskundige, dat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen reeds omdat van het meebrengen van de deskundige niet overeenkomstig artikel 8:60, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht mededeling is gedaan.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 30 januari 2007, kenmerk 2006/17619;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij de stichting Stichting Behoud Brunssummerheide en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 79,92 (zegge: negenenzeventig euro en tweeënnegentig cent); het dient door de provincie Limburg aan hen onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Limburg aan de stichting en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.C.K.W. Bartel en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Vogel-Carprieaux
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2008
458.