Uitspraak
200702912/1.
Datum uitspraak: 2 april 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) aan [appellante sub 1] (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor de inkoop en verwerking van kunststofafval tot regranulaat en het vervaardigen van spuitgietproducten aan het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 15 maart 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben vergunninghoudster bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 april 2007 en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 april 2007 beroep ingesteld. Vergunninghoudster heeft haar beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2008, waar [appellanten sub 2] in persoon, vertegenwoordigd door mr. M.J. Smaling, vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. B.J.Th. Bouma, advocaat te Enschede, [directeur], F.P.J. Hendrix en M. Blankvoort, en het college, vertegenwoordigd door mr. dr. G.J.J. van den Hof en E.B.J. de Lange, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting hebben [appellanten sub 2] hun beroepsgrond met betrekking tot geurhinder ingetrokken.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.3. [appellanten sub 2] vrezen voor geluidhinder. Zij betogen dat de gestelde geluidgrenswaarden ontoereikend zijn voor de weekeinden en algemeen erkende feestdagen. In dit verband wijzen zij op de Zondagswet, die de zondagsrust beoogt te beschermen. Tevens betogen zij dat het college ten onrechte twaalf maal per jaar ontheffing heeft verleend voor incidentele bedrijfssituaties. Tot slot betogen zij dat de gestelde geluidgrenswaarden niet naleefbaar zijn. In dit verband voeren zij aan dat het lossen van granulaat uit tankauto’s met gebruik van de eigen compressor zal leiden tot overschrijding van de gestelde geluidgrenswaarden.
Vergunninghoudster betoogt dat de gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de avond- en nachtperiode te streng zijn. Hiertoe voert zij aan dat de geluidbeperkende voorzieningen die moeten worden getroffen om aan deze geluidgrenswaarden te kunnen voldoen, niet in redelijkheid van haar kunnen worden verlangd gezien de hoge kosten ervan.
2.3.1. Met betrekking tot de toereikendheid van de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft bij de beoordeling van het geluid hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. Daarin staan richtwaarden die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Het college heeft de omgeving van de inrichting gekwalificeerd als "rustige woonwijk, weinig verkeer" hetgeen door [appellanten sub 2] niet is bestreden. Voor een dergelijke gebiedstypering gelden richtwaarden van 45, 40 en 35 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om bij herziening van vergunningen de richtwaarden voor woonomgevingen opnieuw te toetsen. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
Voor het maximale geluidniveau geldt op grond van de Handreiking een voorkeursgrenswaarde van het equivalente geluidniveau vermeerderd met 10 dB(A) en zijn waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode algemeen aanvaardbaar.
2.3.2. De in de vergunningvoorschriften 4.1.1 en 4.1.3 gestelde grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau onderscheidenlijk het maximale geluidniveau zijn niet hoger dan de richtwaarden onderscheidenlijk de voorkeursgrenswaarden uit de Handreiking. Het college heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden toereikend zijn om geluidhinder vanwege de inrichting te voorkomen, dan wel voldoende te beperken. Voor zover door [appellanten sub 2] een beroep wordt gedaan op de Zondagswet overweegt de Afdeling dat de Wet milieubeheer een aantal wetten noemt waarmee, in het kader van vergunningverlening, geen strijd mag ontstaan. De Zondagswet wordt hierbij niet genoemd. Het college heeft hiermee terecht geen rekening gehouden. De beroepsgrond van [appellanten sub 2] faalt.
2.3.3. Voor zover vergunninghoudster betoogt dat de gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de avond- en nachtperiode te streng zijn, overweegt de Afdeling als volgt. In de bij de aanvraag gevoegde akoestische rapporten zijn de redelijkerwijs te treffen voorzieningen beschreven ter beperking van de geluidhinder vanwege de inrichting. Tevens is de vanwege de inrichting optredende geluidemissie berekend na het treffen van deze voorzieningen. Het college heeft deze berekende geluidemissie tot uitgangspunt genomen bij het stellen van de geluidgrenswaarden. Gelet op hetgeen in rechtsoverweging 2.3.2 is overwogen, heeft het college deze waarden in redelijkheid toereikend kunnen achten. Vergunninghoudster is gehouden de geluidbeperkende maatregelen te treffen aangezien de aanvraag, gelet op vergunningvoorschrift 1.1.1 waarin, voor zover thans van belang, is bepaald dat de aanvraag en de akoestische rapporten deel uitmaken van de vergunning, geacht moet worden deel uit te maken van de verleende vergunning. Het systeem van de Wet milieubeheer verzet zich er tegen de in de aanvraag vermelde voorzieningen buiten de werking van de vergunning te houden door, zoals vergunninghoudster wenst, hogere geluidgrenswaarden toe te staan. De kosten van deze voorzieningen doen hieraan niet af. De beroepsgrond van vergunninghoudster faalt.
2.3.4. Voor wat betreft de incidentele bedrijfssituatie, die betrekking heeft op het incidentele laden van granulaat in de avond- en nachtperiode, heeft het college aansluiting gezocht bij paragraaf 5.3 van de Handreiking, op grond waarvan ontheffing kan worden verleend om maximaal 12 maal per jaar bijzondere activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de in de voorschriften 4.1.2 en 4.1.4 opgenomen ontheffing voor het maximaal 12 maal per jaar laden van granulaat in de avond- en nachtperiode aanvaardbaar is, gelet op de geringe overschrijdingen, de beperkte tijdsduur en de frequentie.
2.3.5. In het bij de aanvraag gevoegde akoestische rapport van Cauberg-Huygen Raadgevende Ingenieurs B.V. van 31 maart 2005 is de incidentele bedrijfssituatie beschreven die erin bestaat dat een vrachtwagen in de avond- en nachtperiode granulaat komt halen; de wagens worden gedurende een uur in de avond- onderscheidenlijk de nachtperiode geladen met granulaat. Deze incidentele bedrijfssituatie vindt op maximaal 12 dagen per jaar plaats, aldus het rapport. Ter zitting is door vergunninghoudster echter verklaard dat de ontheffing als bedoeld in paragraaf 5.3 van de Handreiking alleen noodzakelijk is voor het laden van granulaat in de avondperiode en dat deze incidentele bedrijfssituatie ten hoogste zes keer per jaar zal voorkomen. Gelet hierop verdraagt het bestreden besluit, wat betreft de voorschriften 4.1.2 en 4.1.4, zich niet met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig wordt genomen. Het college en vergunninghoudster hebben de Afdeling verzocht zelf in de zaak te voorzien door de voorschriften 4.1.2 en 4.1.4 op dit punt aan te passen. De beroepsgrond slaagt.
2.3.6. [appellanten sub 2] voeren aan dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden niet worden nageleefd. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen.
2.4. [appellanten sub 2] voeren aan dat in vergunningvoorschrift 9.3.2 ten onrechte is bepaald dat de sprinklerinstallatie in hal 3 en 5 niet gecertificeerd hoeft te zijn.
2.4.1. In het deskundigenbericht is vermeld dat certificering van de betreffende sprinklerinstallaties niet mogelijk is door een te grote dakhelling van hal 3 en 5. Tevens is vermeld dat het ontbreken van een certificering geen gevolgen heeft voor de brandveiligheidssituatie. Gelet hierop en in aanmerking nemende dat in voorschrift 9.3.2 is bepaald dat de sprinklerinstallaties door een gecertificeerde deskundige aangelegd en onderhouden dient te worden, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat certificering achterwege kan blijven. De beroepsgrond faalt.
2.5. Vergunninghoudster betoogt dat de in vergunningvoorschrift 9.3.1 opgenomen verplichting tot de aanleg van een sprinklerinstallatie in hal 3, 4 en 5, die is gekoppeld aan de inwerkingtreding van de vergunning, ten onrechte niet is gekoppeld aan het onherroepelijk worden ervan.
[appellanten sub 2] betogen dat het college, gelet op het veiligheidsrisico, ten onrechte een termijn aan de vergunning heeft verbonden voor de aanleg van deze sprinklerinstallaties.
2.5.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 9.3.1 dienen hal 3, 4 en 5 van een sprinklerinstallatie te zijn voorzien, met inachtneming van de volgende termijnen:
- Voor hal 4 binnen zes maanden na het inwerking treden van de vergunning;
- Voor hal 3 uiterlijk 1 augustus 2008;
- Voor hal 5 uiterlijk 1 juli 2009.
De te treffen maatregelen en/of voorzieningen voor de sprinklerinstallatie dienen te voldoen aan het gestelde in het Basisdocument Brandbeveiliging.
2.5.2. Het college voert, kort weergegeven, aan dat het tijdstip van het onherroepelijk worden van de vergunning onbepaald is waardoor het koppelen van de verplichting tot de aanleg van de sprinklerinstallatie aan dit tijdstip met het oog op de rechtszekerheid en de veiligheidsrisico's niet acceptabel is. In hetgeen vergunninghoudster naar voren heeft gebracht, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het beschermingsniveau dat een vergunning beoogt te bieden in zijn algemeenheid met zich brengt dat de maatregelen die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, moeten zijn getroffen als de vergunning in werking treedt en de vergunde activiteiten worden uitgevoerd. De beroepsgrond van vergunninghoudster faalt.
2.5.3. Met betrekking tot de termijn voor de aanleg van de sprinklerinstallaties betoogt het college dat deze aan vergunninghoudster is gegund omdat zij financieel niet in staat is om de vereiste sprinklerinstallaties direct aan te leggen. De gestelde termijn leidt niet tot grotere veiligheidsrisico's omdat extra brandweercapaciteit beschikbaar is tot het moment van realisatie van de sprinklerinstallaties. Tevens is in voorschrift 9.4.1 bepaald dat bij de opslag van brandbare materialen op het buitenterrein een afstand van 10 meter tot gebouwen of de erfafscheiding in acht moet worden genomen. Volgens het college is deze afstand voldoende om brandoverslag naar objecten buiten de inrichting te voorkomen.
2.5.4. In het bestreden besluit is door het college, voor zover thans van belang, overwogen dat het blussen van een eenmaal ontwikkelde kunststofbrand niet eenvoudig is. Wanneer een brand ontstaat in een kunststofopslag kan het enkele uren tot zelfs enkele dagen duren voordat de brand volledig gedoofd is. Aangezien de kans op het ontstaan van een brand niet volledig geëlimineerd kan worden, verdient de eerste brandbestrijding veel aandacht. Wegens de mogelijk snelle brandontwikkeling in een kunststofopslag verdient het aanbeveling om de volledige inrichting, met uitzondering van het losstaande kantoorgebouw, te voorzien van een sprinklerinstallatie, aldus het college. Het college heeft ter zitting gesteld dat de noodzaak van sprinklerinstallaties onomstreden is. In het deskundigenbericht is vermeld dat het toepassen van sprinklerinstallaties in dit geval als beste beschikbare techniek moet worden beschouwd waarbij geen ruimte is voor een gefaseerde aanleg. De bevindingen in het deskundigenbericht zijn in zoverre niet betwist.
Uit het vorenstaande volgt dat de aanwezigheid van sprinklerinstallaties noodzakelijk is in verband met het grote veiligheidsrisico dat de kunststofopslag met zich brengt. Tevens kunnen de tijdelijke maatregelen die tot het moment van realisatie van de sprinklerinstallaties zullen worden getroffen om dit risico te beperken, niet als beste beschikbare technieken worden beschouwd. Gelet hierop kan het college in redelijkheid slechts ten hoogste een zeer korte termijn stellen voor de aanleg van de sprinklerinstallaties en niet de door hem gekozen termijn. Dit klemt te meer, nu aan de oprichtingsvergunning voor de inrichting uit 1999 al een voorschrift was verbonden waarin was bepaald dat in de gebouwen behorende tot de inrichting een sprinklerinstallatie aanwezig moest zijn die tenminste elk half jaar op de goede werking en staat van onderhoud moest worden gecontroleerd. Dit voorschrift vergde van vergunninghoudster al een investering in sprinklerinstallaties voor de in 1999 aanwezige hallen en de hallen die voor het einde van de geldigheidsduur van de oprichtingsvergunning zijn gerealiseerd. De beroepsgrond van [appellanten sub 2] slaagt.
2.6. [appellanten sub 2] voeren aan dat in de vergunningvoorschriften 3.3.1, 4.3.4, 9.6.1 en 9.7.1 ten onrechte een termijn is gesteld voor het indienen van een geurrapport, een akoestisch rapport, een brandveiligheidsplan onderscheidenlijk een bedrijfsnoodplan.
2.6.1. In het deskundigenbericht is vermeld dat de bedoelde plannen en rapporten eerst kunnen worden ingediend nadat de in de vergunning voorgeschreven voorzieningen en maatregelen zijn getroffen en de inrichting conform deze voorzieningen en maatregelen in werking is gebracht. In dit verband is met betrekking tot het brandveiligheids- en het bedrijfsnoodplan vermeld dat de brandveiligheid en eventuele noodvoorzieningen kunnen worden beïnvloed door maatregelen die met een ander doel worden voorgeschreven. Tevens zal vergunninghoudster onderzoek moeten verrichten en informatie moeten verzamelen ten behoeve van het opstellen van de vereiste stukken. Daarnaast dienen de verzamelde gegevens op een passende wijze in een rapportage of plan te worden verwerkt. Onder deze omstandigheden heeft het college in redelijkheid een termijn kunnen stellen voor het indienen van de vereiste stukken. De Afdeling ziet in hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de gestelde termijnen in de voorschriften 3.3.1, 4.3.4, 9.6.1 en 9.7.1 te lang zijn. De beroepsgrond faalt.
2.7. Het beroep van vergunninghoudster is ongegrond. Het beroep van [appellanten sub 2] is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover het de voorschriften 4.1.2, 4.1.4 en 9.3.1 betreft. De Afdeling zal op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dit is vernietigd.
2.8. Het college dient ten aanzien van [appellanten sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van vergunninghoudster bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 1] ongegrond;
II. verklaart het beroep van [appellanten sub 2] gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 6 maart 2007, kenmerk 2007/0129683, voor zover het betreft:
- het laden van granulaat in de nachtperiode;
- de eerste volzin van voorschrift 4.1.2;
- de tabel van voorschrift 4.1.2 voor zover hierin is bepaald dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting in de incidentele bedrijfssituatie in de nachtperiode op beoordelingspunt 2 (woning Kalkwijk 8) 36 dB(A) mag bedragen;
- de tabel van voorschrift 4.1.4 voor zover hierin is bepaald dat het maximale geluidsniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting in de incidentele bedrijfssituatie in de nachtperiode op beoordelingspunt 1 (woning [locatie]) 40 dB(A) mag bedragen;
- voorschrift 9.3.1;
IV. weigert de vergunning voor zover het betreft het laden van granulaat in de nachtperiode;
V. bepaalt dat de eerste volzin van voorschrift 4.1.2 als volgt komt te luiden:
"Maximaal zes maal per jaar mogen op de beoordelingspunten van figuur 1 van de rapportage, d.d. 20-09-2006 de hieronder genoemde waarden van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting in de incidentele bedrijfssituatie niet worden overschreden."
VI. bepaalt dat de tabel in voorschrift 4.1.2 aldus wordt gewijzigd dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de nachtperiode op beoordelingspunt 2 (woning Kalkwijk 8) vanwege het in werking zijn van de inrichting in de incidentele bedrijfssituatie 35 dB(A) mag bedragen;
VII. bepaalt dat de tabel in voorschrift 4.1.4 aldus wordt gewijzigd dat het maximale geluidsniveau in de nachtperiode op beoordelingspunt 1 (woning Kalkwijk 10) vanwege het in werking zijn van de inrichting in de incidentele bedrijfssituatie 39 dB(A) mag bedragen;
VIII. bepaalt dat voorschrift 9.3.1 als volgt komt te luiden:
"Hal 3, 4 en 5 (zie ook tekening behorende bij de aanvraag) dienen van een goed functionerende sprinklerinstallatie te zijn voorzien. De te treffen maatregelen en/of voorzieningen voor de sprinklerinstallatie dienen te voldoen aan het gestelde in het Basisdocument Brandbeveiliging."
IX. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
X. verklaart het beroep van [appellanten sub 2] voor het overige ongegrond;
XI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Overijssel aan [appellanten sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
XII. gelast dat de provincie Overijssel aan [appellanten sub 2] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Plambeck
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2008
159-542.