Uitspraak
200705055/1.
Datum uitspraak: 29 april 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Oudewater,
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 juni 2007, kenmerk 2007REG001608i, heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Oudewater
(hierna: de raad) bij besluit van 19 oktober 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk gebied Hekendorp en Papekop".
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 juli 2007, het college van burgemeester en wethouders van Oudewater (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juli 2007, en [appellanten sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 augustus 2007, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2008, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door
A.B. den Boer, ambtenaar in dienst van de gemeente, [appellanten sub 3] in persoon en het college, vertegenwoordigd door
ing. G.J. Jaspers, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord Prorail B.V., vertegenwoordigd door
mr. E.W.J. de Groot, advocaat te Breda.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Het beroep van [appellanten sub 1]
2.2. [appellanten sub 1] komt op tegen de door het college verleende goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Verkeersdoeleinden (V)" dat betrekking heeft op de bij hem als parkeerterrein in gebruik zijnde gronden tussen de spoorlijn en het door hem geëxploiteerde café/restaurant met partycentrum aan de [locatie] te [plaats]. Het echtpaar betoogt dat de aan dit plandeel gegeven bestemming - in samenhang bezien met de werkzaamheden aan de spoortunnel - leidt tot een reductie van het aantal parkeerplaatsen voor de klanten van zijn horecabedrijf. Volgens het echtpaar dienen evenals in het verleden ruim honderd parkeerplaatsen voor klanten beschikbaar te zijn. Verder is volgens het echtpaar ruimte nodig voor de aan- en afvoer van voorraden en materieel door vrachtwagens. Het echtpaar brengt naar voren geen bezwaren te hebben tegen het realiseren van de spoortunnel als zodanig, maar wel tegen de daarmee gepaard gaande reductie van het aantal parkeerplaatsen tijdens en na de bouw ervan. In dit verband heeft het echtpaar naar voren gebracht dat het gemeentebestuur zorg moet dragen voor voldoende parkeerplaatsen en dat het thans door het gemeentebestuur hiervoor elders beschikbaar gestelde terrein volstrekt onvoldoende is.
2.2.1. De raad heeft aan de bij [appellanten sub 1] in gebruik zijnde gronden de bestemming "Verkeersdoeleinden (V)" gegeven. In die bestemming heeft het college geen aanleiding gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten, waarbij het heeft overwogen dat de raad voldoende alternatieve parkeergelegenheid ter beschikking heeft gesteld om het verlies daarvan te compenseren.
2.2.2. Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de op de plankaart aangewezen gronden met de bestemming "Verkeersdoeleinden (V)" bestemd voor wegen, fiets- en voetpaden, water, parkeerplaatsen, alsmede voor de daarbij behorende bruggen, bermstroken, taluds en beplantingen.
2.2.3. Zowel op grond van het vorige als op grond van het onderhavige plan is parkeren op de in geding zijnde gronden toegestaan.
Ter zitting is vast komen te staan dat de gronden in geding deels in eigendom toebehoren aan de gemeente en deels aan Prorail B.V.. Laatstgenoemde heeft ter zitting een huurovereenkomst getoond, waaruit naar voren komt dat het echtpaar de desbetreffende gronden van haar huurt en dat het in de huurovereenkomst neergelegde gebruik als parkeergelegenheid ook in de toekomst kan worden voortgezet. De gronden nabij de spoortunnel behoren de gemeente in eigendom toe en het is het echtpaar toegestaan nu en in de toekomst deze gronden als parkeergelegenheid te gebruiken voor de exploitatie van zijn horecabedrijf. Uit de stukken noch uit hetgeen ter zitting naar voren is gebracht, is aannemelijk geworden dat [appellanten sub 1] in het verleden de beschikking heeft gehad over ruim honderd parkeerplaatsen. Verder is van de zijde van de gemeente naar voren gebracht dat het aantal parkeerplaatsen tijdens de werkzaamheden aan de spoortunnel afneemt met achttien parkeerplaatsen ten opzichte van de oude situatie en na afronding van die werkzaamheden, in de definitieve situatie, met vijftien, zodat in de definitieve situatie veertig parkeerplaatsen beschikbaar zullen zijn. Voorts is van de zijde van de gemeente ter zitting gewezen op een met [appellanten sub 1] gemaakte afspraak dat in de directe omgeving extra parkeerplaatsen ter beschikking zullen worden gesteld als dit nodig is in verband met festiviteiten in het partycentrum. Voorts is ter zitting gebleken dat [appellanten sub 1] voor de duur van de aanleg van de spoortunnel gebruik mag maken van extra parkeerplaatsen aan de overzijde van de spoorbaan.
2.2.4. Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [appellanten sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat tijdens de aanleg van de spoortunnel of daarna onvoldoende parkeerplaatsen voor zijn klanten beschikbaar zullen zijn. De raad heeft het belang van het echtpaar bij voldoende parkeergelegenheid erkend en daarin aanleiding gezien compenserende maatregelen te treffen door tevens indien nodig in de directe omgeving van het horecabedrijf parkeergelegenheid ter beschikking te stellen. Van de door [appellanten sub 1] gestelde nadelige gevolgen voor de bevoorrading van het horecabedrijf is niet gebleken. Niet kan worden geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat ook in de nieuwe situatie aan [appellanten sub 1] voldoende parkeergelegenheid ter beschikking staat.
2.3. De conclusie is dat in hetgeen [appellanten sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding wordt gevonden voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het door [appellanten sub 1] aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellanten sub 1] is ongegrond.
Het beroep van het college van burgemeester en wethouders
2.4. Het college heeft, voor zover hier van belang, goedkeuring onthouden aan artikel 5, negentiende lid, onder d, en artikel 13, twaalfde lid, onder d, van de planvoorschriften.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de hierin opgenomen ruimte voor ruimte-regeling vanwege de reikwijdte van de gestelde sloopvoorwaarde, niet in overeenstemming is met het provinciaal beleid.
2.4.1. Naar aanleiding van het beroep van het college van burgemeester en wethouders heeft het college in zijn verweerschrift een ander standpunt ingenomen en overwogen dat de in artikel 5, negentiende lid, onder d, en in artikel 13, twaalfde lid, onder d, van de planvoorschriften opgenomen ruimte voor ruimte-regeling voldoet aan hetgeen het college terzake beoogt met een goede ruimtelijke ordening. Nu het college zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan het in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat deze onderdelen betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het beroep van het college van burgemeester en wethouders is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover het betreft de onthouding van goedkeuring aan artikel 5, negentiende lid, onder d, en artikel 13, twaalfde lid, onder d, van de planvoorschriften, dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
In de omstandigheden van het geval ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te verlenen aan artikel 5, negentiende lid, onder d, en artikel 13, twaalfde lid, onder d, van de planvoorschriften.
2.5. Het college heeft verder, voor zover thans van belang, goedkeuring onthouden aan artikel 5, zeventiende lid, onder b tot en met o, en achttiende lid, van de planvoorschriften. Hierin is een regeling opgenomen die voorziet in functiewijziging bij algehele bedrijfsbeëindiging van agrarische bedrijven in niet-agrarische bedrijven.
Het beroep van het college van burgemeester en wethouders richt zich tegen de onthouding van goedkeuring aan deze regeling.
2.5.1. Het college van burgemeester en wethouders voert terzake aan dat de door het college gestelde saneringsvoorwaarde van 50% van de (voormalige) bedrijfsgebouwen in geval van functieverandering voor agrarische bedrijven in niet-agrarische bedrijven niet realistisch is en daarmee in strijd met een goede ruimtelijke ordening. In dat verband wijst het erop dat vervolgfuncties slechts worden toegestaan in bestaande bebouwing, zodat die activiteiten niet tot een toename van de bebouwing zullen leiden. Verder wijst het college van burgemeester en wethouders erop dat een sloopregeling tot illegaal gebruik van vrijkomende agrarische bedrijven voor vervolgfuncties zal leiden en dat handhavend optreden daartegen op problemen stuit. Het college van burgemeester en wethouders onderschrijft de effecten van ontstening voor de verbetering of handhaving van de landschappelijke kwaliteiten, maar acht het voorschrift in kwestie niet in strijd met het desbetreffende provinciaal beleid, omdat functiewijziging uitsluitend binnen de bestaande bebouwing wordt toegestaan en in geval van nieuwbouw voor dat doel wel een sloopregeling geldt, te weten dat slechts 50% van de oppervlakte mag worden teruggebouwd. Volgens het college van burgemeester en wethouders kan van een agrariër die zijn bedrijfsactiviteiten beëindigt niet worden verlangd dat 50% van de bedrijfsgebouwen wordt gesloopt, omdat een agrariër of zelf in de boerderij zal willen blijven wonen of de boerderij inclusief bedrijfsbebouwing zal willen verkopen.
2.5.2. Het college heeft in het bestreden besluit aangegeven dat goedkeuring wordt onthouden aan de in artikel 5, zeventiende lid, onder b tot en met o, en achttiende lid, van de planvoorschriften opgenomen regeling, omdat deze niet strookt met het provinciaal beleid, als neergelegd in het Streekplan Utrecht en de daarbij behorende Handleiding Bestemmingsplannen (hierna: de Handleiding).
2.5.3. De Handleiding vermeldt als hoofddoelstelling van het provinciaal beleid voor het hergebruiken van de vrijkomende agrarische bedrijfsbebouwing: vermindering van verstening van het landelijke gebied met behoud van cultuurhistorische waardevolle elementen van de vitaliteit en leefbaarheid van het landelijk gebied. Uit deze hoofddoelstelling vloeit de beleidsregel voort dat de bedrijfswoning en overige bedrijfsruimten onder voorwaarden voor andere functies in gebruik mogen worden genomen. Een van de voorwaarden die daartoe is gesteld, is dat een reductie van tenminste 50% van de oppervlakte aan overige bedrijfsgebouwen wordt bereikt.
2.5.4. De Afdeling stelt vast dat de in de voorschriften opgenomen regeling met betrekking tot functiewijziging van agrarische in niet-agrarische bedrijven gebaseerd is op het hiervoor vermelde provinciaal beleid en dat in afwijking daarvan in de voorschriften niet de voorwaarde is opgenomen dat in geval van functiewijziging een reductie van tenminste 50% van de oppervlakte aan bedrijfsgebouwen dient te worden bereikt. Dat functiewijziging in die regeling uitsluitend wordt toegestaan binnen de bestaande bebouwing en dat bij nieuwbouw wel een sloopregeling geldt, doet hieraan niet af.
Het in de Handleiding vermelde beleid kan niet als onredelijk worden aangemerkt.
Het college heeft zich terzake in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, anders dan het college van burgemeester en wethouders betoogt, wel een tegenprestatie voor de reductie van bedrijfsgebouwen wordt geleverd, te weten in de vorm van het toelaten van een bedrijfsmatige functie die op zichzelf niet in het buitengebied thuishoort. Dat die reductie mogelijk tot kapitaalvernietiging zal leiden, zoals het college van burgemeester en wethouders heeft betoogd, heeft het college ondergeschikt kunnen achten aan de met het beleid te dienen belangen. Verder heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de als voorwaarde gestelde reductie ziet op het tegengaan van illegale gebruiksvormen en de daaruit voortvloeiende problemen in de sfeer van de handhaafbaarheid.
Van bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden kunnen vormen tot afwijking van het provinciaal beleid is niet gebleken.
2.6. Voorts heeft het college, voor zover thans van belang, goedkeuring onthouden aan artikel 9, tweede, derde, tiende en elfde lid, van de planvoorschriften. Hierin is een vrijstellingsbevoegdheid opgenomen voor niet-agrarische nevenfuncties voor gronden met de bestemming "Woondoeleinden (W)" binnen de bebouwingsgrenzen met de aanduiding "*". Ook tegen de onthouding van goedkeuring aan deze regeling richt zich het beroep van het college van burgemeester en wethouders.
2.6.1. Het college van burgemeester en wethouders heeft in dit verband verwezen naar de argumenten die het heeft aangevoerd tegen de onthouding van goedkeuring aan de regeling die voorziet in functieverandering voor agrarische bedrijven in niet-agrarische bedrijven. In aanvulling hierop heeft het betoogd dat het niet toestaan van nevenfuncties in daarvoor geschikte bebouwing van voormalige agrarische bedrijven tot verrommeling van het landschap leidt en dat het ontbreken van een regeling voor het gebruik van deze voormalige bedrijfsgebouwen tot illegaal gebruik daarvan leidt en daarmee tot problemen in de sfeer van handhaafbaarheid. In dit verband heeft het college van burgemeester en wethouders gewezen op het nationaal beleid dat wel voorziet in een verruiming van de mogelijkheden van hergebruik en nieuwbouw in het buitengebied, hetgeen zijns inziens een afwijking van het provinciaal beleid rechtvaardigt.
2.6.2. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de in artikel 9, tweede, derde, tiende en elfde lid, van de planvoorschriften opgenomen regeling die voorziet in nevenfuncties voor gronden met de bestemming "Woondoeleinden (W)", evenmin strookt met het provinciaal beleid, aangezien daarin evenmin een sloopregeling van 50% is opgenomen. Ter zitting heeft het college in aanvulling hierop meegedeeld dat dit niet impliceert dat de in de regeling genoemde nevenfuncties zonder meer mogen worden toegelaten indien wel een sloopregeling zou zijn opgenomen in deze regeling. In dat kader heeft het college erop gewezen dat het in de Handleiding neergelegde beleid een regeling voor hergebruik bij vrijkomende agrarische bedrijfsbebouwing betreft en geen expliciete regeling voor hergebruik van agrarische bedrijfsgebouwen bij voormalige agrarische bedrijven die als burgerwoning in gebruik zijn. Volgens het college volgt hieruit dat de raad bij het opnieuw vaststellen van het bestemmingsplan per geval zal moeten bezien of de desbetreffende nevenactiviteiten in overeenstemming met het provinciaal beleid kunnen worden geacht.
2.6.3. Niet in geschil is dat in afwijking van het provinciaal beleid in de in artikel 9, tweede, derde, tiende en elfde lid, van de planvoorschriften opgenomen regeling evenmin de voorwaarde is opgenomen dat een reductie van tenminste 50% van de oppervlakte aan bedrijfsgebouwen dient te worden bereikt.
Zoals hiervoor is overwogen onder 2.5.4. acht de Afdeling het in de Handleiding vermelde beleid met betrekking tot functiewijziging van agrarische in niet-agrarische bedrijven niet onredelijk.
Op basis van de uit de Nota Ruimte voor provincies en gemeenten voortvloeide beleidsruimte komt de provincie de bevoegdheid toe terzake een eigen ruimtelijk ordeningsbeleid te voeren. Het provinciaal beleid is neergelegd in de Handleiding. Niet gebleken is van omstandigheden op basis waarvan het college de in de voorschriften opgenomen regeling niet aan de Handleiding maar aan het nationale beleid had moeten toetsen, zoals het college van burgemeester en wethouders heeft betoogd.
Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de als voorwaarde gestelde reductie van bedrijfsgebouwen ziet op het tegengaan van illegale gebruiksvormen en de daaruit voortvloeiende problemen in de sfeer van de handhaafbaarheid. Voorts heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat het zonder meer toelaten van nevenfuncties bij voormalige agrarische bedrijven niet strookt met het provinciaal beleid, aangezien per nevenfunctie moet kunnen worden vastgesteld of deze op basis van het provinciaal beleid als passend kan worden aangemerkt.
Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de regeling in zoverre niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening is en dat de gemeente daartoe andere planologische instrumenten ter beschikking staan.
Van bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden kunnen vormen tot afwijking van het provinciaal beleid is niet gebleken.
2.6.4. De conclusie is dat hetgeen het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd tegen de onthouding van goedkeuring aan deze regelingen geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat artikel 5, zeventiende lid, onder b tot en met o, en achttiende lid en artikel 9, tweede, derde, tiende en elfde lid, van de planvoorschriften in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
In het door het college van burgemeester en wethouders aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van het college van burgemeester en wethouders is in zoverre ongegrond.
Het beroep van [appellanten sub 3]
2.7. [appellanten sub 3] heeft in beroep - samengevat weergegeven - naar voren gebracht dat het onthouden van goedkeuring aan artikel 9, tweede lid, van de planvoorschriften, tot ongewenste neveneffecten kan leiden. Het echtpaar heeft ter zitting desgevraagd meegedeeld dat het door hem uitgeoefende agrarisch bedrijf in het verleden is gestaakt. Het echtpaar vreest dat de door hem verrichte nevenactiviteiten, de exploitatie van zijn caravanstalling, het hobbymatig houden van een tiental schapen en het kunnen verrichten van (groot) onderhoud aan zijn (voormalige) agrarische gebouwen, door de onthouding van goedkeuring niet meer mogelijk zullen zijn.
2.7.1. Vaststaat dat het college geen goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden (W)" betreffende het perceel van [appellanten sub 3]. Zoals hiervoor is overwogen onder 2.6.3. wordt de onthouding van goedkeuring aan onder meer artikel 9, tweede lid, van de planvoorschriften niet onredelijk geacht door de Afdeling. Hieruit volgt dat de raad ingevolge artikel 30 van de WRO een nieuw plan dient vast te stellen. Zoals het college dienaangaande ter zitting naar voren heeft gebracht, zal de raad bij het opnieuw vaststellen van het bestemmingsplan per geval moeten bezien of de desbetreffende nevenactiviteiten in overeenstemming met het provinciaal beleid kunnen worden geacht. Dit betekent dat de onderhavige onthouding van goedkeuring aan dit planvoorschrift niet tot de door [appellanten sub 3] gevreesde gevolgen zal leiden.
2.8. Gelet hierop en onder verwijzing naar hetgeen onder 2.6.3. is overwogen, concludeert de Afdeling dat hetgeen [appellanten sub 3] heeft aangevoerd tegen de onthouding van goedkeuring aan artikel 9, tweede lid, van de planvoorschriften geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de desbetreffende regeling in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het door [appellanten sub 3] aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellanten sub 3] is ongegrond.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders, is niet gebleken.
Ten aanzien van [appellanten sub 1] en [appellanten sub 3] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Oudewater gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van 19 juni 2007, kenmerk 2007REG001608i, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan de artikelen 5, negentiende lid, onder d, en 13, twaalfde lid, onder d, van de planvoorschriften;
III. verleent goedkeuring aan de onder II. genoemde planvoorschriften;
IV. bepaalt dat deze uitspraak wat betreft het onder III. gestelde in de plaats treedt van het besluit van 19 juni 2007;
V. verklaart de beroepen van [appellanten sub 1] en van [appellanten sub 3] geheel en het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Oudewater voor het overige ongegrond;
VI. gelast dat de provincie Utrecht het door het college van burgemeester en wethouders van Oudewater voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Heide-Boertien, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Van der Heide-Boertien
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2008
204/319.