Uitspraak
200701820/1.
Datum uitspraak: 21 mei 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], allen wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2007, kenmerk 2007-2398, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Amstelveen (hierna: de raad) bij besluit van 31 mei 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Amsterdamse Bos".
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 maart 2007, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2007, beroep ingesteld.
[appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brieven van 18 en 24 april 2007, alsmede bij brief, ongedateerd, bij de Raad van State ingekomen op 3 mei 2007. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief, gedateerd op 15 maart (lees: 15 april) 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2008, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door mr. drs. ing. P.G.C. de Jong en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. A. Vinke, advocaat te Amstelveen, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door ing. N. Kamerbeek, ambtenaar in dienst van de gemeente.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en vragen gesteld aan het college. Bij brief van 27 februari 2008 heeft het college geantwoord. Daarop is door het college van burgemeester en wethouders bij brief van 13 maart 2008 gereageerd. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben bij onderscheidenlijke brieven van 15 maart 2008 een reactie ingediend.
[appellanten sub 1] hebben een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 22 april 2008, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door mr. drs. ing. P.G.C. de Jong en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. A. Vinke, advocaat te Amstelveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.J.P.M. van Herpen en mr. H.T. Ziengs, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door
mr. C.W.M.J. Priems en ing. N. Kamerbeek, ambtenaren in dienst van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan dat mede is opgesteld om te voldoen aan artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO). Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. In haar uitspraak van 23 januari 2002 in zaak no. 200002148/1 (aangehecht ter voorlichting van partijen) heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het besluit van 1 februari 2000, kenmerk 1999-10642, omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan "Amsterdamse Bos", door de raad vastgesteld op 14 juli 1999, in stand gelaten voor zover het college daarbij goedkeuring heeft onthouden aan de aanduiding "Woonschepen WS", behorende bij de bestemming "Water" op de plankaart en aan artikel 14, leden 2 en 4, van de planvoorschriften. Daartoe heeft de Afdeling het volgende overwogen:
"2.5.2. In het algemeen vereist de rechtszekerheid dat legaal bestaand gebruik overeenkomstig de bestaande situatie wordt opgenomen in een bestemmingsregeling, tenzij aannemelijk is dat dit gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het provinciale beleid, weergegeven in de Provinciale Woonschepenverordening 1981 en de Leidraad Provinciaal Omgevingsbeleid 1996, reeds lange tijd gericht is op het zoeken naar vervangende ligplaatsen voor woonschepen met een ligplaats in gebieden met natuur-, landschaps-, recreatieve en/of cultuurhistorische waarden. Niet is bestreden dat het gebied ligt in een ecologische verbindingszone en binnen de geluidszones van de luchthaven Schiphol. Ter zitting is voorts onweersproken gesteld dat toepassing van de woonschepenverordening tevens inhoudt dat bestaande woonschepen, waarvoor een ontheffing op grond van genoemde Verordening is verleend, niet vervangen mogen worden door nieuwe. Dit komt er feitelijk op neer dat de woonschepen op den duur vanzelf zullen verdwijnen, indien zij aan vervanging toe zijn. Dit zou anders zijn indien de woonschepen als zodanig bestemd zouden worden, omdat in dat geval het bestemmingsplan in de plaats zou treden van de woonschepenverordening en er geen belemmering meer zou bestaan de woonboten door andere te vervangen. De Afdeling stelt vast dat een positieve bestemming ten zeerste met het sedert decennia door het provinciaal bestuur gevoerde beleid in strijd zou zijn.
Voorts hebben verweerders aannemelijk gemaakt dat voldoende middelen voorhanden zijn om tot uitkoping over te gaan, zodat verwezenlijking van het provinciale beleid, waaraan, naar ter zitting bleek, al uitvoering wordt gegeven, binnen de planperiode te verwachten is.
Het standpunt van verweerders dat, gelet op al het voorgaande, niet met een positieve bestemming kan worden ingestemd, acht de Afdeling dan ook niet onjuist."
2.3. In het thans voorliggende plan zijn de desbetreffende ligplaatsen voor de woonschepen niet als zodanig bestemd. Het college acht dit gedeelte van het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft het desbetreffende plandeel goedgekeurd. Hiertoe heeft het college gesteld dat de raad op juiste wijze rekening heeft gehouden met bovengenoemde uitspraak van de Afdeling en dat het desbetreffende plandeel in overeenstemming is met het provinciale beleid, dat erop is gericht de woonschepenproblematiek in de Haarlemmermeerse Ringvaart aan het Amsterdamse Bos op te lossen door middel van sanering. Het gebied waarin de woonschepen liggen maakt deel uit van de provinciale ecologische hoofdstructuur en de aanwezigheid van de schepen en bijbehorende oevervoorzieningen vormt een belemmering voor een optimale invulling van de zogenoemde Groene AS, een ecologische en recreatieve verbinding tussen Amstelland en Spaarnwoude, aldus het college. Het als zodanig bestemmen van de ligplaatsen voor de woonschepen komt voorts in strijd met een goede ruimtelijke ordening nu voor de bewoners van de thans aanwezige woonschepen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet kan worden gegarandeerd, gezien de hoge geluidsbelasting ter plaatse van de ligplaatsen vanwege wegverkeer en industrie.
2.4. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Water WA" ter hoogte van de Schipholdijk, tegenover nummer 4, voor zover daarbij de ligplaatsen voor hun woonschepen niet als zodanig zijn bestemd. Zij stellen dat het college heeft miskend dat hun ligplaatsen ten onrechte zijn wegbestemd naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2002 in zaak no. 200002148/1. Zij voeren hiertoe aan dat sprake is van een veranderde situatie, nu er nog slechts zes woonschepen liggen. Bovendien is volgens hen, anders dan in bovengenoemde uitspraak werd verondersteld, niet aannemelijk dat de nog aanwezige woonschepen binnen de planperiode zullen verdwijnen, aangezien de uitkoopregeling van de provincie niet tot resultaat heeft geleid. Het gebruik van de Ringvaart ter hoogte van het Amsterdamse Bos als ligplaats voor hun woonschepen is dan ook ten onrechte onder het overgangsrecht gebracht. Verder liggen de woonschepen weliswaar in een gebied dat deel uitmaakt van de provinciale ecologische structuur, maar dit hoeft volgens [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] geen belemmering te vormen voor de ontwikkeling van de Groene AS. Zij verwijzen hiervoor naar de notitie "Woonboten in de Groene AS, verkennend onderzoek naar mogelijkheden voor het samengaan van de Groene AS en woonboten in de Ringvaart van de Haarlemmermeer bij het Amsterdamse Bos" van januari 2007, opgesteld door Bureau Landleven. In dit verband wijzen [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] erop dat ook een lid van het college zich thans op het standpunt heeft gesteld dat de woonschepen geen belemmering vormen voor een optimale invulling van de Groene AS. Hieruit blijkt dat het provinciale beleid niet langer is gericht op het beëindigen van het gebruik van de Ringvaart ter hoogte van het Amsterdamse Bos als ligplaats voor woonschepen, aldus [appellanten sub 1] en [appellant sub 2].
De ligging van de woonschepen binnen de geluidszone van de luchthaven Schiphol vormt volgens [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] evenmin een argument voor het niet als zodanig bestemmen van de ligplaatsen, nu sprake is van bestaand legaal gebruik en dit ter plaatse is toegestaan op grond van het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol. Verder ervaren zij hun woon- en leefklimaat, ondanks de hoge geluidbelasting vanwege weg- en vliegverkeer, niet als onaanvaardbaar.
2.5. De Afdeling overweegt dat de toetsing van een plan dat is vastgesteld ter voldoening aan de plicht van de gemeenteraad als bedoeld in artikel 30 WRO, zich primair richt op de vraag of het plan in overeenstemming is met in dit geval het besluit van het college van 1 februari 2000, kenmerk 1999-10642, en de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2002 in zaak no. 200002148/1. Voor het college bestaat in beginsel geen grond om te oordelen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening indien met het plan zijn besluit en de uitspraak van de Afdeling in acht zijn genomen. Dit kan anders zijn als er een zodanige wijziging van feiten of omstandigheden heeft plaatsgevonden sinds 1 februari 2000, de datum waarop het besluit door het college is genomen, dan wel sinds 23 januari 2002, de datum waarop de uitspraak van de Afdeling is gedaan, dat de raad bij de vaststelling van het plan en het college bij het nemen van het bestreden besluit hadden behoren af te wijken van het besluit van het college van 1 februari 2000 en de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2002.
2.6. Alvorens de Afdeling overgaat tot beantwoording van de vraag of sprake is van dergelijke omstandigheden, zal zij ingaan op de huidige planologische status van het gebruik van de Ringvaart ter hoogte van het Amsterdamse Bos als ligplaats voor de in geschil zijnde zes woonschepen (hierna ook: het gebruik), aangezien uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat dit punt partijen primair verdeeld houdt.
2.6.1. Bij besluit van 1 februari 2000 heeft het college, voor zover thans van belang, goedkeuring verleend aan de bestemming "Water" ter hoogte van de Ringvaart ter hoogte van het Amsterdamse Bos en goedkeuring onthouden aan de bij deze bestemming behorende aanduiding "WS" (woonschepen toegestaan). Daarmee is het plandeel met de bestemming "Water" ter hoogte van de Ringvaart ter hoogte van het Amsterdamse Bos in werking getreden en onherroepelijk geworden. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van het college gesteld dat met de onthouding van goedkeuring aan de aanduiding "WS" (woonschepen toegestaan) destijds is beoogd dat ten aanzien van het gebruik een vacuüm in de planologische regeling zou ontstaan.
In artikel 20, vijfde lid, aanhef en onder a en c, van de voorschriften behorende bij het plan van 1999 is het gebruik van de gronden met de bestemming "Water" als ligplaats voor onderkomens of voor het aanleggen of afmeren van woonschepen expliciet aangemerkt als gebruik in strijd met die bestemming. Vervolgens is in artikel 21, tweede lid, bepaald dat het gebruik van gronden dat in strijd is met het in dat plan bepaalde en dat bestaat op het tijdstip waarop het plan van kracht wordt, mag worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot.
Uit het vorenstaande volgt dat, wat het college destijds ook moge hebben beoogd, door de onthouding van goedkeuring aan de aanduiding "WS" (woonschepen toegestaan) het gebruik onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het vorige plan is komen te vallen en op grond daarvan mocht worden voortgezet.
2.6.1.1. Ingevolge artikel 20.3 van de voorschriften behorende bij het voorliggende plan, voor zover thans van belang, mag het gebruik van de gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan, worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
Ingevolge artikel 20.4, tweede lid, is artikel 20.3 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
2.6.1.2. Dienaangaande stelt de Afdeling vast dat weliswaar op pagina 33 van de toelichting bij het thans voorliggende plan wordt gesteld dat de betrokken woonschepen niet kunnen worden begrepen in de overgangsbepalingen van dat plan, maar dat de woonschepen in de planvoorschriften niet zijn uitgezonderd van het overgangsrecht. Aan de plantoelichting komt geen juridisch bindende betekenis toe. De Afdeling concludeert dat het gebruik derhalve tevens onder het overgangsrecht van het thans voorliggende plan valt, nu sprake is van legaal gebruik dat reeds bestond op het tijdstip van het van kracht worden van het plan en dit gebruik niet in strijd was met het voorheen geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen.
2.7. In de omstandigheid dat er van de oorspronkelijke elf woonschepen in de Ringvaart ter hoogte van het Amsterdamse Bos thans nog slechts zes woonschepen aanwezig zijn, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat sprake is van gewijzigde feiten of omstandigheden als omschreven in rechtsoverweging 2.5. Hiertoe overweegt de Afdeling dat het verdwijnen van vijf woonschepen het resultaat is van het reeds ten tijde van de uitspraak van de Afdeling ingezette provinciale beleid om ligplaatsen voor woonschepen in gebieden met natuur- landschaps-, recreatieve en/of cultuurhistorische waarden te saneren. Saneren houdt in dit verband in dat de woonschepen worden verplaatst of dat de oorspronkelijke locatie wordt heringericht. Dit beleid is verwoord in de destijds geldende Leidraad Provinciaal Omgevingsbeleid 1996 en de Handleiding Bestemmingsplannen Landelijk Gebied en is tevens neergelegd in de thans geldende Leidraad Provinciaal Ruimtelijk Beleid, vastgesteld op 26 november 2002.
2.8. Het gebied waarin de desbetreffende woonschepen liggen maakt deel uit van de provinciale ecologische hoofdstructuur. In 1995 is het plan opgevat een ecologische verbindingszone te creëren tussen Amstelland en Spaarnwoude, de zogenoemde Groene AS, welke verbinding een belangrijke schakel zal vormen in de ecologische hoofdstructuur van Noord-Holland. Het plan is uitgewerkt in het "Ontwikkelingsplan 'De Groene AS', De verbindingszone Amstelland-Spaarnwoude" (hierna: het ontwikkelingsplan), van 1995. In het ontwikkelingsplan staat dat De Groene AS binnen 20 jaar dient te zijn gerealiseerd. Hoewel uit het rapport "Groene AS Uitvoeringsprogramma 2006-2010" blijkt dat realisatie van projectonderdelen achter loopt op deze planning, ligt het in de bedoeling het project binnen de genoemde termijn af te ronden.
In de stukken heeft het college gesteld dat een lid van het college inderdaad te kennen heeft gegeven alternatieve mogelijkheden in het kader van de realisatie van de Groene AS voor [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] te willen onderzoeken, maar dat daarbij geen toezeggingen zijn gedaan. Het is volgens het college nog maar zeer de vraag of een alternatieve route tot de mogelijkheden behoort. Het college houdt dan ook vast aan de visie dat de woonschepen een belemmering vormen voor een optimale invulling van de Groene AS, alsmede aan het standpunt dat het gebruik van de Ringvaart ter hoogte van het Amsterdamse Bos als ligplaats voor woonschepen dient te worden beëindigd.
2.8.1. Het vorenstaande in aanmerking nemend, is de Afdeling van oordeel dat [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] niet aannemelijk hebben gemaakt dat het college zich niet langer op het standpunt stelt dat de woonboten geen belemmering vormen voor een optimale invulling van de Groene AS. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben bovendien uitdrukkelijk toegegeven dat het college geen toezegging heeft gedaan over een mogelijke alternatieve invulling van de Groene As waarbij de woonschepen ter plaatse zouden kunnen blijven liggen. Het is dan ook niet aannemelijk geworden dat het provinciale beleid niet langer is gericht op beëindiging van het gebruik van de Ringvaart ter hoogte van het Amsterdamse Bos als ligplaats voor woonschepen en dat in dat kader derhalve sprake zou zijn van gewijzigde feiten of omstandigheden als omschreven in rechtsoverweging 2.5.
Hetgeen [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd omtrent de ligging van de woonschepen in de geluidszone van de luchthaven Schiphol leidt evenmin tot het oordeel dat sprake is van dergelijke gewijzigde feiten en of omstandigheden.
2.9. Ten aanzien van het betoog van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] dat sprake is van gewijzigde omstandigheden, nu niet langer aannemelijk is dat het gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd, zodat het gebruik als zodanig dient te worden bestemd, overweegt de Afdeling dat, gelet op hetgeen in rechtsoverweging 2.8.1. is overwogen, een bestemming als ligplaats voor woonschepen in strijd zou komen met het ter zake geldende provinciale beleid. Bovendien heeft de vertegenwoordiger van het college ter zitting gesteld mogelijkheden te zien om het gebruik binnen de planperiode te beëindigen. Hierbij heeft zij erop gewezen dat de gemeente Amsterdam op grond van haar eigendomsrecht op in ieder geval de wallenkant van de Ringvaart ter hoogte van het Amsterdamse Bos zou kunnen bewerkstelligen dat het gebruik wordt beëindigd. Ter zitting is van de zijde van het college voorts gesteld dat binnen de gemeente Amsterdam vervangende ligplaatsen voorhanden zijn. Dit alles in aanmerking nemend is de Afdeling van oordeel dat niet met succes kan worden gesteld dat niet langer aannemelijk is dat het gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd, zodat geen sprake is van gewijzigde feiten of omstandigheden als omschreven in rechtsoverweging 2.5. De omstandigheid dat het gebruik in de periode na de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2002 tot heden nog niet is beëindigd, leidt in dit verband niet tot een ander oordeel, nu sinds de datum van die uitspraak nog geen termijn waarvoor een bestemmingsplan volgens de wet wordt vastgesteld, is verstreken.
2.10. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen grond geeft voor het oordeel dat sinds de datum van het besluit van het college van 1 februari 2000, dan wel sinds de datum van de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2002 in zaak no. 20002148/1, een zodanige wijziging van feiten of omstandigheden heeft plaatsgevonden dat aan dat besluit en die uitspraak geen betekenis meer kan worden toegekend. Het college heeft weliswaar miskend dat het gebruik als bedoeld in rechtsoverweging 2.6. valt onder het overgangsrecht van het plan, dit neemt niet weg dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Broekman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2008
12-472.