Uitspraak
200708697/1.
Datum uitspraak: 2 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
appellante,
tegen de uitspraak in zaken nrs. 07/6848 tot en met 07/6858 van de rechtbank 's-Gravenhage van 15 november 2007 in het geding tussen:
de stichting Stichting De Faunabescherming
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
1. Procesverloop
Bij elf afzonderlijke besluiten, gedateerd 16 februari 2007, 13 maart 2007, 21 maart 2007, 4 april 2007, 7 mei 2007, 22 mei 2007 of 8 juni 2007, heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) aan elf bedrijven in het havengebied van Rotterdam op hun verzoek tot en met 18 maart 2010 onder voorwaarden ontheffing verleend voor: - het opzettelijk verontrusten van de kleine mantelmeeuw, stormmeeuw en zilvermeeuw met gebruikmaking van jachtvogels (havik en slechtvalk) in de periode voorafgaand aan de broedperiode van deze meeuwensoorten en/of; - het zoeken, rapen, uit het nest nemen, beschadigen, vernielen van eieren van de hiervoor genoemde meeuwensoorten binnen een straal van 50 meter van aanwezige installaties, leidingen en gebouwen overeenkomstig het plan van aanpak en/of; - het verwijderen van nesten van de hiervoor genoemde meeuwensoorten binnen een straal van 50 meter van aanwezige installaties, leidingen en gebouwen overeenkomstig het plan van aanpak.
Bij afzonderlijke besluiten van 20 juli 2007 en één van 7 augustus 2007 heeft het college de door de stichting Stichting De Faunabescherming (hierna: de stichting) daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard voor zover deze betrekking hebben op het gebruik van jachtvogels en voor het overige ongegrond.
Bij uitspraak van 15 november 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 december 2007, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend. Namens de hierna nader te noemen derdebelanghebbenden heeft mr. A.A. Freriks, eveneens nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], beiden werkzaam voor de stichting en het college, vertegenwoordigd door M.L. de Koning, ambtenaar werkzaam bij de provincie Zuid-Holland, zijn verschenen. Voorts zijn als derdebelanghebbenden verschenen, Huntsman Holland B.V., LBC Rotterdam B.V., Caldic Chemie B.V., Vopak Terminal Europoort B.V., Eastman Chemical Europoort B.V., Vopak Terminal Botlek Zuid B.V., Maasvlakte Olie Terminal N.V., Europees Massagoed Overslag (EMO) B.V., Akzo Nobel Polymer Chemicals B.V., Lyondell Chemie B.V., alle vertegenwoordigd door mr. A.A. Freriks, advocaat te Breda, en vergezeld van [gemachtigden], allen werkzaam bij één der voornoemde bedrijven, alsmede [gemachtigde], werkzaam bij het Havenbedrijf Rotterdam, en Shell Nederland Raffinaderij B.V., vertegenwoordigd door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat te Rotterdam, en vergezeld door [gemachtigde].
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw), zoals dat luidde ten tijde hier van belang, kunnen gedeputeerde staten in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid en 74.
Ingevolge het derde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Ingevolge het vijfde lid, kan in afwijking van het derde lid de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, ook aan anderen dan een faunabeheereenheid worden verleend indien:
a. de noodzaak ontbreekt voor een faunabeheerplan gelet op de soort dan wel de aard of omvang van te verrichten handelingen;
b. de noodzaak ontbreekt dat de te verrichten handelingen worden verricht door tussenkomst van een faunabeheereenheid.
c. het gebied waar de handelingen worden verricht niet is gelegen in een gebied waarover zich de zorg van een faunabeheereenheid uitstrekt.
2.2. Aan de elf betrokken bedrijven, alle gelegen in het havengebied van Rotterdam, is in de periode van februari tot en met juni 2007 ontheffing als bedoeld in artikel 68, onder a, van de Ffw verleend van de verbodsbepalingen in de artikelen 10, 11 en 12 van de Ffw. Tegen deze ontheffingen heeft de stichting bezwaar gemaakt. Het bezwaar is gegrond verklaard voor zover het zag op het gebruik maken van jachtvogels waarna de ontheffingen op dit onderdeel zijn gewijzigd. Het college heeft in voormelde besluiten overwogen dat de meeuwenpopulatie in het Rotterdams havengebied bij de elf bedrijven gevaar oplevert voor de openbare veiligheid omdat de meeuwen in de broedperiode agressief zijn en (schijn)aanvallen uitvoeren op werknemers die onderhoudswerkzaamheden verrichten. Dit levert gevaar op voor de betrokken werknemers en het vergroot het risico van storingen die de veiligheid in de omgeving van de bedrijven bedreigen, aldus het college.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat het college na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid aan de betrokken bedrijven de bestreden ontheffingen te verlenen. Zij heeft aan haar oordeel ten grondslag gelegd dat voldoende is aangetoond dat de openbare veiligheid in gevaar wordt gebracht door de aanwezigheid van nestelende en broedende meeuwen op de terreinen van de ontheffinghouders. Daarbij komt bij dat met betrekking tot alle aanvragen een verklaring van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond is overgelegd. Voorts heeft het Faunafonds positief geadviseerd. Ook heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat de gunstige staat van instandhouding van de soort door het gebruik van de ontheffingen wordt aangetast. Zij acht van belang dat de ontheffingen in die zin zijn beperkt dat bedoelde handelingen alleen zijn toegestaan binnen een straal van 50 meter van aanwezige installaties, leidingen en gebouwen. Bovendien zijn de ontheffingen, in afwachting van een planmatige aanpak van het meeuwenprobleem, slechts verleend voor de duur van 3 jaar tot en met 18 maart 2010.
2.4. De stichting betoogt dat de rechtbank onvoldoende rekening heeft gehouden met artikel 4 van Pro de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb EG L 103 van 25 april 1979; zoals nadien gewijzigd; hierna: de Vogelrichtlijn). Weliswaar is het Rotterdams havengebied geen speciale beschermingszone als bedoeld in dat artikel, maar op grond van artikel 4, vierde lid, tweede volzin, van de Vogelrichtlijn rust op de lidstaten de verplichting zich ook buiten de speciale beschermingszones in te zetten om verslechtering van de woongebieden te voorkomen, aldus de stichting.
2.4.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn, voor zover van belang, worden voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
Ingevolge het tweede lid nemen de lidstaten soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
Ingevolge het vierde lid nemen de lidstaten passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.
2.4.2. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) moet ter bepaling van de werking van een richtlijn onderscheid worden gemaakt tussen correcte en incorrecte implementatie van de richtlijn. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen. Slechts indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (arrest 8/81, Becker, Jur. 1992, p. 59 e.v. op p. 70-71). Hetzelfde geldt indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (arrest C-62/00, Marks & Spencer, Jur. 2002, p. I-6325 e.v. op p. 6358-6359, ov. 26-27).
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof dienen de rechterlijke instanties van de lidstaten de rechtsbescherming te verzekeren die voor de justitiabelen uit de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht voortvloeit (arrest C-312/93, Peterbroeck, Jur. 1995, p. I-4599 e.v. op p. 4620, ov. 12).
2.4.3. Artikel 4, vierde lid, van de Vogelrichtlijn is thans geïmplementeerd in de Ffw en de Natuurbeschermingswet. Niet is gebleken dat dit niet op een juiste wijze is geschied. Het vorenstaande heeft tot gevolg dat de stichting geen rechtstreeks beroep kan doen op de genoemde bepaling en dat de rechtbank de bij haar bestreden besluiten terecht heeft beoordeeld aan de hand van artikel 68 van Pro de Ffw. Dit laat onverlet dat dit artikel moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 4, vierde lid, van de Vogelrichtlijn. De beoordeling of vervuiling en verslechtering van het woongebied in kwestie van de kleine mantelmeeuw, stormmeeuw en zilvermeeuw - het Rotterdams havengebied - wordt voorkomen, wordt verricht in het kader van de beoordeling of geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van die soorten, als bedoeld in het eerste lid van artikel 68 van Pro de Ffw.
2.5. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank onvoldoende rekening heeft gehouden met de dwingende voorwaarde gesteld in artikel 68, eerste lid, van de Ffw, dat geen afbreuk mag worden gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de diersoort. Zij betoogt dat het verstoren van vrijwel alle legsels gedurende drie broedseizoenen een zodanige afbreuk tot gevolg zal hebben.
2.5.1. Uit de stukken, waaronder de bij de aanvragen overgelegde verklaringen van DCMR Milieudienst Rijnmond en hetgeen ter zitting van de Afdeling naar voren is gebracht, is aannemelijk geworden dat de openbare veiligheid in gevaar wordt gebracht door de aanwezigheid van nestelende en broedende meeuwen op of in de nabijheid van installaties, leidingen en gebouwen op de bedrijfsterreinen van ontheffinghouders. Voorts heeft het college aannemelijk gemaakt dat niet alleen de veiligheid van individuele werknemers in het geding is, maar dat het bemoeilijken of belemmeren van noodzakelijke onderhoudswerkzaamheden door het gedrag van de nestelende en broedende meeuwen, risico's schept voor de veiligheid van de omgeving, bijvoorbeeld doordat de kans op calamiteiten toeneemt.
Omtrent de door het college gemaakte beoordeling of geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de kleine mantelmeeuw, stormmeeuw en zilvermeeuw in het Rotterdams havengebied, overweegt de Afdeling als volgt.
Gebleken is dat het totale woongebied van deze meeuwen in het Rotterdams havengebied ongeveer 5000 hectare beslaat, waarvan de terreinen van de bedrijven waaraan ontheffing krachtens de Ffw is verleend, een gezamenlijke grootte van ongeveer 900 hectare hebben. Van deze bedrijfsterreinen wordt slechts een beperkt deel door de maatregelen getroffen, namelijk alleen die delen die in een straal van 50 meter rondom de installaties, leidingen en gebouwen liggen. Het vorenstaande betekent dat aanzienlijk minder dan een vijfde deel van het betrokken woongebied van de meeuwen voor een beperkte duur wordt getroffen door de maatregelen die zijn toegestaan bij de door het college verleende ontheffingen. Uit het rapport uit mei 2006 "Kustbroedvogels in het Deltagebied in 2005" van het Rijksinstituut voor Kust en Zee blijkt dat de populaties van de kleine mantelmeeuw, stormmeeuw en zilvermeeuw in het gebied "Maasvlakte/Europoort" sedert 1979 aanzienlijk zijn toegenomen en vanaf 2000 behoudens enige fluctuaties redelijk stabiel zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de stichting niet aannemelijk gemaakt dat het effect van de bij de ontheffingen toegestane maatregelen zodanig is dat de betrokken meeuwensoorten niet langer een levensvatbare component in het Rotterdams havengebied zullen zijn of dat op langere termijn vermoedelijk niet zullen blijven. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college na afloop van de periode van drie jaar waarvoor de ontheffingen gelden, een meer planmatig beheer voorstaat op basis van een door het Rotterdams Havenbedrijf in overleg met de provincie opgesteld beheerplan. Gelet op het vorenstaande is niet aannemelijk dat afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van voornoemde meeuwensoorten.
Nu het college aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onder a, van de Ffw in geding is, kon het in redelijkheid de ontheffingen voor de duur van drie jaren verlenen.
2.5.2. Naar aanleiding van het betoog van de stichting dat het plan van aanpak "Beheer van meeuwen in het havengebied van Rotterdam", dat het Rotterdams Havenbedrijf thans opstelt, slechts ingaat op de mogelijkheid de meeuwen te verplaatsen naar andere locaties in de omgeving van het Rotterdams havengebied en de beschikbaarheid van alternatieve broedlocaties, overweegt de Afdeling, dat dit rapport, dat niet is overgelegd en kennelijk nog in een conceptfase verkeert, niet kan worden betrokken bij de beoordeling van dit geding.
2.6. Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat hetgeen de stichting in hoger beroep heeft aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte het beroep ongegrond heeft verklaard en de beslissing op bezwaar in stand heeft gelaten.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. P.A. Offers, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Hardeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2008
312-384.