Uitspraak
200708464/1.
Datum uitspraak: 9 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Protestants Christelijke Schoolvereniging Leiden,
gevestigd te Leiden,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/9098 van de rechtbank 's-Gravenhage van 18 oktober 2007 in het geding tussen:
de vereniging Protestants Christelijke Schoolvereniging Leiden
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2005 heeft de raad der gemeente Leiden, voor zover thans van belang, een aanvraag van de vereniging Protestants Christelijke Schoolvereniging Leiden (hierna: de PCS) om vergoeding van de kosten voor de aanpassing van het schoolgebouw van de basisschool Zijlwijk ter verbetering van het binnenklimaat afgewezen.
Bij besluit van 25 september 2006 heeft het college, voor zover thans van belang, het daartegen door de PCS gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 oktober 2007, verzonden op 29 oktober 2007, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door de PCS ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de PCS bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 december 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 januari 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2008, waar de PCS, vertegenwoordigd door mr. J.A. Keijser, advocaat te Voorburg, vergezeld door P. Noordermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M. van de Laar, drs. D. Posthuma de Boer en drs. P. Wittink, allen ambtenaar in dienst van de gemeente Leiden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 92, eerste lid, aanhef en onder b, sub 1, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), voor zover thans van belang, worden onder voorzieningen in de huisvesting begrepen voorzieningen, bestaande uit aanpassingen.
Ingevolge artikel 100, eerste lid, aanhef en onder a, wordt een voorziening in de huisvesting geweigerd, indien de gewenste voorziening geen voorziening is in de zin van artikel 92.
Ingevolge artikel 102, eerste lid, aanhef en onder a, stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot de voorzieningen die ingevolge artikel 92 voor Pro bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht.
2.1.1. Ter uitvoering van artikel 102 van Pro de WPO, strekt de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Leiden (hierna: de Verordening).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening worden bij de toepassing van deze Verordening de volgende voorzieningen onderscheiden: aanpassingen aan gebouwen bestaande uit een of meer activiteiten zoals onderscheiden in bijlage I.
Ingevolge die bijlage, deel A, paragraaf 1.10, aanhef en onder e, voor zover thans van belang, bestaat de voorziening aanpassing uit voorzieningen in verband met eisen voortkomend uit de wet en regelgeving.
2.2. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (hierna: de Arbowet) worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
2.2.1. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) is op de arbeidsplaats voldoende niet verontreinigde lucht aanwezig.
2.2.2. Ter invulling van de beoordelingsruimte die de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op grond van deze bepaling toekomt, heeft hij bij besluit van 27 november 2001 de Beleidsregels Arbeidsomstandighedenwetgeving vastgesteld.
Volgens Beleidsregel 6.2, eerste lid, voor zover thans van belang, geldt voor lesruimten in het basisonderwijs een minimale luchtverversing van 20 m³ per uur per persoon. In de toelichting bij deze beleidsregel is uiteengezet dat de CO2-concentratie in de binnenlucht als maatstaf voor de mate van verontreiniging door de aanwezigheid van personen wordt gehanteerd. Een goede kwaliteit binnenlucht bevat minder dan
0.1 volumeprocent CO2 (1000 ppm). Als grenswaarde wordt
0,12 volumeprocent CO2 (1200 ppm) gehanteerd, aldus de toelichting.
2.3. Aan de afgewezen aanvraag heeft de PCS twee rapporten van de arbodienst ten grondslag gelegd.
In een rapport van maart 2004 is - samengevat weergegeven - vermeld, voor zover thans van belang, dat voor de ventilatie van schoollokalen een norm van 19,8 m³ per uur per leerling geldt, dat de ventilatie wordt beoordeeld door het CO2-gehalte aan de arbeidshygiënische grenswaarde van 1000 ppm te relateren, dat gedurende de lestijd in het schoolgebouw van de basisschool Zijlwijk de arbeidshygiënische grenswaarde ruimschoots wordt overschreden en dat dit tot gezondheidsklachten leidt. In dit rapport is aanbevolen de ventilatiecapaciteit op korte termijn zodanig te vergroten dat ten minste 35 m³ per uur per persoon wordt geventileerd en de CO2-concentratie onder de advieswaarde van 700 ppm blijft.
In een rapport van november 2004 zijn deze bevindingen op basis van een aanvullend onderzoek bevestigd.
2.4. Aan het besluit van 25 september 2006, gelezen in samenhang met het advies van de bezwaarschriftencommissie, heeft het college ten grondslag gelegd dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2001 in zaak nr. 200003500/1, voor het antwoord op de vraag of sprake is van voorzieningen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening, gelezen in verbinding met paragraaf 1.10, aanhef en onder e, van deel A van bijlage I, bepalend is of de desbetreffende voorzieningen expliciet en verplichtend in de Arbowet- en regelgeving zijn voorgeschreven, waarbij uit het advies of verslag van de desbetreffende arbodienst dient te blijken welke bepalingen in de Arbowet- en regelgeving expliciet tot het treffen van de voorzieningen verplichten. In genoemd besluit heeft het college het standpunt ingenomen dat de door de PCS gevraagde voorzieningen geen voorzieningen in de hiervoor bedoelde zin zijn, omdat - samengevat weergegeven - artikel 6.2, eerste lid, van het Arbobesluit, zijnde de bepaling waarop een verplichting zou kunnen worden gestoeld om de gevraagde voorzieningen te treffen, niet in de rapporten van de arbodienst is vermeld en niet duidelijk is of en zo ja, op welke wijze de in deze rapporten genoemde arbeidshygiënische grenswaarde van 1000 ppm uit Beleidsregel 6.2 valt af te leiden.
2.5. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat zij het verslag van de arbodienst onvoldoende bepalend acht om te kunnen concluderen dat de Arbowet- en regelgeving verplicht tot het treffen van de gevraagde voorzieningen. Daartoe heeft zij overwogen dat in dat verslag niet is vermeld op grond van welke bepalingen van de Arbowet het aanbrengen van deze voorzieningen is vereist. Voorts heeft zij overwogen dat, hoewel in het verslag is vermeld dat de situatie op grond van gezondheidskundige criteria ontoelaatbaar is, geen termijn voor het opheffen van deze situatie is gesteld en dat niet is gebleken dat de arbeidsinspectie de PCS heeft aangezegd het schoolgebouw aan te passen.
2.6. In hoger beroep betoogt de PCS dat de rechtbank dat ten onrechte heeft overwogen. Daartoe voert zij aan, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, dat de aangevallen uitspraak op een onjuiste lezing van voormelde uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2001 berust.
2.6.1. Voor zover de rechtbank aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd dat uit deze uitspraak valt af te leiden dat van een verplichting tot het treffen van de gevraagde voorzieningen slechts sprake kan zijn, indien de arbodienst de juridische grondslag van deze verplichting in de bij de aanvraag overgelegde rapporten heeft vermeld, de arbodienst daarbij een termijn voor het verbeteren van de situatie heeft gesteld en de arbeidsinspectie de PCS heeft aangezegd het schoolgebouw aan te passen, berust dat oordeel op een onjuiste lezing van deze uitspraak. Indien de gevraagde voorzieningen expliciet en verplichtend in wet- en regelgeving zijn voorgeschreven, komt aan de door de rechtbank vermelde omstandigheden geen doorslaggevende betekenis toe. Dat betekent dat de rechtbank, zo zij met haar oordeel al niet de grenzen van het geschil heeft verlaten, ten onrechte op grond van deze omstandigheden de conclusie heeft getrokken dat de gevraagde voorzieningen om die reden geen aanpassingen in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening, gelezen in verbinding met paragraaf 1.10, aanhef en onder e, van deel A van bijlage I, zijn.
Het betoog slaagt.
2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidend beroep gegrond verklaren en het besluit van 25 september 2006, dat op dezelfde onjuiste lezing van de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2001 berust, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen.
Bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar dient het college alsnog onderzoek te doen naar de juridische grondslag van de verplichting tot het treffen van de door de PCS gevraagde voorzieningen. Daarbij is van belang dat het schoolgebouw van de basisschool Zijlwijk een gebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet is. Het college dient zich er evenwel rekenschap van te geven dat ingevolge het vijfde (voorheen: vierde) lid van artikel 6.2 van het Arbobesluit, zoals dat op 1 januari 2003 is ingevoegd, het eerste lid niet van toepassing is op een arbeidsplaats in een gebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet. Gelet op het zesde (voorheen: vijfde) lid moet dat gebouw wel voldoen aan de bij of krachtens het Bouwbesluit 2003 gegeven voorschriften met betrekking tot de van toepassing zijnde gebruiksfunctie in de zin van dat besluit.
2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 18 oktober 2007 in zaak nr. 06/9098;
III. verklaart het door de vereniging Protestants Christelijke Schoolvereniging Leiden bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 25 september 2006, kenmerk DIV-2005-13124;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij de vereniging Protestants Christelijke Schoolvereniging Leiden in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Leiden aan de vereniging Protestants Christelijke Schoolvereniging Leiden onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente Leiden aan de vereniging Protestants Christelijke Schoolvereniging Leiden het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 709,00 (zegge: zevenhonderdnegen euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2008
452.