Uitspraak
200707398/1.
Datum uitspraak: 9 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2007, kenmerk RMW0710355/14/12, heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland (hierna: de raad) bij besluit van 22 februari 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Partiële herziening Fruitgaardregeling".
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 oktober 2007, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 2007, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 18 december 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting omtrent de beroepen ingediend. Deze is aan de andere partijen toegezonden.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2008, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. E.S. van Aken, advocaat te Zierikzee, [appellant sub 2], bijgestaan door drs. H.P.W. Havens, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door M. de Koeijer, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door mr. M.A.Y. Schenk-Syswerda, ambtenaar in dienst van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Op de Kop van Schouwen komen van oudsher verschillende voormalige fruitgaardbedrijven voor; fruitteeltbedrijven die in het verleden ontheffing kregen voor het plaatsen van kampeermiddelen. Door de voormalige gemeente Westerschouwen is voor deze categorie verblijfsrecreatiebedrijven een speciale regeling getroffen, de zogenoemde fruitgaardregeling, die is vertaald in verschillende bestemmingsplannen. Op 27 maart 2003 heeft de raad de "Beleidsnotitie Fruitgaardregeling" vastgesteld. Daarin is een nieuwe beleidslijn opgenomen op grond waarvan voormalige fruitgaardbedrijven onder voorwaarden het aantal kampeermiddelen mogen uitbreiden. Met het oog op de implementatie van de "Beleidsnotitie Fruitgaardregeling" voorziet het thans voorliggende plan in de herziening van een vijftal bestemmingsplannen, waaronder het bestemmingplan "Lagezoom", door de raad vastgesteld op 25 november 1991.
Het beroep van [appellant sub 1]
2.3. [appellant sub 1] stelt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan voor zover daarbij aan haar percelen de bestemming "Extensieve verblijfsrecreatie voormalig fruitgaardbedrijf, tevens behoud landschappelijke waarden (RVef)" is toegekend. Zij voert hiertoe aan dat haar fruitgaardbedrijf een volwaardig agrarisch bedrijf is dat zich in die zin onderscheidt van de andere (voormalige) fruitgaardbedrijven in het plangebied, zodat handhaving van de onder het vorige plan geldende bestemming "Agrarische doeleinden (A)" met de subbestemming "landschappelijke waarden en verblijfsrecreatie (lv)" in de rede ligt. Zij wijst er hierbij op dat haar bedrijf in het verleden bij bedrijfstoetsingen als agrarisch is aangemerkt. Voorts vreest [appellant sub 1] dat zij als gevolg van de bestemmingswijziging het zogeheten SCAL ECO-keurmerk niet meer zal mogen voeren.
[appellant sub 1] stelt verder dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan voor zover dat niet voorziet in de mogelijkheid een dienstwoning op te richten op haar perceel, kadastraal bekend nr. [A], onder handhaving van de bestaande woning op haar aangrenzende perceel, kadastraal bekend nr. [B]. Zij acht het onevenredig bezwarend dat oprichting van een dienstwoning op dit perceel eerst mogelijk is indien de bestaande woning op perceel nr. [B] wordt gesloopt. Zij voert hiertoe aan dat deze woning ten onrechte is aangemerkt als dienstwoning ten behoeve van het fruitgaardbedrijf, nu de fruitgaard is gesitueerd op perceel nr. [A] en de woning in het bestemmingsplan "Lagezoom" uit 1979 de bestemming "Woondoeleinden" heeft.
2.4. Het college stemt in met de conclusie van de raad dat op het perceel van [appellant sub 1] sprake is van ondergeschikt agrarisch gebruik, nu de agrarische productie (fruitteelt met eco-keurmerk) een beperkte omvang heeft van ongeveer 12 Nederlandse Grootte Eenheid (hierna: NGE) en het inkomen dat wordt verworven uit verblijfsrecreatie (8 standplaatsen) een substantieel deel betreft van het totale inkomen.
Het college kan verder instemmen met de aan het perceel van [appellant sub 1] toegekende bestemming "RVef" nu deze bestemming een dergelijke agrarische productie ter plaatse toestaat en [appellant sub 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een relatie bestaat tussen de bestemming van de gronden en het al dan niet mogen voeren van het SCAL ECO-keurmerk. Verder kan het college instemmen met de keuze van de raad om per voormalig fruitgaardbedrijf één dienstwoning toe te staan, nu deze keuze in overeenstemming is met het provinciale beleid dat erop is gericht verdere verstening van het buitengebied tegen te gaan en [appellant sub 1] de noodzaak voor een tweede dienstwoning onvoldoende heeft aangetoond. Dat de eigendommen van [appellant sub 1] bestaan uit twee kadastrale percelen is planologisch niet relevant voor het aanwijzen van bestemmingen: er is sprake van een functionele eenheid ook in bedrijfseconomische zin, aldus het college.
2.5. In het bestreden besluit staat dat de fruitgaard van [appellant sub 1] een oppervlakte beslaat van ongeveer 1,53 ha, inclusief aanwezige bebouwing, 8 permanente standplaatsen ten behoeve van verblijfsrecreatie en paden. De teelt van oude hoogstam appels en peren, pruimen halfstam alsmede perzik, kersen, vijgen, walnoot en hazelnoot beslaat 0,72 ha; zacht fruit en fijne groenten en kruiden beslaan elk 0,12 ha; 0,24 ha wordt gebruikt voor platte- en tunnelkaszaad, (stek)vermeerdering en overige kweek, pot- en perkplanten, stekvermeerdering en brandhoutproductie.
De omvang van de agrarische productie van [appellant sub 1] is vastgesteld op 12 NGE. Verder staat in het bestreden besluit dat een volwaardig bedrijf een gemiddelde omvang heeft van meer dan 70 NGE. Bij bedrijven met een omvang kleiner dan 32 NGE mag worden aangenomen dat de inkomsten uit het bedrijf worden aangevuld met andere inkomsten.
2.5.1. In de uiteenzetting omtrent het beroep van [appellant sub 1]n stelt de raad dat [appellant sub 1] beschikt over een vergunning ingevolge de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: de Wor) en dat zij in dat verband in het verleden onderworpen is geweest aan bedrijfscontroles. De Wor is per 1 januari 2008 ingetrokken, maar tot die datum was een dergelijke vergunning vereist voor het mogen exploiteren van een kampeerterrein in de zin van de Wor. De aan deze vergunning verbonden voorschriften behelzen evenwel geen maatstaf voor de mate waarin sprake is van bedrijfsmatige exploitatie van een agrarisch bedrijf. [appellant sub 1] kan aan deze vergunning, noch aan de controles die op grond daarvan zijn uitgeoefend, ontlenen dat zij een volwaardig agrarisch bedrijf exploiteert, aldus de raad.
2.5.2. In paragraaf 5.2 van de plantoelichting staat, voor zover thans van belang, dat de bestemming "Verblijfsrecreatie (RV)" in het algemeen de bouw van een dienstwoning toestaat binnen een bebouwingsvlak. Voor zover in de huidige situatie een dienstwoning, zijnde voormalige bedrijfswoning bij het agrarisch bedrijf, aanwezig is, wordt die woning in de nieuwe bestemmingsregeling de dienstwoning bij het verblijfsrecreatiebedrijf. Voor zover in de bestaande situatie geen dienstwoning aanwezig is, wordt die bouwmogelijkheid in deze planherziening ook niet geboden, aldus de plantoelichting.
2.5.3. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Lagezoom", door de raad vastgesteld op 25 november 1991, zijn de gronden met de bestemming
"A (Agrarische doeleinden)" bestemd voor de uitoefening van aan de grond gebonden agrarische bedrijven, met dien verstande dat ter plaatse van de subbestemming "Alv" de gronden tevens zijn bestemd voor het behoud en/of herstel van de aanwezige landschappelijke waarden alsmede voor verblijfsrecreatie.
2.5.4. Het plan voorziet, voor zover thans van belang, in de herziening van artikel 8, eerste lid, van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Lagezoom", in die zin dat aan dat artikel een nieuw sublid d wordt toegevoegd waarin is bepaald dat de gronden met de bestemming "RV (verblijfsrecreatie)" ter plaatse van de subbestemming "RVef" zijn bestemd voor extensieve verblijfsrecreatie op voormalige fruitgaardbedrijven, alsmede voor het behoud en/of herstel van de aanwezige landschappelijke waarden en voor ondergeschikt agrarisch gebruik.
2.5.5. Het plan voorziet tevens, voor zover thans van belang, in de herziening van artikel 18 van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Lagezoom" in die zin dat aan dat artikel voor lid 2 een nieuw lid A4 wordt toegevoegd, luidende:
A4. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd - met toepassing van artikel 11 WRO - om het plan te wijzigen teneinde het bebouwingsvlak van de dienstwoning van voormalig fruitgaardbedrijf 5 (De Halve Maan) te verplaatsen, teneinde een nieuwe bedrijfswoning op grotere afstand van de Hogezoom te kunnen realiseren, met inachtneming, voor zover thans van belang, van de volgende bepaling:
a. wijziging is alleen toegestaan indien de bestaande woning wordt
gesloopt.
2.6. Gelet op de omvang van de agrarische productie van [appellant sub 1] zoals onder 2.5. vermeld, is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen instemmen met het standpunt van de raad dat de agrarische activiteiten van [appellant sub 1] niet als een volwaardig bedrijf kunnen worden aangemerkt. Hierbij neemt de Afdeling nog in aanmerking dat [appellant sub 1] de juistheid van de in rechtsoverweging 2.5. genoemde cijfers niet heeft betwist. De omstandigheid dat [appellant sub 1] beschikt over een Wor-vergunning leidt niet tot een ander oordeel, gezien het gestelde daaromtrent door de raad zoals weergegeven in rechtsoverweging. 2.5.1.
Verder stelt de Afdeling vast dat [appellant sub 1] haar huidige agrarische activiteiten kan voortzetten onder het thans voorliggende plan, nu de bestemming "RVef" dergelijke agrarische activiteiten ter plaatse toestaat.
[appellant sub 1] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat zij het SCAL ECO-keurmerk niet meer zal mogen voeren als haar gronden niet langer primair een agrarische bestemming hebben.
In de stukken en ter zitting heeft de raad gesteld dat de percelen nrs. [B] en [A] in het vorige plan waren bestemd voor de uitoefening van een fruitgaardbedrijf in de zin van de destijds geldende fruitgaardregeling en dat de woning op perceel nr. [B] was bestemd als dienstwoning ten behoeve van het fruitgaardbedrijf. De raad heeft voorts gesteld dat perceel nr. [B] in het bestemmingsplan "Lagezoom" uit 1979 weliswaar de bestemming "Woondoeleinden" had, maar dat dit plan nimmer rechtskracht heeft verkregen aangezien het besluit van het college tot (gedeeltelijke) goedkeuring van het plan bij Koninklijk Besluit van 5 april 1984 is vernietigd. [appellant sub 1] heeft het bovenstaande niet bestreden. Gelet hierop heeft het college in het door [appellant sub 1] aangevoerde geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat de op perceel nr. [B] gesitueerde woning in het voorliggende plan ten onrechte als dienstwoning ten behoeve van het fruitgaardbedrijf is aangemerkt. In de omstandigheid dat het fruitgaardbedrijf is gesitueerd op perceel nr. [A] en de dienstwoning op perceel nr. [B] heeft het college verder terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de twee aan elkaar grenzende percelen geen economische eenheid zouden vormen.
Het plan voorziet in de mogelijkheid op perceel nr. [A] een dienstwoning op te richten, onder de voorwaarde dat de bestaande dienstwoning op perceel nr. [B] wordt gesloopt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in redelijkheid kunnen instemmen met deze voorwaarde, gelet op het provinciale beleid dat is gericht op het tegengaan van verstening in het buitengebied. Het college heeft hierbij tevens belang kunnen hechten aan de omstandigheid dat [appellant sub 1] de noodzaak voor een tweede dienstwoning niet heeft onderbouwd.
2.7. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
2.8. [appellant sub 2] stelt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan voor zover dat niet voorziet in uitbreidingsmogelijkheden voor zijn boomgaardcamping omdat zijn perceel in het provinciale Natuurgebiedsplan Zeeland 2005 is aangewezen als natuurontwikkelingsgebied. [appellant sub 2] stelt dat onvoldoende rekening is gehouden met zijn bedrijfseconomische belangen. Voorts heeft het college in het bestreden besluit ten onrechte belang gehecht aan de omstandigheid dat inspanningen worden verricht om te komen tot sanering en verplaatsing van zijn camping, aangezien de onderhandelingen nog niet zijn gestart.
2.9. In reactie op de zienswijze van [appellant sub 2] heeft de raad onder meer gesteld dat het gebied waarin het perceel van [appellant sub 2] ligt in de Regiovisie Schouwen-West van 1994 reeds is aangeduid als prioritair natuurontwikkelingsgebied, en dat dit gebied in de streekplanuitwerking Schouwen-West van 1996 is aangeduid als zone voor ontwikkeling van nieuwe natuur als onderdeel van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS). In het kader van de Regiovisie Schouwen-West zijn voorts afspraken gemaakt over de verplaatsing en sanering van kampeerbedrijven ten behoeve van natuurontwikkeling, waarbij onder andere het bedrijf van [appellant sub 2] is aangewezen als een te saneren en te verplaatsen bedrijf, aldus de raad.
2.10. De boomgaardcamping van [appellant sub 2] heeft een oppervlakte van 5,27 ha en omvat 40 standplaatsen, waarvan 25 permanent. Hoewel in beginsel aan bestaande bedrijven een redelijke uitbreidingsmogelijkheid dient te worden toegekend, kan het college instemmen met de keuze van het gemeentebestuur om in deze specifieke situatie de natuurontwikkelingsbelangen zwaarder te laten wegen gezien het provinciale beleid op dit punt. Hierbij acht het college van belang dat [appellant sub 2] niet heeft aangetoond dat de camping in zijn huidige omvang niet rendabel zou kunnen worden geëxploiteerd. Het college acht tevens van belang dat inspanningen worden verricht om te komen tot sanering en verplaatsing van de camping.
2.11. Het Natuurgebiedsplan Zeeland 2005 (hierna: het natuurgebiedsplan), door het college vastgesteld op 27 september 2005, vormt het beleidskader voor verwerving, inrichting en beheer van de natuurgebieden en agrarische beheersgebieden in de EHS van Zeeland. Het Rijk en de Provincies hebben zich tot doel gesteld de kwaliteit van de natuur in Nederland in stand te houden en het natuurgebiedsplan is een vertaling van de landelijke doelstellingen en beleidsinstrumenten naar concrete maatregelen. In bestaande natuurgebieden ligt het accent op wetgeving en beheer. De EHS bestaat echter ook uit nieuwe natuurgebieden. Dit betreft landbouwgronden die in natuur worden omgezet. In Zeeland gaat het om 5400 ha te realiseren nieuwe natuur, waarvan ongeveer 2500 ha op 1 mei 2005 reeds is gerealiseerd. In paragraaf 2.2.2 staat dat met het oog op duurzame, natuurlijke processen wordt gestreefd naar zo groot mogelijke, aaneengesloten natuurgebieden. Bij de begrenzing ligt het accent dan ook op uitbouw van al bestaande natuurgebieden, dan wel het creëren van forse nieuwe kerngebieden. De bestaande agrarische functie, inclusief de daarbij behorende planologisch goedgekeurde ontwikkelingsmogelijkheden worden gerespecteerd. Concreet betekent dit, dat de eigenaren van gebieden, die in dit Natuurgebiedsplan begrensd zijn als "nieuwe natuur", door het Bureau Beheer Landbouwgronden (hierna: BBL) benaderd worden om hun gronden te verkopen. Of de eigenaar dit vervolgens ook doet, is een kwestie van vrijwillige keuze, die door de overheden niet afgedwongen zal worden. Verder is het hele grondgebied van de provincie Zeeland aangewezen als "ruilgebied". Dit biedt de mogelijkheid aan het BBL om ook buiten de begrensde gebieden gronden te verwerven, met de bedoeling om deze uit te ruilen met begrensde gebieden. Deze werkwijze draagt sterk bij aan het verkrijgen van een optimale ruimtelijke verkaveling van landbouwgronden en natuurgebieden, zoals deze al vele jaren in de diverse landinrichtingsprojecten in praktijk wordt gebracht. Ook planologisch heeft het principe van vrijwilligheid zijn doorwerking. Conform het Streekplan Zeeland worden begrensde "nieuwe natuurgebieden" aangegeven als gewenste ontwikkelingsrichting. Ook in het bestemmingsplan kunnen deze gebieden vervolgens worden aangeduid als "natuurontwikkelingsgebied", dat wil zeggen, dat de normale geldende agrarische bestemming van kracht blijft met daarbij een wijzigingsmogelijkheid richting natuur. De bestemming "natuur" treedt pas in werking, als de nagestreefde natuurfunctie ook gerealiseerd is, en dat is pas na verkoop van de gronden op vrijwillige basis. Indien de eigenaar niet wil verkopen, blijft dus de vigerende agrarische functie en bestemming van kracht, inclusief alle daarbij behorende planologisch goedgekeurde ontwikkelingsmogelijkheden, aldus het natuurgebiedsplan.
2.12. In de uiteenzetting omtrent het beroep van [appellant sub 2] stelt de raad zich op het standpunt dat er geen standaard recht op uitbreiding bestaat. De raad is verder van oordeel dat in dit specifieke geval de natuurontwikkelingsbelangen zwaarder wegen dan het individuele belang dat [appellant sub 2] heeft bij uitbreiding van zijn bedrijf. Daarnaast zijn er volgens de raad wel degelijk stappen gezet om te komen tot verplaatsing van het bedrijf van [appellant sub 2]. Zo hebben er volgens de raad meerdere gesprekken plaatsgevonden met [appellant sub 2] en zou hij reeds hebben ingestemd met de locatie waar zijn bedrijf mogelijk naar toe zou kunnen worden verplaatst. De daarvoor benodigde gronden zijn reeds aangekocht en zeer recent is een taxatierapport uitgebracht op basis waarvan de onderhandelingen kunnen worden gestart, aldus de raad.
2.13. Gelet op het provinciale beleid zoals verwoord in het natuurgebiedsplan en in aanmerking genomen dat het gebied waarbinnen het perceel van [appellant sub 2] ligt reeds sinds 1994 in provinciale beleidstukken wordt aangeduid als natuurontwikkelingsgebied, is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen instemmen met de door de raad voor het perceel van [appellant sub 2] vastgestelde planologische regeling. Hierbij neemt de Afdeling nog in aanmerking dat de boomgaardcamping van [appellant sub 2] in het voorliggende plan als zodanig is bestemd, zodat hij zijn camping met de huidige omvang kan voortzetten, en dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de camping met deze omvang niet rendabel kan worden geëxploiteerd.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is voorts gebleken dat in 2001 gesprekken zijn gestart tussen het gemeentebestuur en [appellant sub 2] om te komen tot sanering en verplaatsing van de camping. Hoewel de onderhandelingen op enig moment stil zijn komen te liggen, zijn deze eind 2005 weer hervat, hetgeen heeft geresulteerd in een door drie deskundigen, namelijk één namens [appellant sub 2], één namens het gemeentebestuur en een onafhankelijk taxateur, opgesteld taxatierapport dat thans door het gemeentebestuur wordt bestudeerd. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft laten meewegen dat er inspanningen worden verricht om te komen tot sanering en verplaatsing van de camping van [appellant sub 2].
2.14. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Broekman
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2008
12-472.