Uitspraak
200706982/1.
Datum uitspraak: 16 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij brief van 13 juli 2007, kenmerk PZH-2007-194968, heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) medegedeeld dat het bij besluit van 24 mei 2006 door de raad van de gemeente Waddinxveen (hierna: de raad) vastgestelde bestemmingsplan "Distripark Doelwijk" (hierna: het plan) van rechtswege is goedgekeurd.
Hiertegen hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 juli 2007, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waddinxveen en Ontwikkelingsmaatschappij Distripark A12 BV (hierna: de Ontwikkelingsmaatschappij) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2008, waar [appellanten] in persoon, bijgestaan door H. Schouten, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M. de Haas-Rood en mr. C.H. Pennekamp-Topman, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn de raad, vertegenwoordigd door drs. J.G.M. van Kleef, ambtenaar in dienst van de gemeente, bijgestaan door G.J. Ravensbergen, deskundige, en de Ontwikkelingsmaatschappij, vertegenwoordigd door [adjunct-directeur], bijgestaan door mr. G.C.W. van der Feltz, advocaat te Den Haag, gehoord.
Met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst. Bij brief van 26 mei 2008 heeft het college op verzoek van de Afdeling nadere informatie verstrekt. De andere partijen zijn in de gelegenheid gesteld te reageren op de brief van het college.
Met toestemming van partijen voor het achterwege blijven van een nadere zitting, heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Het plan maakt de vestiging van transport- en distributiebedrijven mogelijk in het plangebied, dat wordt begrensd door de A12, de Bredeweg en de Zuidelijke Dwarsweg.
2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient te worden onderzocht of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast dient er op toe te worden gezien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.4. [appellanten] betogen dat met het plan niet wordt voldaan aan de normen van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005). Daartoe voeren zij onder meer aan dat uit het aan het plan ten grondslag gelegde onderzoek naar de luchtkwaliteit blijkt dat het plan leidt tot een verdergaande overschrijding van in het Blk 2005 genoemde grenswaarden. Voorts voeren zij aan dat in dit onderzoek ten onrechte geen rekening is gehouden met een aantal ruimtelijke ontwikkelingen in en nabij het plangebied, als gevolg waarvan de overschrijding van de grenswaarden na realisering van het plan nog groter zal zijn.
2.5. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 moeten bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) in acht nemen. In het tweede lid van dit artikel is onder meer het besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan aangewezen als bevoegdheid als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 15 van Pro het Blk 2005 geldt voor stikstofdioxide een grenswaarde van 200 microgram per m³ als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 18 maal per kalenderjaar mag worden overschreden. Voor stikstofdioxide geldt voorts een grenswaarde van 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
Ingevolge artikel 20 van Pro het Blk 2005 geldt voor zwevende deeltjes (PM10) een grenswaarde van 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie en een grenswaarde van 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.6. Voorafgaand aan de planvaststelling is onderzoek gedaan naar de luchtkwaliteit in verband met de realisering van het plan. Uit de in de plantoelichting opgenomen onderzoeksresultaten blijkt dat het plan leidt tot een overschrijding van de grenswaarden voor zowel stikstofdioxide (NO2) als voor zwevende deeltjes (PM10). Uitgangspunt voor dit onderzoek waren de verkeersgegevens afkomstig uit het "Akoestisch onderzoek Ontsluiting Distripark A12 op N456 d.d 6 juni 2000, IBZH Raadgevend Ingenieursbureau" (hierna: het akoestisch onderzoek).
De Milieudienst Midden-Holland (hierna: MMH) heeft in het kader van de planvaststelling een aanvullend onderzoek naar de luchtkwaliteit gedaan. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Luchtkwaliteit Distripark Doelwijk", van 19 augustus 2005. Uit dat aanvullend onderzoek blijkt dat in de jaren 2005, 2010 en 2015 de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie NO2 langs de Bredeweg en de A12 wordt overschreden. Verder blijkt daaruit dat de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) in alle jaren beduidend meer dan de toegestane 35 keer wordt overschreden, te weten 60 keer in 2005, 61 keer in 2010 en 56 keer in 2015. De oorzaak van het hoge aantal overschrijdingen ligt vooral in de hoge fractie vrachtverkeer op de drukke Bredeweg en het hoge achtergrondniveau PM10, aldus het aanvullend onderzoek. Het als gevolg van de uitbreiding van het bedrijventerrein gegenereerde verkeer leidt volgens het aanvullend onderzoek tot een beperkte verslechtering van de luchtkwaliteit, met maximaal 1 microgram per m3 en maximaal 1 extra dag overschrijding van de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10). Bij de berekening, die is uitgevoerd met het rekenprogramma CAR II, versies 4 en 5.1., is voor wat betreft de verkeersgegevens voor de Bredeweg eveneens gebruik gemaakt van de verkeersgegevens uit het akoestisch onderzoek.
2.7. In zijn reactie op het beroepschrift heeft het college van burgemeester en wethouders aangegeven dat in het akoestisch onderzoek voor het verkeer op de Bredeweg een zeer hoog percentage zwaar vrachtverkeer werd gehanteerd, namelijk 35%. In 2006 is echter uit verkeerstellingen van de provincie Zuid-Holland gebleken dat het percentage zwaar vrachtverkeer op de Bredeweg beduidend lager ligt, namelijk 6%. Voorts leidt de in 2006 geïntroduceerde versie van CAR II (6.1.1.) tot lagere emissieresultaten dan de voorgaande versies, aldus de reactie. Met verwijzing naar een op deze verkeerstellingen gebaseerde herberekening van MMH van 2007 (hierna: de herberekening) stelt het college van burgemeester en wethouders zich op het standpunt dat als gevolg van het plan de grenswaarden in het Blk 2005, ook zonder de aftrek van de zeezoutfractie, niet langer worden overschreden.
Het college stelt zich met verwijzing naar de herberekening op het standpunt dat het plan voldoet aan de eisen van de Wet milieubeheer en verzoekt de goedkeuring van rechtswege in stand te laten.
2.8. Niet in geschil is dat met het plan, uitgaande van de in het aanvullend onderzoek van 19 augustus 2005 geconstateerde overschrijdingen, de in artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 genoemde grenswaarden niet in acht worden genomen, zodat het Blk 2005 in zoverre aan de goedkeuring van het plan in de weg staat.
Voor zover het college met verwijzing naar de herberekening heeft verzocht het bestreden besluit in stand te laten, wordt als volgt overwogen. De herberekening heeft niet ten grondslag gelegen aan de vaststelling van het plan en het bestreden besluit. Zoals de Afdeling eerder (uitspraak van 13 april 2005 in zaak no. 200407748/1, www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, is bij ingebrachte rapporten van onderzoek ter nadere toelichting van een genomen besluit van belang of deze kunnen worden beschouwd als nadere aanvulling in aansluiting op en voortvloeiend uit de aan het besluit ten grondslag gelegde motivering. De herberekening is gebaseerd op nieuwe verkeerstellingen en kan in deze procedure dan ook niet meer worden gebruikt om de goedkeuring van rechtswege alsnog van een nadere motivering te voorzien.
2.9. De conclusie is dat hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de goedkeuring van rechtswege moet worden geacht tot stand te zijn gekomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb te worden vernietigd.
2.10. Het college van burgemeester en wethouders en De Ontwikkelingsmaatschappij hebben de Afdeling verzocht om, in het geval van vernietiging van het bestreden besluit, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat uit de herberekening volgt dat het Blk 2005 niet langer aan goedkeuring van het plan in de weg staat. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan dit verzoek tegemoet te komen en overweegt daartoe het volgende.
2.10.1. [appellanten] hebben in hun reactie de herberekening bestreden door er op te wijzen dat daaraan beduidend andere verkeersgegevens ten grondslag liggen dan aan het aanvullend onderzoek van 19 augustus 2005. Door het college is volgens [appellanten] geen afdoende verklaring gegeven voor met name de forse afname van het aandeel zwaar vrachtverkeer in de herberekening ten opzichte van dat aandeel in het rapport van 2005. Voorts hebben [appellanten] gewezen op een aantal ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving en de daarmee gepaard gaande afwikkeling van het verkeer via de rotonde in het plangebied. Onduidelijk is of de invloed van deze ontwikkelingen op de verkeersintensiteit van de Bredeweg in de verkeerstellingen van de provincie Zuid-Holland zijn verdisconteerd, nu enkel de herberekening is overgelegd, aldus [appellanten].
2.10.2. Op verzoek van de Afdeling heeft het college bij brief van 26 mei 2008 onder meer nadere informatie verstrekt over de aan de herberekening ten grondslag gelegde verkeerstellingen en de daarbij gemeten fracties licht, middelzwaar en zwaar verkeer. Blijkens deze brief worden de verkeerstellingen die vanaf 2006 zijn uitgevoerd door de provincie momenteel nog onvoldoende betrouwbaar geacht en zijn zij daarom niet verwerkt in de telgegevens. Uit de bij die brief gevoegde kaart en toelichting blijkt dat het meest nabij gelegen telpunt bij Distripark telpunt FN 119 is, te weten Bredeweg-Noord, waar in 2003 het aantal voertuigen is geteld. Voor de daarop volgende jaren is de verkeersintensiteit op dit punt modelmatig berekend, aan de hand van telgegevens van andere telpunten in de omgeving en op basis van een aanname voor de groei van het regionale verkeer. Telpunt FN 119 is voor deze berekening gekoppeld aan de telpunten FN 003, rotonde Noordelijke Ringdijk, en FN 117, rotonde Het Fopje. Voor wat betreft de classificatie van het verkeer in de categorieën lichte, middelzware en zware voertuigen is op telpunt FN 117 voor het laatst geteld in 2003. De telgegevens voor het daaraan gekoppelde telpunt FN 119 zijn modelmatig, dat wil zeggen door extrapolatie, bepaald, aldus de brief van 26 mei 2008.
2.10.3. De Afdeling stelt aan de hand van de nader door het college verstrekte informatie vast dat de verkeersintensiteiten voor het jaar 2006 van de nabij de rijksweg A12 en het Distripark gelegen Bredeweg-Noord modelmatig zijn berekend aan de hand van telgegevens van twee andere telpunten, die blijkens de bijgevoegde kaart in de nabije omgeving van de rijksweg A20 liggen. Uit het aanvullend onderzoek van 19 augustus 2005 blijkt dat het verkeer van en naar het Distripark voor 43% via de Bredeweg van en naar de A12 gaat en voor 57% van en naar de A20. Uit de overgelegde gegevens blijkt echter niet wat het aandeel is van het zwaar vrachtverkeer dat via de A12 en de Bredeweg-Noord het Distripark aandoet en omgekeerd in de modelmatig berekende verkeersintensiteiten voor het nabij de A12 gelegen telpunt FN 119. Daarom is niet buiten twijfel of de op basis van de telgegevens modelmatig berekende fractie zwaar verkeer voldoende representatief is voor de Bredeweg-Noord. Dat, naar gesteld, ten tijde van de herberekening tweederde van het Distripark al in gebruik was en de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen reeds zijn vertaald in de verkeerstellingen uit 2006 doet aan de hiervoor gerezen twijfel over de representativiteit van de berekende fractie zwaar verkeer niet af.
Gelet op het vorenstaande kan reeds hierom niet zonder meer worden gesteld dat thans buiten twijfel is dat het plan voldoet aan het Blk 2005. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit is dan ook geen grond.
2.11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt de goedkeuring van rechtswege;
III. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Boermans
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2008
429.