Uitspraak
200802103/1.
Datum uitspraak: 16 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/237 van de rechtbank 's-Gravenhage van 12 februari 2008 in het geding tussen:
de stichting Stichting Bevordering Zelfrealisatie Knibbelweg, gevestigd te Zevenhuizen, gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle
en
de raad van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zevenhuizen-Moerkapelle (hierna: het college) aan de raad van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle (hierna: de raad) voorgesteld om percelen, waaronder percelen van de stichting Stichting Bevordering Zelfrealisatie Knibbelweg (hierna: de stichting), aan te wijzen als gronden waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) van toepassing zijn.
Bij besluit van 31 januari 2005 (lees: 2006) heeft de raad percelen, waaronder percelen van de stichting, aangewezen als gronden waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn.
Bij ongedateerd besluit, verzonden op 28 november 2006, heeft de raad, voor zover thans van belang, het door de stichting tegen het besluit van 6 oktober 2005 gemaakte bezwaar, dat wordt geacht te zijn gericht tegen het besluit van 31 januari 2006, alsmede het door de stichting tegen het besluit van 31 januari 2006 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 februari 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het ongedateerde besluit dat is verzonden op 28 november 2007 vernietigd en de raad opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 maart 2008, hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2008, waar de raad, vertegenwoordigd door ing. J. de Vries, drs. H. Helleman, D. van der Schaaf en C. van Rooij en de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.A. de Oude, advocaat te Zoetermeer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wvg, kunnen bij besluit van de gemeenteraad gronden, begrepen in een structuurplan, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming, of in een bestemmingsplan, worden aangewezen als gronden, waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van toepassing zijn.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel komen voor een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid alleen in aanmerking de gronden, waaraan bij het structuurplan, onderscheidenlijk het bestemmingsplan een niet-agrarische bestemming is toegedacht, onderscheidenlijk gegeven en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.
2.2. De raad heeft de aanwijzing van de percelen gebaseerd op het Intergemeentelijk Structuurplan Zuidplas (hierna: het structuurplan), welk plan een beschrijving geeft van de toekomstige ontwikkelingen in de Zuidplaspolder, een gebied tussen Rotterdam, Zoetermeer en Gouda. In dit structuurplan hebben de percelen van de stichting de aanduiding "Glastuinbouwbedrijvenlandschap".
2.3. De raad bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat in dit geval niet wordt voldaan aan de in artikel 2 van Pro de Wvg genoemde voorwaarde dat voor een aanwijzing alleen gronden in aanmerking komen waaraan bij een structuurplan een niet-agrarische bestemming is toegedacht. Daartoe voert de raad aan dat het structuurplan voor glastuinbouwbedrijvenlandschappen uitgaat van 20% gecombineerd ruimtegebruik, maar dat dit niet betekent dat de overige 80% een glastuinbouwbestemming zal krijgen. Volgens de raad is enige onzekerheid over de daadwerkelijke bestemming van de gronden inherent aan de vestiging van een voorkeursrecht op basis van een structuurplan. Er bestaat echter voldoende zekerheid dat de percelen van de stichting zullen worden betrokken bij de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen (al dan niet met een combinatiefunctie met glastuinbouw), aldus de raad. Ook uit het bestemmingsplan dat in ontwikkeling is, blijkt volgens de raad dat de betrokken percelen zullen worden gebruikt voor meervoudig ruimtegebruik.
2.4. In het structuurplan is voor de Zuidplas ten aanzien van het geplande glastuinbouwbedrijvenlandschap tot uitgangspunt gekozen meervoudig grondgebruik bedrijven en glas door combinatie en/of stapeling van functies. Het glastuinbouwbedrijvenlandschap dient als koepel voor de ontwikkeling van bedrijfsterreinen, glastuinbouwgebieden of een koppeling van beide. Voor het gehele areaal glastuinbouwbedrijvenlandschap geldt volgens het structuurplan dat meervoudig grondgebruik mogelijk is. Glastuinbouw is op bedrijfsterreinen toegestaan mits er sprake is van meervoudig grondgebruik en dit geldt omgekeerd ook voor het toestaan van bedrijvigheid in glastuinbouwgebieden. Glastuinbouw wordt hier dan gestapeld met activiteiten die zich normaal op bedrijfsterreinen vestigen, zoals transport en distributie. Het streven is om 20% netto glas via meervoudig ruimtegebruik te combineren met andere functies, waaronder ook water.
Ter zitting heeft de gemeenteraad nader toegelicht en met verwijzingen naar het structuurplan onderbouwd, dat bij de combinatie van glastuinbouw met andere vormen van bedrijvigheid wordt gestreefd naar een minimaal percentage van 20% meervoudig grondgebruik. Andere vormen van bedrijvigheid worden in het glastuinbouwbedrijvenlandschap nadrukkelijk gestimuleerd. Achtergrond hiervoor is de noodzakelijke verplaatsing van bedrijven uit de dorpskernen, in verband met de in het structuurplan voorziene dorpsuitbreidingen. Voor deze uit te plaatsen bedrijven zal ruimte moeten worden gevonden in het glastuinbouwbedrijvenlandschap. Voorts worden in het kader van de nieuwe ontwikkelingen aan alle (glastuinbouw)bedrijven eisen gesteld met betrekking tot de duurzaamheid en de milieueffecten van de bedrijfsprocessen en eisen met betrekking tot efficiënt ruimtegebruik. Het streven is gericht op collectieve aanpak van opvang en uitwisseling van CO², ondergrondse koude- en warmteopslag die ook geleverd kan worden aan bedrijven en woningen en teelt op verdieping, waarbij andere functies onder de kas kunnen worden gerealiseerd. De traditionele glastuinbouw zal in dit gebied niet meer mogelijk zijn.
Reeds omdat voor het gehele glastuinbouwbedrijvenlandschap wegens de schaarste van de grond en om redenen van duurzaam energiegebruik en milieubeheer traditionele tuinbouw wordt uitgesloten en gestreefd wordt naar steeds meer combinaties van functies, kan, anders dan de rechtbank heeft gedaan, niet worden geoordeeld, dat 80% van de gronden binnen het glastuinbouwbedrijvenlandschap een agrarische bestemming zal krijgen dan wel behouden.
Uit het structuurplan en het verhandelde ter zitting volgt dat in het gehele glastuinbouwbedrijvenlandschap niet-agrarische functies mogen worden toegevoegd aan en gecombineerd met een moderne variant glastuinbouw en dat dit ook zal worden gestimuleerd. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling bij de uitleg van artikel 2, tweede lid, van de Wvg ten aanzien van de in dit structuurplan beoogde bestemming glastuinbouwbedrijvenlandschap op het standpunt mogen stellen dat zowel het doen verdwijnen uit het gebied van de traditionele tuinbouw als het bevorderen van combinaties van functies, een ontwikkeling markeert naar een overwegend als niet-agrarisch aan te merken bestemming, die, naar de ratio van het voorkeursrecht, een regiefunctie vergt van het gemeentebestuur.
Dat op perceelsniveau nog niet vaststaat hoe het uiteindelijke grondgebruik eruit zal gaan zien, is inherent aan de vestiging van een voorkeursrecht op basis van een structuurplan. Voorts hoeft bij vestiging van een voorkeursrecht op basis van een structuurplan nog geen zekerheid te bestaan omtrent de verwezenlijking van de beoogde uitwerking, waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd. De systematiek van de Wvg brengt mee, dat op het moment dat het voorkeursrecht kan worden aangewend, veelal nog niet zeker zal zijn of de geplande uitwerking feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd.
Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat ten aanzien van de in dit structuurplan voorziene bestemmingsaanwijzing glastuinbouwbedrijvenlandschap is voldaan aan de in artikel 2 van Pro de Wvg gestelde voorwaarde dat voor een aanwijzing alleen gronden in aanmerking komen waaraan een niet-agrarische bestemming is toegedacht.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het tegen het ongedateerde, op 28 november 2006 verzonden besluit ingestelde beroep beoordelen.
2.6. Gelet op hetgeen onder 2.4. is overwogen, faalt de beroepsgrond dat aan de gronden een agrarische bestemming is toegedacht en daarmee niet is voldaan aan de in artikel 2 van Pro de Wvg gestelde voorwaarde dat voor een aanwijzing alleen gronden in aanmerking komen waaraan een niet-agrarische bestemming is toegedacht.
De stichting heeft voorts gesteld dat evenmin is voldaan aan de in artikel 2 van Pro de Wvg gestelde voorwaarde dat voor een aanwijzing alleen gronden in aanmerking komen waarvan het gebruik afwijkt van het plan.
Dienaangaande stelt de Afdeling voorop dat, anders dan de stichting kennelijk meent, niet van belang is of, en in welke mate het beoogde toekomstige gebruik van de gronden in het structuurplan op basis waarvan het voorkeursrecht is gevestigd, afwijkt van de bestemming die daaraan is gegeven in het ten tijde van de vestiging van het voorkeursrecht van kracht zijnde bestemmingsplan. Nu het daadwerkelijke feitelijk gebruik van de gronden, zijnde gebruik als open landbouwgrond, afwijkt van de toegedachte bestemming in het structuurplan, is voldaan aan de in artikel 2 van Pro de Wvg gestelde voorwaarde.
Ten overvloede overweegt de Afdeling dat door de vestiging van het gemeentelijk voorkeursrecht de mogelijkheid van zelfrealisatie niet verloren is gegaan. De stichting blijft bevoegd de aan haar eigendom toegedachte bestemming zelf te verwezenlijken.
Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 12 februari 2008 in zaak nr. 07/237;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. G.J. van Muijen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Pikart-van den Berg
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2008
350.