Uitspraak
200708201/1.
Datum uitspraak: 16 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Voorst,
en
het college van burgemeester en wethouders van Voorst,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Voorst (hierna: het college) beslist jegens [appellant] bestuursdwang toe te passen ter zake van het overtreden van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
Bij besluit van 26 oktober 2007 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 november 2007, beroep ingesteld. De gronden van beroep zijn aangevuld bij brief van 21 december 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Door [appellant] en het college zijn nader stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2008, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Apeldoorn en mr. F.F. Scheffer, en het college, vertegenwoordigd door mr. ing. R. van der Plank, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het college heeft [appellant] bij besluit van 31 mei 2007 meegedeeld dat hij de gelegenheid heeft om binnen tien weken na de verzending van het besluit het puinmateriaal op het landgoed De Grote Noordijk te Wilp te verwijderen of conform de wettelijke bepalingen te verwerken, en dat het college het puinmateriaal op zijn kosten zal verwijderen indien hij dit nalaat. Het college heeft dit besluit bij het bestreden besluit van 26 oktober 2007 gehandhaafd.
2.2. [appellant] betoogt dat het college niet bevoegd is bestuursdwang toe te passen omdat het puinmateriaal niet als afvalstof, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, kan worden aangemerkt. Hiertoe verwijst hij naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland e.a., in zaak nrs. C-418/97 en C-419/97 (AB 2000, 311) en betoogt hij dat artikel 2, vijfde lid, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen, onverbindend is. Voor laatstgenoemd betoog is volgens [appellant] in het bijzonder van belang dat, om te worden vrijgesteld van het verbod, neergelegd in artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in artikel 2, vijfde lid, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen, de voorwaarde wordt gesteld dat het puin wordt verwerkt tot puingranulaat, maar dat deze voorwaarde - hoewel zij is gebaseerd op de Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (thans Richtlijn 2006/12/EG) - in deze richtlijn niet wordt gesteld.
2.2.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn nr. 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
Ingevolge artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, voor daarbij aangegeven categorieën van gevallen vrijstelling worden verleend van het verbod, bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen - zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit - wordt als categorie van gevallen als bedoeld in artikel 10.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer aangegeven: het zich van afvalstoffen ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting op of in de bodem te brengen indien dit geschiedt overeenkomstig het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming in een werk waarin afvalstoffen, met uitzondering van avi-bodemas, worden gebruikt als bouwstof.
Ingevolge het derde lid van genoemd Besluit - zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit - voor zover hier van belang, is het eerste lid, onder b, niet van toepassing met betrekking tot de in dat lid bedoelde handelingen met afvalstoffen, behorende tot een categorie waarvoor het in artikel 1 van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen gestelde verbod geldt.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder 19, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen is het verboden in inrichtingen behorende tot een van de categorieën die zijn aangewezen in bijlage I behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer bouw- en sloopafval en residuen, afkomstig van het bewerken van bouw- en sloopafval te storten.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen - zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit - is het in het derde lid bepaalde niet van toepassing op afvalstoffen behorende tot de navolgende in artikel 1 van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen vermelde categorieën, voor zover deze worden toegepast in werken als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, van het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming:
a. categorie 19, voor zover het betreft asfalt- of betongranulaat, afkomstig van het breken of frezen van werken als in de aanhef bedoeld;
b. (...).
2.2.2. Bij uitspraak van 31 januari 2007, nr.
200602756/1, heeft de Afdeling overwogen dat het van derden afkomstige puinmateriaal moet worden aangemerkt als afvalstof. De Afdeling heeft daarbij onder meer het door [appellant] genoemde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000 betrokken. Het door [appellant] genoemde artikel 2, vijfde lid, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen ziet niet op de vraag of het puin kan worden aangemerkt als afval, doch slechts op de vraag of op grond van deze bepaling onder de daarin gestelde voorwaarden de in het derde lid neergelegde uitzondering op het eerste lid, onder b, niet van toepassing is. Het betoog van [appellant] doet daarom niet af aan het eerdere oordeel van de Afdeling dat het puin als afval moet worden aangemerkt. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in zoverre onbevoegd is bestuursdwang toe te passen.
200602756/1, heeft de Afdeling overwogen dat het van derden afkomstige puinmateriaal moet worden aangemerkt als afvalstof. De Afdeling heeft daarbij onder meer het door [appellant] genoemde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000 betrokken. Het door [appellant] genoemde artikel 2, vijfde lid, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen ziet niet op de vraag of het puin kan worden aangemerkt als afval, doch slechts op de vraag of op grond van deze bepaling onder de daarin gestelde voorwaarden de in het derde lid neergelegde uitzondering op het eerste lid, onder b, niet van toepassing is. Het betoog van [appellant] doet daarom niet af aan het eerdere oordeel van de Afdeling dat het puin als afval moet worden aangemerkt. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in zoverre onbevoegd is bestuursdwang toe te passen.
De beroepsgrond faalt.
2.3. [appellant] betoogt verder dat uit het Landelijk Afvalstoffenplan (hierna: het LAP) blijkt dat het college niet bevoegd is bestuursdwang toe te passen omdat het om 50 kubieke meter afvalstoffen gaat.
2.3.1. Ingevolge artikel 18.2a, tweede lid, voor zover hier van belang, hebben onder meer burgemeester en wethouders tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens artikel 10.2.
2.3.2. Anders dan [appellant] betoogt, is het LAP niet van belang voor beantwoording van de vraag welk bestuursorgaan bevoegd is voor de bestuursrechtelijke handhaving van de bepalingen van de Wet milieubeheer. Gelet op artikel 18.2a, tweede lid, van de Wet milieubeheer bestaat er geen grond voor het oordeel dat het college in dit geval geen bevoegd gezag is.
Bij uitspraak van 31 januari 2007 heeft de Afdeling geoordeeld dat is gehandeld in strijd met artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het puinmateriaal was ten tijde van het nemen van het primaire besluit en het bestreden besluit niet verwijderd of conform de wettelijke bepalingen verwerkt. Het college was dan ook bevoegd om ter zake handhavend op te treden.
2.4. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.5. [appellant] betoogt dat handhaving achterwege dient te blijven omdat dit leidt tot onevenredig nadelige gevolgen in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Daartoe voert hij aan dat hij hoge kosten zou moeten maken om de puinmaterialen af te voeren en dat hij - wanneer hij het puin conform de wettelijke bepalingen zou verwerken - de paden van zijn landgoed niet meer zoals vanouds kan voorzien van de noodzakelijke verharding. Puingranulaat is daarvoor volgens [appellant] niet geschikt. Voorts wordt volgens [appellant] het milieubelang niet aangetast wanneer de bospaden worden verhard met schoonverklaard puin dat is bewerkt tot puinbrokken van een door hem gewenste grootte en is door het college in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd dat met handhaving een milieubelang is gediend.
2.5.1. De Afdeling heeft in de uitspraak 31 januari 2007 overwogen dat handhavend optreden niet als zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen kan worden aangemerkt en dat ook verder niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan behoort te worden afgezien van handhaving. Daarbij heeft de Afdeling het betoog van [appellant], dat het om ongevaarlijke afvalstoffen gaat, betrokken. Hetgeen [appellant] thans heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding tot een ander oordeel. Het geeft evenmin grond voor het oordeel dat het college met een verwijzing naar de uitspraak van 31 januari 2007 in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat met handhaving van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, een milieubelang is gediend. Deze uitspraak in aanmerking genomen, moet er in beginsel van worden uitgegaan dat bij handhaving milieubelang bestaat. Voorts is van belang dat op grond van artikel 10.63, derde lid, van de Wet milieubeheer door het college van gedeputeerde staten ontheffing kan worden verleend van het in artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer neergelegde verbod, indien het milieubelang zich daartegen niet verzet, doch dat niet is gebleken dat [appellant] hierom heeft verzocht. Daargelaten het antwoord op de vraag of van [appellant] niet kan worden verlangd dat hij het puin conform artikel 2, vijfde lid, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen, verwerkt, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat het verwijderen van het puin voor hem onevenredig hoge kosten met zich meebrengt. De Afdeling is op grond van het vorenstaande van oordeel dat het college het besluit bestuursdwang toe te passen in bezwaar niet ten onrechte in stand heeft gelaten.
De beroepsgrond faalt.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Van Leeuwen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2008
373-491.