Uitspraak
200707586/1.
Datum uitspraak: 23 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap Dutch Delta University B.V., gevestigd te Deventer,
appellante,
en
de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2006 heeft de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (hierna: de NVAO) een aanvraag van de besloten vennootschap Dutch Delta University B.V. (hierna: DDU) om accreditatie van de opleiding Bachelor of Business Administration afgewezen.
Bij besluit van 3 september 2007 heeft NVAO het door DDU hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft DDU bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 oktober 2007, beroep ingesteld.
De NVAO heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2008, waar DDU, vertegenwoordigd door mr. J. Deelstra en [directeur] van DDU, en de NVAO, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, en mr. M.G. Tuinhout en W. de Boer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1.2 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) heeft deze wet betrekking op:
a. de in artikel 1.8 bedoelde universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit,
b. universiteiten en hogescholen die krachtens artikel 6.9 zijn aangewezen,
[…]
Ingevolge artikel 1.18, eerste lid, draagt het instellingsbestuur van een in artikel 1.2, onder a, b en d, bedoelde instelling er zorg voor dat, zoveel mogelijk in samenwerking met andere instellingen, wordt voorzien in een regelmatige beoordeling, mede door onafhankelijke deskundigen, van de kwaliteit van de werkzaamheden van de instelling. De beoordeling bij instellingen voor hoger onderwijs geschiedt mede aan de hand van het oordeel van studenten over de kwaliteit van het onderwijs van de instelling. Voor zover die beoordeling mede geschiedt door onafhankelijke deskundigen, zijn de uitkomsten daarvan openbaar.
Ingevolge artikel 1.18, derde lid, draagt het instellingsbestuur van een in artikel 1.2, onderdelen a en b, bedoelde instelling er zorg voor dat, zoveel mogelijk in samenwerking met andere instellingen, wordt voorzien in een regelmatige beoordeling, mede door onafhankelijke deskundigen, van de kwaliteit van de opleidingen. De laatste twee volzinnen van het eerste lid zijn van overeenkomstige toepassing. De beoordeling bevat een samenvattend oordeel. Bij de beoordeling worden ten minste de accreditatiekaders, bedoeld in artikel 5a.8, eerste lid, en de aspecten van kwaliteit, bedoeld in artikel 5a.8, tweede lid, in acht genomen.
Ingevolge het vierde lid is het derde lid van overeenkomstige toepassing op een rechtspersoon, als bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid.
Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, voor zover hier van belang, heeft hoofdstuk 5a tevens betrekking op de rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid die een opleiding als bedoeld in artikel 7.3b verzorgen.
Ingevolge artikel 5a.2, eerste lid, is de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie, gevestigd te Den Haag, het accreditatieorgaan hoger onderwijs. Het accreditatieorgaan heeft rechtspersoonlijkheid.
Ingevolge artikel 5a.8, eerste lid, voor zover hier van belang, legt het accreditatieorgaan zijn werkwijze voor de accreditatie van opleidingen vast in afzonderlijke accreditatiekaders voor opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs en het hoger beroepsonderwijs.
Ingevolge het tweede lid, wordt bij het verlenen van accreditatie aandacht geschonken aan de aspecten van kwaliteit, die betrekking hebben op het niveau van de opleiding, de onderwijsinhoud, het onderwijsproces, de opbrengsten van het onderwijs van de opleiding, voldoende voorzieningen die noodzakelijk zijn om de opleiding te kunnen verzorgen, en op een adequate methode die bij de beoordeling, bedoeld in artikel 1.18, derde lid, wordt gehanteerd.
Ingevolge het derde lid wordt bij de toepassing van het tweede lid begrepen onder:
a. het niveau van de opleiding; dit is gericht op het eindniveau van de opleiding, gelet op hetgeen gewenst en gangbaar is, bij voorkeur gemeten naar internationale standaard;
b. de onderwijsinhoud; deze omvat in ieder geval de aard van het onderwijs, voldoende samenhang in het opleidingsprogramma van de opleiding, de studielast en een duidelijke relatie tussen de doelstellingen en de inhoud van het opleidingsprogramma;
c. het onderwijsproces; dit omvat in ieder geval een voldoende afstemming tussen vormgeving van het onderwijs en de inhoud, voldoende studiebegeleiding en inzichtelijke beoordeling en toetsing van het onderwijs;
d. de opbrengsten van het onderwijs; deze omvatten in ieder geval voldoende maatschappelijke relevantie van de bereikte eindkwalificaties van afgestudeerden van de opleiding en voldoende rendement van de opleiding in relatie tot de beargumenteerde streefcijfers;
e. de voorzieningen; deze omvatten in ieder geval de materiële voorzieningen, de kwaliteit van het personeel, de organisatie en de interne kwaliteitszorg;
f. de methoden die bij de beoordeling, bedoeld in artikel 1.18, derde lid, worden gehanteerd; deze hebben in ieder geval betrekking op de mogelijkheid de opleiding te vergelijken met andere opleidingen en op een internationaal beoordelingskader.
Ingevolge artikel 5a.8a maakt het accreditatieorgaan jaarlijks aan de instellingen bekend welke instanties met behulp van onafhankelijke deskundigen als bedoeld in artikel 1.18, derde lid, eerste volzin, opleidingen beoordelen op de wijze, bedoeld in artikel 1.18, derde lid, vierde volzin.
Ingevolge artikel 5a.9, eerste lid, wordt accreditatie verleend op aanvraag van het instellingsbestuur.
Ingevolge het derde lid wordt het accreditatiebesluit gebaseerd op de beoordeling, bedoeld in artikel 1.18, derde lid.
Ingevolge het vijfde lid treedt, indien het accreditatieorgaan besluit dat geen accreditatie wordt verleend, omdat bij de beoordeling, bedoeld in artikel 1.18, derde lid, door de onafhankelijke deskundigen het bepaalde bij artikel 1.18, derde lid, vierde volzin, niet in acht is genomen, in afwijking van het vierde lid, dat besluit in werking met ingang van de dag van bekendmaking daarvan en kan binnen een jaar na die bekendmaking, een nieuwe aanvraag om accreditatie worden ingediend. In afwijking van het zesde lid, is de periode van de accreditatie alsdan verlengd tot het moment dat, onder de voorwaarden van het zevende lid, onherroepelijk op de aanvraag om accreditatie is beslist.
Ingevolge artikel 5a.10, eerste lid, legt het accreditatieorgaan de bevindingen naar aanleiding van de beoordeling van de opleiding, bedoeld in artikel 5a.9, derde lid, en het besluit over de accreditatie van de opleiding vast in een accreditatierapport. Het accreditatieorgaan kan in het accreditatierapport overige opmerkingen opnemen over de bijzondere kwaliteitskenmerken van de opleiding.
Ingevolge het tweede lid stelt het accreditatieorgaan het instellingsbestuur in de gelegenheid binnen een door het accreditatieorgaan te bepalen termijn zijn zienswijze over het voorgenomen accreditatierapport naar voren te brengen, alvorens het accreditatierapport vast te stellen.
2.2. DDU heeft bij brief van 28 april 2005 de NVAO om accreditatie van een door haar te verzorgen HBO-opleiding Bachelor of Business Administration (hierna: de opleiding) verzocht. Zij heeft daarbij een rapport van de visiterende en beoordelende instantie Hobéon Certificering B.V. (hierna: Hobéon) ter beoordeling voor accreditatie van de opleiding aan de NVAO overgelegd.
De NVAO heeft vanwege bij haar gerezen twijfels inzake het door Hobéon gehanteerde referentiekader en de gegrondheid van de conclusies een aantal deskundigen (hierna: de verificatiecommissie) verzocht in dat verband de juistheid van het door Hobéon verrichte onderzoek te verifiëren. De verificatiecommissie heeft op 17 mei 2006 geadviseerd de opleiding niet te accrediteren. Naar het oordeel van de verificatiecommissie is Hobéon bij de beoordeling van de opleiding niet uitgegaan van het juiste referentiekader. Voorts is de verificatiecommissie van oordeel dat de te accrediteren opleiding ten aanzien van de domeinspecifieke eisen, het bachelorniveau, de beoordeling en toetsing en het gerealiseerd niveau niet het predikaat voldoende verdient.
Nadat DDU haar zienswijze op het voornemen om de aanvraag af te wijzen had gegeven, heeft de NVAO het besluit van 19 december 2006 genomen.
2.3. De DDU betoogt, samengevat weergegeven, dat de NVAO niet met de vereiste zorgvuldigheid en onpartijdigheid is gekomen tot haar besluit van 19 december 2006. Daartoe stelt zij onder meer dat de NVAO niet te kennen heeft gegeven en ook niet heeft gemotiveerd waarom zij een verificatiecommissie heeft ingesteld. Voorts heeft de verificatiecommissie slechts een zeer beperkt onderzoek gedaan en niet alle bronnen die DDU heeft aangereikt, onderzocht. Bovendien had de NVAO, nu de adviezen van Hobéon en de verificatiecommissie tot een ander oordeel komen, een derde deskundige onderzoek moeten laten uitvoeren. Voorts betoogt zij dat de NVAO zich in haar onderzoek heeft laten leiden door feiten en omstandigheden die niet relevant zijn voor de beoordeling van de aanvraag.
2.3.1. Uit artikel 5a.9, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 1.18, derde lid, van de WHW, volgt dat de instelling die om accreditatie van een opleiding verzoekt, aan die aanvraag een rapport van een visiterende en beoordelende instantie ten grondslag legt, waaruit blijkt dat de kwaliteit van de te accrediteren opleiding aan de in het accreditatiekader bestaande opleidingen hoger onderwijs (hierna: het accreditatiekader) gestelde eisen voldoet. Dat rapport is blijkens dat artikel het uitgangspunt bij de beoordeling van de accreditatieaanvraag door de NVAO. Daaruit vloeit evenwel niet voort dat te allen tijde het in het rapport neergelegde oordeel door de NAVO gevalideerd moet worden. Uit artikel 5a.9, vijfde lid, gelezen in het licht van de parlementaire geschiedenis, onder meer Kamerstukken II 2000-2001, 27 920, nr. 3, p. 11 en 36 en Kamerstukken II 2000-2001, 27 920, nr. 5, p. 9-10 volgt dat de NVAO dient te verifiëren of de door de visiterende en beoordelende instantie gevolgde methodiek en het in haar rapport neergelegde oordeel adequaat is, onder meer door na te gaan of met de gehanteerde normstelling de "lat" hoog genoeg is gelegd. In geval het rapport van de visiterende en beoordelende instantie gerede twijfels oproept over de toepassing van het accreditatiekader kan de NVAO een onafhankelijke en deskundige verificatiecommissie instellen die in het licht van die twijfels nader onderzoek doet naar de kwaliteit van de opleiding en het rapport van de visiterende en beoordelende instantie. Met het instellen van deze commissie geeft de NVAO invulling aan het vereiste in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om het door haar te nemen besluit op de aanvraag om accreditatie van een opleiding zorgvuldig voor te bereiden. Voor het instellen van een verificatiecommissie is dan ook geen bijzondere wettelijke grondslag vereist. Dat de NVAO geen protocol of beleidsregels heeft opgesteld waarin vastgelegd is onder welke omstandigheden een verificatiecommissie wordt ingesteld, doet aan de bevoegdheid om een dergelijke commissie te benoemen teneinde te komen tot zorgvuldige besluitvorming niet af. Evenmin is vereist dat de NVAO de instelling van deze commissie naar aanleiding van de gerezen twijfels over de kwaliteit van de te accrediteren opleiding nader motiveert. Wel dient de aanvragende instelling op grond van artikel 4:7 van Pro de Awb en artikel 5a.10, tweede lid, van de WHW in de gelegenheid te worden gesteld op een voornemen tot afwijzing van het verzoek om accreditatie een zienswijze naar voren te brengen. Naar het oordeel van de Afdeling is de DDU daartoe blijkens het hierna in 2.3.4 overwogene voldoende in de gelegenheid gesteld.
2.3.2. Niet bestreden is dat de verificatiecommissie documenten betreffende de opleiding heeft opgevraagd, tijdens een locatiebezoek documenten van de opleiding heeft ingezien en gesprekken heeft gevoerd met leden van het audit team van Hobéon, met de programmamanager en de directeur van de DDU, alsmede met een drietal docenten van de opleiding. De verificatiecommissie is op grond van het aldus uitgevoerde onderzoek tot de slotsom gekomen dat Hobéon de criteria van het accreditatiekader niet juist heeft toegepast. Er is, mede gelet op het in 2.4.1 en 2.4.2 overwogene, geen grond voor het oordeel dat de verificatiecommissie niet tot dat oordeel heeft kunnen komen op grond van het door haar verrichte onderzoek en evenmin dat het door haar verrichte onderzoek, gelet op haar taak, onzorgvuldig of onvolledig zou zijn geweest.
2.3.3. Voor zover de DDU betoogt dat de NVAO onzorgvuldig heeft gehandeld door het rapport van de verificatiecommissie niet voor te leggen aan Hobéon, slaagt het betoog evenmin. De NVAO heeft zich met recht op het standpunt gesteld dat het niet aan haar is dat rapport voor te leggen aan Hobéon, maar aan de instelling die vraagt om accreditatie van een opleiding. De DDU heeft daartoe de gelegenheid gehad. Dat zij dit heeft nagelaten, komt voor haar eigen risico.
2.3.4. Het betoog van de DDU dat de NVAO in de periode van besluitvorming niet met haar heeft gecommuniceerd en haar niet in de gelegenheid heeft gesteld aanvullende informatie te verstrekken, kan niet leiden tot het ermee beoogde doel. Weliswaar had het op de weg van de NVAO gelegen voorafgaand aan de instelling van de verificatiecommissie aan DDU te kennen te geven op welke punten zij twijfels had aan de juistheid van het rapport van Hobéon en de kwaliteit van de opleiding, maar nu de DDU bij brief van 7 juli 2005 is geïnformeerd over de instelling van de verificatiecommissie en bij brief van 19 juli 2005 de onderzoeksopdracht van de NVAO aan de verificatiecommissie met de specifieke onderzoeksvragen heeft ontvangen, en de NVAO bij brief van 5 oktober 2005 nogmaals heeft geïnformeerd over de aspecten van de opleiding waarop de twijfels zien, heeft de DDU voldoende mogelijkheden gehad om hierop te reageren en de verificatiecommissie van de nodige informatie te voorzien op de desbetreffende punten. Ook heeft de DDU het advies van de verificatiecommissie, samen met het voornemen van de NVAO van 8 juni 2006 om het verzoek van de DDU om accreditatie van de opleiding Bachelor of Business Administration af te wijzen, ontvangen. De DDU heeft daarover bij brief van 27 juni 2006 haar zienswijze gegeven. Er is dan ook geen grond voor het oordeel, dat de DDU onvoldoende in de gelegenheid is gesteld aanvullende informatie te verstrekken aan de verificatiecommissie en de NVAO en ter zake haar zienswijze te geven, en daardoor in haar belangen is geschaad.
2.3.5. Voorts betoogt de DDU tevergeefs dat de NVAO alsook de verificatiecommissie niet onbevooroordeeld zijn en dat er bij de beoordeling van de te accrediteren opleiding omstandigheden en informatie een rol hebben gespeeld die buiten het onderzoek naar de kwaliteit van de opleiding vallen, waaronder de rol die de DDU zou hebben gespeeld in, wat in de pers is gaan heten, de "HBO-fraude". De NVAO is niet betrokken geweest bij deze kwestie en niet aannemelijk is gemaakt dat leden van de NVAO dan wel leden van de verificatiecommissie op enigerlei wijze bij deze kwestie betrokken zijn geweest. Ook zijn er geen aanwijzingen dat de verificatiecommissie of de NVAO zich bij hun oordeelsvorming door deze kwestie hebben laten leiden. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat klachten van Nepalese studenten over de DDU door de verificatiecommissie of de NVAO zijn betrokken in de beoordeling van de te accrediteren opleiding. De enkele stelling dat deze kwesties een rol hebben gespeeld bij de beoordeling is daartoe onvoldoende.
2.4. De DDU betoogt dat de NVAO ten onrechte de zachte criteria uit de wet die een grote ruimte bieden bij de opzet en inrichting van de opleiding mogelijk maken, strikt heeft toegepast. Dit heeft in het hoger onderwijs geleid tot verschillen in de beoordeling en daarmee ongelijke behandeling van aanvragen om accreditatie. Uit het thans bestreden besluit, noch uit het oordeel van de verificatiecommissie blijkt op welke punten de te accrediteren opleiding niet voldoet aan de wettelijke eisen en waarom de invulling die de DDU aan het onderwijsprogramma van de opleiding Bachelor Business Administration heeft gegeven niet is toegestaan, aldus de DDU.
2.4.1. De instellingen hebben een aanzienlijke vrijheid om invulling te geven aan hun opleidingen. Het is evenwel aan de NVAO om te waarborgen dat de in Nederland aangeboden opleidingen van voldoende kwaliteit zijn. Teneinde dat te kunnen beoordelen heeft de NVAO op grond van artikel 5a.8, eerste lid, het accreditatiekader vastgesteld. De daarin opgenomen beoordelingsfacetten behelzen een nadere invulling van de aspecten niveau van de opleiding, de onderwijsinhoud, het onderwijsproces, de opbrengsten van het onderwijs van de opleiding, de voorzieningen en de bij de beoordeling te hanteren methoden. Met betrekking tot het niveau van de opleiding en de onderwijsinhoud heeft de NVAO in het accreditatiekader bepaald, dat de eindkwalificaties van de opleiding moeten aansluiten bij de eisen die door vakgenoten en de beroepspraktijk gesteld worden aan een opleiding in het betreffende domein (vakgebied/discipline en/of beroepspraktijk) en voorts dat de eindkwalificaties van de opleiding aansluiten bij algemene, waar mogelijk internationaal geaccepteerde beschrijvingen van de kwalificaties Bachelor of Master. Voor het oordeel dat de NVAO daarbij de wettelijke criteria te strikt heeft toegepast bestaat geen grond.
Voor zover de DDU stelt dat sprake is van verschillen in de beoordeling van opleidingen heeft zij deze stelling niet onderbouwd, zodat deze reeds hierom niet kan leiden tot gegrondbevinding van het beroep.
2.4.2. De DDU heeft de landelijk gebruikelijke competenties voor de opleiding Bachelor of Business Administration aangepast aan de doelgroep en de arbeidsmarkt waarop de opleiding is gericht als uitgangspunt genomen. De NVAO heeft zich in navolging van het advies van de verificatiecommissie op het standpunt gesteld dat Hobéon bij de beoordeling van de specifieke context waarbinnen de DDU opereert een ander referentiekader heeft gekozen dan wordt vereist door het accreditatiekader. Een bachelordiploma dat door een Nederlandse instelling wordt afgegeven dient niet alleen aan te sluiten op de behoeften van een specifieke doelgroep, maar moet tevens aansluiten op hetgeen binnen het Nederlands en Europees hoger onderwijs gebruikelijk is en op hetgeen verwacht wordt van een dergelijk diploma, zoals ook neergelegd in het accreditatiekader. Het accreditatiestelsel beoogt immers een nationaal en waar mogelijk internationaal erkend keurmerk voor opleidingen te kunnen vaststellen. De ruimte voor specifieke accenten in de opleiding en voor aansluiting ervan op de behoeften van een specifieke doelgroep wordt dan ook begrensd door de algemene verwachtingen en eisen ten aanzien van het niveau en de inhoud die zowel nationaal als internationaal aan een specifiek diploma als Bachelor of Business Administration zijn gekoppeld.
De NVAO heeft zich met betrekking tot de domeinspecifieke eisen op het standpunt gesteld dat uit het rapport van Hobéon onvoldoende blijkt hoe de doelstellingen van de opleiding zich verhouden tot vergelijkbare opleidingen in het Nederlandse systeem. Voorts volgt zij de verificatiecommissie in het oordeel dat belangrijke elementen in de doelstellingen ontbreken. Zo is er te weinig aandacht voor kwantitatieve methoden en ontbreekt de aandacht voor accounting nagenoeg.
Met betrekking tot "beoordeling en toetsing" is de NVAO van oordeel dat hoewel het toetsbeleid van de DDU en de rol van de examencommissie door Hobéon positief gewaardeerd worden, dat niet opweegt tegen het oordeel van de verificatiecommissie op dit punt, dat is gebaseerd op een selectie van gemaakte toetsen. Doorslaggevend is volgens de NVAO dat de toetsen inhoudelijk niet op het juiste niveau gericht zijn.
Met betrekking tot het gerealiseerd niveau heeft de NVAO geconstateerd dat ook in dit geval Hobéon de kwaliteit van de beoordelingsprocedure van afstudeeropdrachten heeft benadrukt en heeft vastgesteld dat de onderwerpen relevant zijn en de afstudeeropdrachten van voldoende inhoudelijk en analytisch niveau. De verificatiecommissie heeft haar oordeel, dat het gerealiseerd niveau van de opleiding niet volstaat, gebaseerd op afstudeeropdrachten en daarbij voornamelijk op grensgevallen gelet. De NVAO acht het oordeel van de verificatiecommissie consistent met de zienswijze van de verificatiecommissie over het gebruikte referentiekader en de doelstellingen van de opleiding. Voorts heeft de NVAO zich, met de verificatiecommissie op het standpunt gesteld dat de competentie om tot integratie van inzichten uit verschillende disciplines te komen voor een bedrijfskundige een basisvereiste is en dat dat aspect van de opleiding onvoldoende tot uitdrukking komt in de afstudeeropdrachten. Deze garanderen derhalve niet dat de studenten daadwerkelijk over de vereiste competenties beschikken.
2.4.3. Nu deze door de NAVO op grond van de bevindingen van de verificatiecommissie getrokken conclusies onvoldoende door de DDU zijn weersproken is er geen grond voor het oordeel dat de NVAO zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de te accrediteren opleiding ter zake van deze facetten kwalitatief onvoldoende is, zodat de opleiding niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Gelet hierop heeft de NVAO het verzoek om accreditatie terecht afgewezen.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2008
362.