Uitspraak
200706784/1.
Datum uitspraak: 30 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) geweigerd aan [appellanten] een vergunning te verlenen op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) voor het vissen op ensis (zwaardschedes) in de Kom van de Oosterschelde.
Bij besluit van 16 augustus 2007, kenmerk DRR&R/2007/4661, heeft de minister het door [appellanten] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 september 2007, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2008, waar [appellanten], bijgestaan door W.A.M. de Haan en M.H. de Haan-Zaalberg, beiden werkzaam bij ecologisch adviesbureau De Brabantse Wal, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel en J.M.M. Kouwenhoven, ambtenaren ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Standpunt van [appellanten]
2.1. [appellanten] betogen dat de minister bij het bestreden besluit ten onrechte het besluit heeft gehandhaafd om geen vergunning te verlenen voor het aanlanden van ensis die is opgevist als bijvangst in de Kom van de Oosterschelde en hun bezwaren ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Daartoe voeren zij aan dat de minister het feit dat niet zou zijn aangetoond dat een groot deel van de ensis sterft als zij wordt teruggestort, ten onrechte van belang heeft geacht. Naar hun mening moet slechts beoordeeld worden of het niet terugstorten van ensis leidt tot significante effecten op het habitattype ter plaatse. Verder is volgens hen in de aanvraag om vergunning voldoende onderbouwd dat de vangst van ensis zoals aangevraagd geen significante effecten zal hebben.
[appellanten] voeren verder aan dat de minister ten onrechte aanneemt dat verlening van de vergunning leidt tot extra verstoring van de bodem, nu de aanvraag slechts betrekking heeft op het aanlanden van ensis die al als bijvangst wordt opgevist. Verder is volgens hen onduidelijk in hoeverre de vraag of een vergunning krachtens de Visserijwet 1963 kan worden verleend van invloed is geweest op het bestreden besluit. Voorts voeren zij aan dat de schelpen van de teruggestorte ensis zich steeds meer ophopen in het gebied, wat een probleem vormt voor hun bedrijfsvoering, en vermindert naar hun mening het op de markt brengen van ensis als zeeaas de behoefte bij sportvissers om zelf pieren te steken, zodat verstoring van de natuurwaarden in de Oosterschelde zal afnemen.
Standpunt van de minister
2.2. De minister stelt zich op het standpunt dat het beleid inzake de schelpdiervisserij, zoals dat is vastgelegd in het Beleidsbesluit schelpdiervisserij 2005-2020 "Ruimte voor een zilte oogst" (hierna: het Beleidsbesluit) in de weg staat aan verlening van de gevraagde vergunning. Uit dat beleid volgt volgens de minister dat geen vergunning wordt verleend voor de vangst van onder meer ensis in de kustwateren, waartoe ook de Oosterschelde behoort. Verder is de minister van mening dat het vereiste van een passende beoordeling in artikel 19f van de Nbw 1998 in dit geval ook betrekking heeft op de vraag of de ensis die als bijvangst bij de winning van zeeaas wordt opgevist sterft wanneer zij wordt teruggestort. Die vraag is in de door [appellanten] overgelegde gegevens volgens de minister niet afdoende beantwoord. Verder kan volgens de minister niet worden uitgesloten dat in de toekomst op meer plaatsen op ensis zal kunnen worden gevist, wat tot extra bodemverstoring zal kunnen leiden. De minister stelt zich verder op het standpunt dat voor de vraag of een vergunning op grond van de Nbw 1998 kan worden verleend niet van belang is of een vergunning krachtens de Visserijwet 1963 kan worden verleend. Dat terugstorten van ensis leidt tot schade voor de bedrijfsvoering doordat de schelpen zich in het gebied ophopen is volgens de minister niet van belang, omdat dat ook bij natuurlijke sterfte zal gebeuren.
Toetsingskader
2.3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden om zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het derde lid, van de minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
2.3.1. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in verbinding met artikel 19i van die wet, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover de minister een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens de minister een besluit neemt, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
2.3.2. Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in verbinding met artikel 19i van die wet, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien de minister uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied niet zullen worden aangetast.
2.3.3. Ingevolge artikel V, eerste lid, van de wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen gelden de besluiten van de minister houdende de aanwijzingen van gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn als besluiten als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998.
2.3.4. Ingevolge artikel 4, tweede lid, derde alinea, van de Habitatrichtlijn stelt de Commissie de lijst van gebieden van communautair belang vast, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn, gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid van de Habitatrichtlijn, zodra een gebied op de in het tweede lid, derde alinea bedoelde lijst is geplaatst.
2.3.5. Ingevolge 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
2.3.6. Bij zijn arrest van 7 september 2004, in zaak C-127/02 (AB 2004, 365), heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor recht verklaard dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar dreigt te brengen. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.
2.3.7. Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is uitsluitend van toepassing op gebieden die zijn aangewezen op grond van artikel 10a, eerste lid, of gebieden waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998. Gelet op artikel V van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen geldt het aanwijzingsbesluit van de Oosterschelde tot speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn als besluit in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. De uit artikel 19d van de Nbw 1998 voortvloeiende verplichtingen strekken derhalve tot bescherming van de Oosterschelde voor zover dit gebied is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn.
2.3.8. De Oosterschelde is door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio geplaatst. Uit artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn vloeit voort dat het beschermingsregime van artikel 6, derde lid, van die richtlijn voor het gebied geldt. Het gebied is vooralsnog niet aangewezen in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998. Evenmin is het gebied op grond van artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998 aangewezen. Hieruit volgt dat artikel 19d van de Nbw 1998 in zoverre niet voor het betrokken gebied geldt. Niet gebleken is dat op het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen.
2.3.9. Nu het beroep mede betrekking heeft op de mogelijke aantasting van de door de Habitatrichtlijn beschermde habitats en soorten, dient te worden bezien op welke wijze artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in deze zaak kan worden toegepast. Zoals de Afdeling op grond van de jurisprudentie van het Hof eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000 in de zaak Texel (E01.97.0179; AB 2000/302) moet, alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd.
In dit geval gaat het om een gebied dat niet alleen op de lijst van gebieden van communautair belang staat, maar tevens is aangewezen als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn. Deze aanwijzing geldt als een aanwijzing op grond van artikel 10a van de Nbw 1998, zodat artikel 19d van toepassing is op het Vogelrichtlijngebied de Oosterschelde. De Afdeling ziet geen beletsel artikel 19d van de Nbw 1998 richtlijnconform uit te leggen in die zin dat dit voorschrift tevens het uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende beschermingsregime voor het Habitatrichtlijngebied de Oosterschelde omvat.
Oordeel van de Afdeling
2.4. Het Beleidsbesluit bevat het beleid van het kabinet met betrekking tot de schelpdiervisserij voor de periode 2005-2020. Uitgangspunt voor het beleid is onder andere dat gebruik van kust en zee ecologisch duurzaam plaatsvindt, en dat de schelpdiervisserij daarop zo nodig moet worden aangepast. Behalve de Visserijwet 1963 wordt ook de Nbw 1998 gerekend tot het wettelijk kader voor het in het Beleidsbesluit vastgelegde beleid, zo blijkt uit paragraaf 3.3 van dat besluit.
In paragraaf 4.4 van het Beleidsbesluit staat onder meer het volgende vermeld:
"Strandschelpen (Spisula) en Mesheften (Ensis) zijn de belangrijkste schelpdiersoorten die in de Noordzee-kustzone worden bevist. Het visgebied ‘Noordzee-kustzone’ betreft de visserijzone, globaal overeenkomend met het Nederlands deel van de Noordzee. Hiervan uitgezonderd is het water ten westen van de Zuidhollandse en Zeeuwse eilanden, te weten het Zeegat van Goeree, het Brouwershavensche Gat en de Oosterschelde ten westen van de Oosterscheldekering. Deze gebieden zijn namelijk aangewezen als kustwater, waarin de visserij op de voornoemde schelpdieren niet wordt toegestaan."
Uit de aangehaalde passage blijkt dat volgens het Beleidsbesluit geen vergunningen worden verstrekt voor visserij op onder andere ensis in de als kustwater aangewezen gebieden. Onder "kustwateren" worden de gebieden verstaan die zijn aangewezen als kustwater krachtens de Visserijwet 1963, zo blijkt uit paragraaf 1.1 van het Beleidsbesluit. Die aanwijzing heeft plaatsgevonden in het Besluit aanwijzing zeegebied en kustwateren 1970. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 5, van dat besluit is vrijwel de gehele Oosterschelde, waaronder het gebied waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, aangewezen als kustwater. Daaruit volgt dat het beleid, zoals neergelegd in het Beleidsbesluit, ertoe strekt dat in beginsel geen toestemming wordt verleend voor visserij op ensis in onder meer het gebied waarvoor de vergunning is aangevraagd.
Uit de aanvraag om vergunning van 27 juni 2006 en het door [appellanten] ingediende bezwaarschrift van 26 januari 2007 blijkt dat zij uitdrukkelijk hebben verzocht om in dit geval een uitzondering te maken op het in het Beleidsbesluit neergelegde beleid. Daarbij is onder meer gewezen op de beperkte hoeveelheden ensis waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft en het beperkte gebied waarvoor zij geldt, het feit dat volgens hen geen sprake is van effecten van enige betekenis voor de in de Oosterschelde aanwezige natuurwaarden, en het feit dat het gaat om een bijvangst bij een activiteit waarvoor [appellanten] als enigen over een vergunning beschikken.
De minister heeft het standpunt ingenomen dat in dit geval geen sprake was van bijzondere feiten of omstandigheden die zouden nopen tot afwijking van het beleid zoals vastgelegd in het Beleidsbesluit, zodat geen reden bestond af te wijken van dat beleid, maar heeft dit standpunt niet nader onderbouwd. Gezien de door [appellanten] aangedragen specifieke feiten en omstandigheden lag het op de weg van de minister in het bestreden besluit nader te motiveren waarom deze feiten en omstandigheden geen aanleiding vormden van het beleid af te wijken. Nu de minister dat heeft nagelaten berust het besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
2.5. In het rapport "Habitattoets voor het machinaal winnen van zee-aas in de Oosterschelde" van november 2005, in opdracht van [appellanten] opgesteld door ecologisch adviesbureau De Brabantse Wal ter onderbouwing van de passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f, eerste lid, Nbw 1998, wordt onder meer vermeld dat de conditie van bodemdieren die zijn opgegraven en na het winnen van de pieren worden teruggestort vaak zal zijn teruggelopen, en dat zij zich veelal niet opnieuw kunnen ingraven maar worden begraven onder de specie of ten prooi vallen aan vissen of vogels. Volgens de aanvraag om vergunning van 27 juni 2006 gelden deze conclusies ook voor ensis. In die aanvraag, in opdracht van [appellanten] opgesteld door hetzelfde adviesbureau, wordt meer expliciet ingegaan op de gevolgen van de machinale winning van zeeaas voor de ensis in de Oosterschelde. Volgens de aanvraag zou per dag een oppervlakte van ten hoogste ongeveer 1125 m2 kunnen worden bevist, wat neerkomt op een hoeveelheid van maximaal 90 kilo ensis (asvrijdrooggewicht) per dag en maximaal enkele duizenden kilo's per jaar. Onttrekking van een dergelijke hoeveelheid aan het ecosysteem wordt door het adviesbureau als marginaal aangemerkt. Voorts wordt erop gewezen dat de gevraagde vergunning slechts betrekking heeft op een oppervlakte ter grootte van ten hoogste enkele procenten van de totale oppervlakte van de Kom van de Oosterschelde, dat ensis in staat is beviste gebieden binnen korte tijd te herbevolken, en dat in de Oosterschelde uitsluitend de Amerikaanse zwaardschede voorkomt, die van nature niet aanwezig is in het daar aanwezige ecosysteem en dus als exoot moet worden beschouwd. Op grond van deze omstandigheden komt het adviesbureau De Brabantse Wal tot de conclusie dat de activiteit waarvoor vergunning is gevraagd van beperkte invloed zal zijn op het functioneren van het ecosysteem ter plaatse.
Nu op grond van juistbedoelde, aan ecologisch onderzoek ontleende gegevens werd betoogd dat de activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd geen gevolgen van enige betekenis zal kunnen hebben voor het betrokken gebied, lag het op de weg van de minister inzichtelijk te maken dat die activiteit desondanks mogelijk nadelige gevolgen voor het gebied zou kunnen hebben en welke gevolgen dat zouden kunnen zijn. Van de zijde van de minister is evenwel in de stukken noch ter zitting enig inzicht gegeven in de aard van de nadelige gevolgen die de activiteit voor het gebied zou kunnen hebben. De minister heeft slechts gesteld dat het door [appellanten] overgelegde onderzoek onvoldoende duidelijk maakt of de als bijvangst opgeviste ensis na terugstorten sterft dan wel zich opnieuw ingraaft. Deze vraag komt echter pas aan de orde voor zover er reden zou zijn om aan te nemen dat onttrekking van ensis aan het ecosysteem, in de hoeveelheden waarop de aanvraag betrekking heeft, als zodanig enige nadelige gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het gebied zou kunnen hebben. Het enkele gegeven dat het overgelegde onderzoek geen duidelijkheid zou bieden over de mate waarin de teruggestorte ensis zich opnieuw ingraaft biedt, wat daar overigens van zij, op zichzelf onvoldoende grond om de gevraagde vergunning te weigeren.
Gezien het voorgaande berust het bestreden besluit ook in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
2.6. De conclusie is dat hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het besluit dient te worden vernietigd.
2.7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 16 augustus 2007, kenmerk DRR&R/2007/4661;
III. veroordeelt de minister tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 672,78 (zegge: zeshonderdtweeënzeventig euro en achtenzeventig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de Staat (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Oudenaarden
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2008
12-568.