Uitspraak
200705414/1.
Datum uitspraak: 30 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting de Noordzee, gevestigd te Utrecht, de vereniging Waddenvereniging, gevestigd te Harlingen, en de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2007, kenmerk WSV/1216, heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) aan de naamloze vennootschap Havenbedrijf Rotterdam N.V. (hierna: Havenbedrijf Rotterdam) een ontheffing als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wet verontreiniging zeewater verleend voor het verspreiden in zee van baggerspecie die vrijkomt bij het op diepte houden van de vaargeulen van het Rotterdamse havengebied met aanliggende havens voor de periode van 2007 tot en met 2013.
Bij besluit van 11 juni 2007, kenmerk WSV/1217, heeft de staatssecretaris aan Havenbedrijf Rotterdam een jaarlijkse toestemming als bedoeld in voorschrift 2.13 van voornoemde ontheffing verleend voor het verspreiden in zee van baggerspecie die vrijkomt in de monstervakken zoals vermeld in de bijbehorende tabel 1.
Deze besluiten zijn op 20 juni 2007 ter inzage gelegd.
Tegen deze besluiten heeft de stichting Stichting de Noordzee, mede namens de vereniging Waddenvereniging en de stichting Stichting Greenpeace Nederland, (hierna: De Noordzee e.a.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2007, beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De staatssecretaris heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd met zaak
200705415/1behandeld op 5 juni 2008, waar De Noordzee e.a., vertegenwoordigd door drs. ing. J.J. Dagevos, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. ing. R.C.R. Meijerink en ing. S. de Jong, zijn verschenen. Tevens is als partij gehoord het Havenbedrijf Rotterdam, vertegenwoordigd door ir. M. Eisma en ing. M. Wensveen.
200705415/1behandeld op 5 juni 2008, waar De Noordzee e.a., vertegenwoordigd door drs. ing. J.J. Dagevos, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. ing. R.C.R. Meijerink en ing. S. de Jong, zijn verschenen. Tevens is als partij gehoord het Havenbedrijf Rotterdam, vertegenwoordigd door ir. M. Eisma en ing. M. Wensveen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft de staatssecretaris betoogd dat De Noordzee e.a. geen procesbelang meer hebben, omdat de baggerspecie inmiddels in zee is verspreid.
2.1.1. De Afdeling overweegt dat de bij besluit WSV/1216 verleende ontheffing betrekking heeft op de jaren 2007 tot en met 2013. Ingevolge vergunningvoorschrift 2.1 dient de opzet van het waterbodemonderzoek jaarlijks ter goedkeuring aan de waterkwaliteitsbeheerder te worden toegezonden. Ingevolge voorschrift 2.13 beoordeelt de waterkwaliteitsbeheerder het verspreidingsverzoek aan de hand van definitieve analyseresultaten. Bij positieve beoordeling schrijft de waterkwaliteitsbeheerder een toestemmingsbrief tot verspreiding. Nu de bij besluit WSV/1216 verleende ontheffing tot en met 2013 de basis vormt voor de jaarlijkse besluiten omtrent toestemming tot verspreiding, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat aan het beroep van De Noordzee e.a. tegen dit besluit het procesbelang zou zijn komen te ontvallen.
Wat de bij besluit WSV/1217 verleende toestemming betreft, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 maart 2005 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200403342/1&verdict_id=9798&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200403342/1&utm_term=200403342/1">200403342/1</a> kan het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van besluiten zijn gelegen in de omstandigheid dat appellanten het inhoudelijk oordeel van de Afdeling kunnen betrekken bij toekomstige besluiten. Nu jaarlijks besluiten omtrent toestemming tot verspreiding worden genomen, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat aan het beroep van De Noordzee e.a. tegen het toestemmingsbesluit het procesbelang zou zijn komen te ontvallen.
Ten aanzien van besluit WSV/1216
2.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet verontreiniging zeewater, voor zover hier van belang, is het verboden de bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen te lozen.
Ingevolge artikel 4, voor zover hier van belang, is het verboden afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen die niet vallen onder de in artikel 3, eerste lid, bedoelde verboden, te lozen, tenzij voor dat lozen een ontheffing is verleend.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt een ontheffing als bedoeld in artikel 4 verleend Pro door de minister van Verkeer en Waterstaat. Ingevolge artikel 7, tweede lid, kunnen aan de ontheffing voorschriften worden verbonden. De voorschriften kunnen worden gewijzigd of aangevuld.
2.3. De Noordzee e.a. betogen dat de staatssecretaris bij de beoordeling van de verspreidbaarheid van baggerspecie in zoute wateren een te hoge toetsingswaarde hanteert voor de maximaal toelaatbare concentratie tributyltin (hierna: TBT), te weten: maximaal 115 microgram tin per kilogram droge stof (115 µg Sn/kg d.s.).
Hiermee wordt volgens De Noordzee e.a. ten onrechte afgeweken van de Chemie-Toxiciteit-Toets verspreiding zoute baggerspecie (hierna: de CTT), die de staatssecretaris hanteert als beoordelingssysteem voor het verspreiden van baggerspecie in zoute wateren. De Noordzee e.a. betogen dat binnen de CTT een range wordt gehanteerd voor de toetsingswaarde van TBT van 100-250 µg Sn/kg d.s. De ondergrens zou op termijn dienen te worden aangescherpt tot in principe maximaal 40 µg Sn/kg d.s., aldus De Noordzee e.a. Binnen de CCT vormt de ondergrens van 100 µg Sn/kg d.s. volgens De Noordzee e.a. het vertrekpunt. Pas als een significante regionale trendbreuk dreigt op te treden in de hoeveelheid te verspreiden baggerspecie, is verhoging van de toetsingswaarde in de richting van de bovengrens van 250 µg Sn/kg d.s. toegestaan. Van een trendbreuk is volgens De Noordzee e.a. echter geen sprake.
2.3.1. De staatssecretaris betoogt dat bij de publicatie van de CTT in 2004 is aangekondigd dat deze uiterlijk in juli 2006 zou zijn geëvalueerd. Naar aanleiding hiervan is het DGW-rapport Evaluatie van de Chemie-Toxiciteit-Toets van oktober 2006 opgesteld. De staatssecretaris betoogt dat bij deze evaluatie naar voren is gekomen dat de interpretatieruimte van de CTT in de range voor de TBT-normering juridische risico's geeft voor de uitvoeringspraktijk van de ontheffingverlening op grond van de Wet verontreiniging zeewater. Deze evaluatie heeft er volgens de staatssecretaris daarom (onder meer) toe geleid dat de range voor TBT is vervangen door harde gebiedsgerichte normen, te weten, voor zover hier van belang, 115 µg Sn/kg d.s. voor het Wvz-gebied. Deze norm is gebaseerd op statistische meetspreiding van de in de afgelopen jaren naar zee gebrachte baggerspecie, zonder dat een trendbreuk in de hoeveelheid verspreidbare baggerspecie op zee ontstaat, aldus de staatssecretaris. Hiermee wordt volgens hem onnodige, ter voorkoming van trendbreuken niet noodzakelijke, normopvulling voorkomen.
2.3.2. Ten behoeve van de beoordeling of een lozing schade oplevert voor het mariene milieu heeft de staatssecretaris een beoordelingssysteem, de CTT, vastgesteld. Dit is bekend gemaakt in de Staatscourant van 18 juni 2004 (nr. 114), en gerectificeerd in de Staatscourant van 5 juli 2004 (nr. 125).
In de bij de CCT gevoegde tabel is voor de parameter tributyltin als toetsingswaarde een range opgenomen van 100-250 µg Sn/kg d.s. Volgens voetnoot 4 bij deze tabel wordt binnen deze range in individuele beschikkingen voor het verspreiden van baggerspecie in zoute wateren de daadwerkelijke toetsingswaarde vastgesteld. Volgens paragraaf 2 van de CCT vormt de ondergrens van de range daarbij het vertrekpunt; verruiming van de toetsingswaarde in de richting van de bovengrens is alleen dan aan de orde als sprake zou zijn van significante regionale trendbreuken in de hoeveelheden te verspreiden "zoute" baggerspecie.
De Afdeling overweegt dat de door de staatssecretaris bedoelde evaluatie niet heeft geleid tot een vastgestelde en gepubliceerde wijziging van de als beleidsregel te kwalificeren CTT. Naar het oordeel van de Afdeling moet er dan ook van worden uitgegaan dat de range van de CTT voor TBT niet is vervangen door de toetsingswaarde van 115 µg Sn/kg d.s. voor het Wvz-gebied, maar dat de staatssecretaris op het standpunt staat dat in het onderhavige besluit met toepassing van de range een toetsingswaarde van 115 µg Sn/kg d.s. kan worden vastgesteld.
2.3.3. De Afdeling overweegt dat de gehanteerde toetsingswaarde van 115 µg Sn/kg d.s. een relatief geringe verruiming betekent ten opzichte van de ondergrens van de range van de CTT. Op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: het deskundigenbericht), is aannemelijk geworden dat bij het hanteren van deze toetsingswaarde geen verslechtering ten opzichte van de bestaande situatie en derhalve geen significante regionale trendbreuk optreedt. Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in het onderhavige geval een toetsingswaarde van 115 µg Sn/kg d.s. voor de beoordeling van de verspreidbaarheid van baggerspecie in zoute wateren toereikend is. De beroepsgrond treft geen doel.
2.4. De Noordzee e.a. betogen dat niet uitgesloten kan worden geacht dat het storten van baggerspecie negatieve effecten heeft op de Natura 2000 gebieden Noordzeekustzone en Waddenzee, en dat daarom ook een vergunning dient te worden aangevraagd als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling blijkt volgens De Noordzee e.a. dat in zo'n geval, voordat ontheffing kan worden verleend, het bestuursorgaan dat bevoegd is de ontheffing te verlenen zich ervan dient te vergewissen dat een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend kan worden.
2.4.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2007 in zaak no. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200701498/1&verdict_id=18086&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200701498/1&utm_term=200701498/1">200701498/1</a> volgt dat de instandhoudingsdoelstelling van de door De Noordzee e.a. bedoelde gebieden moet worden betrokken bij de vraag of een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend. In de Wet verontreiniging zeewater is de verlening van een ontheffing als bedoeld in artikel 4 niet Pro afhankelijk gesteld van het antwoord op de vraag of een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 kan worden verleend. Deze beroepsgrond faalt.
Ten aanzien van besluit WSV/1217
2.5. De Noordzee e.a. betogen dat de TBT-concentratie van de te winnen specie in vak 73 105,1 µg Sn/kg d.s. bedraagt, in vak 85 114 µg Sn/kg d.s. en in vak 21a 109 µg Sn/kg d.s. en dat de concentratie in deze vakken derhalve niet aan de norm van 100 µg Sn/kg d.s. voor TBT voldoet. Deze specie komt volgens De Noordzee e.a. dan ook in aanmerking voor berging in depots op het land.
2.5.1. Gelet op de door de staatssecretaris gehanteerde toetsingswaarde van 115 µg Sn/kg d.s., is in het betoog van De Noordzee e.a. geen grond gelegen voor het oordeel dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de baggerspecie uit de vakken 73, 85 en 21a in aanmerking komt voor verspreiding in zee. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
De voorzitter w.g. Kuipers
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2008
271-539.