Uitspraak
200705406/1.
Datum uitspraak: 20 augustus 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder vergunning opslaan van meer dan 1.000 m3 ongebroken puin op het buitenterrein van haar inrichting aan de [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 10 juli 2007 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2007, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door H.G. Bos en J.D. van Dijck, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Tevens is als partij gehoord het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, vertegenwoordigd door mr. L. Legtenberg, werkzaam bij de gemeente.
Buiten bezwaar van partijen is door [appellante] ter zitting nog een stuk in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 26 augustus 1994 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen aan [appellante] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend voor het inwerking hebben van een loonbedrijf, transportbedrijf, stierenmesterij en akkerbouwbedrijf.
Bij besluit van 25 april 1997 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen een vergunning tot het veranderen van de inrichting verleend als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer. Op basis van deze veranderingsvergunning is de opslag van maximaal 50 m3 puin toegestaan.
Bij besluit van 22 augustus 1997 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen nogmaals vergunning tot het veranderen van de inrichting verleend.
2.2. De last onder dwangsom houdt in dat de hoeveelheid puin die aanwezig is op het buitenterrein van de inrichting van [appellante] terug wordt gebracht tot 50 m3 of minder, overeenkomstig de door het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen verleende vergunning. Bij niet naleving van de last wordt een dwangsom verbeurd van € 20.000 per keer dat wordt geconstateerd dat meer dan 50 m3 puin is opgeslagen, met een maximum van € 40.000, met dien verstande dat deze constatering niet meer dan éénmaal per week kan worden gedaan.
2.3. [appellante] stelt dat geen overtreding van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer plaatsvond, aangezien de opslag van ongebroken puin is vergund.
2.3.1. Op grond van de aan [appellante] verleende vergunning was opslag van 50 m3 puin toegestaan. Niet omstreden is dat meer dan 1.000 m3 puin werd opgeslagen. Daarmee staat vast dat de gestelde overtreding heeft plaatsgevonden.
2.3.2. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 8.1 Wet milieubeheer, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.4. [appellante] stelt dat het college ten onrechte niet heeft afgezien van handhavend optreden ten aanzien van de opslag. Volgens haar bestaat concreet uitzicht op legalisatie, omdat zij een aanvraag om vergunning voor de opslag van onder meer 1.750 m3 gebroken en ongebroken puin heeft ingediend.
[appellante] stelt dat onder de opslag klinkerverharding aanwezig is, hetgeen zou blijken uit een door haar overgelegde notariële akte, bevattend het proces-verbaal van een bezichtiging van de inrichting van [appellante]. In dit proces-verbaal wordt gesteld, voor zover hier van belang, dat het buitenterrein van de inrichting gedeeltelijk verhard is, namelijk vanaf de openbare weg en voor zover gelegen tussen de gebouwen. Op het buitenterrein bevindt zich naast de verharding puindepot, aldus het proces-verbaal.
2.4.1. Het college stelt dat in ieder geval de huidige opslag niet vergunbaar is, aangezien de opslag van ongebroken puin volgens het provinciaal beleid dient plaats te vinden op een vloeistofkerende ondergrond, in de praktijk klinkerverharding. Volgens het college vindt de opslag bij [appellante] deels plaats op een onverharde ondergrond.
2.4.2. Uit de stukken blijkt dat [appellante] een aanvraag om een revisievergunning bij het college heeft ingediend, ontvangen op 30 november 2006, waarin de uitbreiding van de opslag van het ongebroken puin is meegenomen.
In de bij deze aanvraag behorende Bijlage 8, NRB rapportage, wordt vermeld dat puingranulaat en ongebroken puin worden opgeslagen boven niet verharde ondergrond. Daarbij wordt vermeld dat de stoffen niet worden genoemd in de stoffenlijsten van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (hierna: NRB).
De Afdeling overweegt dat voor de toepasselijkheid van de NRB bepalend is of een stof bodembelastend is, waarbij volgens paragraaf 3.1.2 de daar opgenomen stoffenlijst slechts als hulpmiddel dient. Nu aannemelijk is dat puin bodembelastende stoffen kan bevatten, kan het college zich naar het oordeel van de Afdeling, mede gelet op paragraaf 3.3.3, Opslag en verlading stort- en stukgoed, subparagraaf 3.1, Opslag stortgoed, van de NRB, in redelijkheid op het standpunt stellen dat de opslag van puin dient plaats te vinden op een vloeistofkerende ondergrond.
Uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat het bevoegde gezag dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Nu naar het oordeel van de Afdeling niet zeker is of in dit geval zonder het verlaten van de grondslag van de aanvraag een vloeistofkerende ondergrond kan worden voorgeschreven, is onvoldoende aannemelijk geworden dat de aangevraagde milieuvergunning op basis van de ingediende aanvraag zal worden verleend. Gelet hierop bestond ten tijde van het bestreden besluit geen concreet uitzicht op legalisatie van de desbetreffende activiteiten.
Deze beroepsgrond faalt.
2.5. Volgens [appellante] betrekt het college ten onrechte planologische aspecten bij zijn beslissing.
2.5.1. Het college heeft in het primaire besluit van 13 februari 2007 overwogen dat planologische belemmeringen in de weg staan aan het verlenen van een bouwvergunning, hetgeen, indien een bouwvergunning vereist is, consequenties heeft voor het in werking treden van een milieuvergunning.
2.5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 juni 2004 in zaak nr.
200307286/1) volgt uit het bepaalde in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer dat, indien een vergunning betrekking heeft op het oprichten van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet en voor een gedeelte van de inrichting nog geen bouwvergunning is verleend, de milieuvergunning in het geheel niet in werking treedt. Dat kan ertoe leiden dat daarom geen zicht op legalisatie bestaat.
200307286/1) volgt uit het bepaalde in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer dat, indien een vergunning betrekking heeft op het oprichten van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet en voor een gedeelte van de inrichting nog geen bouwvergunning is verleend, de milieuvergunning in het geheel niet in werking treedt. Dat kan ertoe leiden dat daarom geen zicht op legalisatie bestaat.
Gesteld noch gebleken is dat in verband met de door [appellante] aangevraagde vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer tevens een bouwvergunning vereist is. Nu het college zich, zoals hiervoor werd overwogen, reeds op een andere grond op het standpunt heeft mogen stellen dat geen concreet uitzicht bestaat op legalisatie, kan deze beroepsgrond evenwel niet leiden tot het daarmee beoogde doel.
De beroepsgrond faalt.
2.6. [appellante] betoogt dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, omdat door ambtenaren is toegezegd dat een vergunning zou kunnen worden verleend, en dat de activiteiten in afwachting daarvan gedoogd zouden worden. Ten bewijze hiervan heeft ze een notariële akte overgelegd, bevattende een proces-verbaal waarin de verklaringen zijn opgenomen van verscheidene getuigen van de gesprekken waarin deze toezeggingen zouden zijn gedaan.
Ook is volgens [appellante] door een, door haar ter zitting overgelegde, aan haar gerichte brief van 11 oktober 2006 van het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, de indruk gewekt dat vergunning zou worden verleend, in welke brief wordt medegedeeld dat haar aanvraag om een milieuvergunning is doorgezonden aan het college van gedeputeerde staten van de provincie Overijssel, en dat het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen afziet van de door hem aangekondigde handhaving, nu is gebleken dat het daartoe niet het bevoegd gezag is.
2.6.1. Het college stelt dat geen toezeggingen zijn gedaan, maar dat slechts het provinciaal beleid inzake vergunningverlening en gedogen is toegelicht.
2.6.2. De Afdeling overweegt dat uit de weergave van de gesprekken in het door [appellante] bedoelde proces-verbaal niet blijkt dat de mededelingen of de contacten van dien aard waren dat [appellante] ervan uit mocht gaan dat door of bevoegdelijk namens het college toezeggingen werden gedaan. Zelfs indien wordt aangenomen dat de betrokken ambtenaren aan [appellante] te kennen hebben gegeven dat vergunning zou worden verleend en de activiteit zou worden gedoogd, hetgeen wordt betwist, wist [appellante] of kon zij weten dat deze ambtenaren niet daartoe zouden kunnen beslissen, omdat het aan het college was om daarover te besluiten.
Wat betreft de door [appellante] overgelegde brief van 11 oktober 2006 overweegt de Afdeling dat door het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen geen toezeggingen kunnen worden gedaan waaraan het college gehouden zou zijn, nog daargelaten dat deze brief slechts de mededeling behelst dat niet het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen maar het college van gedeputeerde staten van Overijssel bevoegd gezag is ten aanzien van beslissingen omtrent vergunningverlening en handhaving met betrekking tot de inrichting. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor oordeel dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.
De beroepsgrond faalt.
2.7. [appellante] betoogt dat het bedrag van de dwangsom onredelijk hoog is.
2.7.1. Het college heeft betoogd dat het bedrag is gebaseerd op de tarieven van diverse verwerkers van puin, alsmede op de overweging dat het bedrag hoog genoeg moet zijn om de overtreding te doen beëindigen.
Naar het oordeel van de Afdeling staat de dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Deze beroepsgrond faalt.
2.8. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte heeft geweigerd te gedogen dat de hoeveelheid puin werd verminderd door gebruik van een mobiele puinbreker. Het argument van het college dat dit niet kan worden toegestaan in verband met geluid- en stofoverlast is volgens [appellante] onjuist, aangezien in de aanvraag om een vergunning maatregelen zijn opgenomen om geluid- en stofhinder te voorkomen.
2.8.1. De Afdeling overweegt dat bij het primaire besluit van 13 februari 2007 enkel een last onder dwangsom is opgelegd vanwege het zonder vergunning opslaan van meer dan 1.000 m3 ongebroken puin. Het primaire besluit van 13 februari 2007 behelst geen weigering een mobiele puinbreker te gedogen. Voorts kan, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 juli 2004 in zaak nr.
200302185/1) de schriftelijke weigering om te gedogen, behoudens bijzondere omstandigheden, die zich in dit geval niet voordoen, niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt. Voor zover het college in het bestreden besluit meedeelt geen ruimte te zien het gebruik van een mobiele puinbreker te gedogen, is het bestreden besluit dan ook niet op zelfstandig rechtsgevolg gericht. Gelet hierop kan deze beroepsgrond geen doel treffen.
200302185/1) de schriftelijke weigering om te gedogen, behoudens bijzondere omstandigheden, die zich in dit geval niet voordoen, niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt. Voor zover het college in het bestreden besluit meedeelt geen ruimte te zien het gebruik van een mobiele puinbreker te gedogen, is het bestreden besluit dan ook niet op zelfstandig rechtsgevolg gericht. Gelet hierop kan deze beroepsgrond geen doel treffen.
2.9. Het beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2008
271-539.