Uitspraak
200708133/1.
Datum uitspraak: 20 augustus 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid European Biofuels B.V. (hierna: European Biofuels) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de productie van biodiesel uit oliehoudende zaden en plantaardige oliën op het adres Elbeweg 117 te Rotterdam-Europoort. Dit besluit is op 11 oktober 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: SNM) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 november 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 december 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2008, waar SNM, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.C.M. van Neerven en S.M. de Vries, beiden werkzaam bij de DCMR Milieudienst Rijnmond, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord European Biofuels, vertegenwoordigd door V. van Os.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft SNM de beroepsgronden inzake de kennisgeving van het ontwerpbesluit in lokale huis-aan-huisbladen en inzake het onderzoeken van alternatieven ingetrokken.
Milieu-effectrapportage
2.2. SNM voert aan dat een milieu-effectrapport had moeten worden gemaakt, omdat de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit mer).
2.2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een activiteit ten aanzien waarvan een verplichting bestaat tot het maken van een milieu-effectrapport. Volgens het college betreft het in dit geval geen activiteit als bedoeld in categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer, omdat geen sprake is van een geïntegreerde chemische installatie, noch van de fabricage van organische basischemicaliën of farmaceutische basisproducten met een chemisch of biologisch procédé.
2.2.2. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit mer worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven.
In categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer zijn, voor zover hier van belang, als activiteiten aangewezen: de oprichting van een geïntegreerde chemische installatie, dat wil zeggen een installatie voor de fabricage op industriële schaal van stoffen door chemische omzetting, waarin verscheidene eenheden naast elkaar bestaan en functioneel met elkaar verbonden zijn, bestemd voor de fabricage van organische basischemicaliën of farmaceutische basisproducten met een chemisch of biologisch procédé.
2.2.3. Voor de toepasselijkheid van categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer is onder meer van belang dat een installatie aanwezig is die uit verscheidene eenheden bestaat. SNM bestrijdt de opvatting van het college dat sprake is van meerdere processtappen binnen één proceseenheid. Uit de stukken, waaronder de aanvraag, en het verhandelde ter zitting blijkt dat het productieproces begint met het winnen van plantaardige olie uit zaden door middel van voorbewerking, persing en extractie. Daarna wordt de plantaardige olie voorbehandeld en gezuiverd. Niet in geschil is dat het hierbij om fysische bewerkingen gaat. Vervolgens vindt een chemische omzetting plaats van de gezuiverde plantaardige olie in biodiesel met behulp van methanol. Daarnaast zijn er enkele nevenprocessen. Het betreft in de eerste plaats de nabehandeling van de ruwe glycerine die als nevenproduct ontstaat; voorts wordt methanol teruggewonnen en worden vetzuren die in het omzettingsproces ontstaan omgezet in biodiesel.
Volgens de Nota van Toelichting bij het Besluit mer is bij de bepaling of sprake is van een of meerdere proceseenheden mede van belang of verhandelbare tussenproducten ontstaan. Het is de Afdeling niet gebleken dat dat het geval is. De glycerine die vrijkomt in het productieproces is eerst na zuivering geschikt voor verdere toepassing. Ook overigens is de Afdeling, gezien de procesbeschrijving en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat het hier een relatief eenvoudige procesinstallatie betreft en dat het proces niet bestaat uit stappen die zodanig op zichzelf staan dat kan worden gesproken van verscheidene eenheden. Gelet hierop heeft het college op goede gronden aangenomen dat in dit geval geen sprake is van een geïntegreerde chemische installatie als bedoeld in categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling het voorts aannemelijk dat biodiesel uitsluitend als eindproduct wordt gebruikt, hetzij als zuivere brandstof, hetzij voor bijmenging in minerale diesel. Anders dan SNM heeft betoogd, kan biodiesel daarom niet worden beschouwd als behorend tot organische basischemicaliën als bedoeld in categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer.
Voor zover SNM heeft betoogd dat de aanvraag betrekking heeft op een installatie die is bestemd voor de productie van farmaceutische basisproducten, te weten glycerine, overweegt de Afdeling allereerst dat glycerine geen beoogd product is, maar als nevenproduct in het productieproces ontstaat. Voorts is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat de glycerine die bij de productie van biodiesel ontstaat van een zodanige kwaliteit is, dat deze eerst na verdere zuivering kan worden toegepast in de farmaceutische industrie.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag geen betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in categorie 21.6 van onderdeel C van de bijlage behorende bij het Besluit mer en dat derhalve geen verplichting bestond om een milieu-effectrapport te maken.
Deze beroepsgrond faalt.
Kennisgeving ontwerpbesluit
2.3. SNM betoogt dat de kennisgeving van het ontwerpbesluit niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, omdat de kennisgeving niet tevens op de website van de provincie, dan wel van de DCMR Milieudienst Rijnmond, is geplaatst. Volgens SNM vloeit een verplichting tot een dergelijke elektronische kennisgeving voort uit artikel 15 en Pro bijlage V van Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de IPPC-richtlijn), alsmede uit Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (hierna: richtlijn 2003/4/EG), Richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de Richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad (hierna: richtlijn 2003/35/EG ) en het Verdrag van Aarhus.
2.3.1. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. Het Hof heeft overwogen dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is. Dit wil zeggen dat niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt, beroep op de bepalingen van de richtlijn mogelijk is (arrest C-62/00, Marks & Spencer, Jur. 2002, p. I-6325 e.v. op p. 6358-6359, ov. 26-27).
2.3.2. Ingevolge artikel 8.6 van de Wet milieubeheer is op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een vergunning afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing.
Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, van de Awb geeft het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerpbesluit.
2.3.3. Het bevoegd gezag heeft op grond van artikel 3:12, eerste lid, van de Awb een zekere vrijheid in de keuze van de wijze van kennisgeving van het ontwerpbesluit, mits sprake is van een geschikte wijze van kennisgeving van het ontwerpbesluit. De Awb noch de Wet milieubeheer staat in de weg aan kennisgeving van een ontwerp van een besluit op internet. Dat dit afhankelijk is van de beoordeling of dit een geschikte wijze van kennisgeving is en dat dit niet als algemene wettelijke verplichting is vastgelegd, betekent, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 april 2008 in zaak nr.
200706406/1) niet, dat niet is voorzien in reële mogelijkheden tot inspraak. Gezien het vorenstaande is niet gebleken dat de IPPC-richtlijn, richtlijn 2003/4/EG of richtlijn 2003/35/EG - waarvan de twee laatstgenoemde mede strekken tot uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus - op incorrecte wijze zijn geïmplementeerd.
200706406/1) niet, dat niet is voorzien in reële mogelijkheden tot inspraak. Gezien het vorenstaande is niet gebleken dat de IPPC-richtlijn, richtlijn 2003/4/EG of richtlijn 2003/35/EG - waarvan de twee laatstgenoemde mede strekken tot uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus - op incorrecte wijze zijn geïmplementeerd.
Aangezien de beslissing op de aanvraag gecoördineerd is behandeld met de beslissing op de aanvraag om een vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, hebben het college en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van beide ontwerpbesluiten gelijktijdig kennisgegeven in de Staatscourant van 4 juli 2007 (Stcrt. 2007 nr. 126). Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Awb en de Wet milieubeheer in dit geval zodanig zijn toegepast dat het met de IPPC-richtlijn, richtlijn 2003/4/EG of richtlijn 2003/35/EG beoogde resultaat niet wordt bereikt. Een rechtstreeks beroep op de bepalingen van de IPPC-richtlijn, richtlijn 2003/4/EG of richtlijn 2003/35/EG is in dit geval dan ook niet mogelijk.
2.3.4. De Afdeling overweegt voorts dat artikel 3:12, eerste lid, van de Awb geen verplichting bevat tot kennisgeving van ontwerpbesluiten via internet. Nu de Staatscourant landelijk verschijnt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat kennisgeving in de Staatscourant in dit geval niet kan worden aangemerkt als geschikte wijze van kennisgeving van het ontwerpbesluit. Het college heeft door de kennisgeving in de Staatscourant te publiceren dan ook niet op onjuiste wijze gebruik gemaakt van de vrijheid die het college op grond van artikel 3:12, eerste lid, van de Awb toekomt.
Deze beroepsgrond faalt.
Algemeen toetsingskader
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
CO2-winst
2.5. SNM voert aan dat het gebruik van biodiesel uit plantaardige producten per saldo weinig of geen CO2-winst oplevert. Volgens SNM is daarom geen sprake van een doelmatig gebruik van energie en grondstoffen.
2.5.1. Bij de beoordeling van een besluit tot verlening van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer kunnen slechts de nadelige gevolgen voor het milieu worden betrokken die door de inrichting worden veroorzaakt. Nu deze beroepsgrond uitsluitend ziet op de milieugevolgen van het gebruik van het in de inrichting vervaardigde product, en niet op de milieugevolgen die door de inrichting worden veroorzaakt of op het doelmatig gebruik van energie en grondstoffen binnen de inrichting, bestaat in zoverre dan ook geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
Deze beroepsgrond faalt.
Voorschrift 2.2
2.6. SNM kan zich niet verenigen met voorschrift 2.2. Zij betoogt dat dit voorschrift te ruim is omschreven en ten onrechte verdergaande mogelijkheden tot wijziging van de inrichting biedt dan het meldingenstelsel op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer.
2.6.1. In voorschrift 2.2 is bepaald dat de vergunninghouder andere middelen mag toepassen, mits hij, voordat hij die andere middelen toepast, van het bevoegd gezag schriftelijke toestemming heeft gekregen. Hiervoor moet de vergunninghouder aantonen dat met de door hem gekozen middelen een ten minste gelijkwaardige bescherming van het milieu wordt bereikt.
2.6.2. Voorschrift 2.2 geeft een algemene procedure voor het zonder vergunning veranderen van de inrichting of de werking daarvan. Aangezien voor dergelijke veranderingen de wettelijke procedure voor een melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer geldt, is het besluit, voor zover het voorschrift 2.2 betreft, in strijd met het stelsel van de Wet milieubeheer.
Conclusie
2.7. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het betreft voorschrift 2.2. Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van 4 oktober 2007, kenmerk 424506, voor zover het betreft voorschrift 2.2;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 680,98 (zegge: zeshonderdtachtig euro en achtennegentig cent), waarvan € 644,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan de stichting Stichting Natuur en Milieu onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan de stichting Stichting Natuur en Milieu het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2008
483.