Uitspraak
200706620/1.
Datum uitspraak: 20 augustus 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/1198 van de rechtbank Middelburg van 2 augustus 2007 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats]
en
de minister van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2004 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) het verzoek van [wederpartij] om een vergunning voor het organiseren van een kansspel in loterijvorm, het zogeheten
Korpa Kaartspel, voor onbepaalde duur en met landelijk bereik, afgewezen.
Bij besluit van 29 september 2006 heeft de minister, opnieuw beslissend op het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar, dit bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 10 februari 2004 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 2 augustus 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 29 september 2006 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 31 oktober 2007.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 16 november 2007 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door [wederpartij] tegen het besluit van 10 februari 2004 gemaakte bezwaar opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 10 februari 2004 wederom onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
Bij brief van 28 november 2007 heeft [wederpartij] hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is door de rechtbank aan de Afdeling gezonden. De gronden zijn door [wederpartij] aangevuld bij brief van 4 januari 2008.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2008, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. P.A. de Jong, ambtenaar in dienst van het ministerie, bijgestaan door mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wks) is het, behoudens het in Titel Va van deze wet bepaalde, verboden gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wks kan, tenzij deze wet anders bepaalt, voor een gelegenheid als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, vergunning worden verleend, indien deze gelegenheid wordt opengesteld uitsluitend ten einde met de opbrengst daarvan enig algemeen belang te dienen. De vergunning wordt verleend door burgemeester en wethouders van de gemeente waar de aanwijzing van de winnaars zal geschieden, indien de prijzen en premies gezamenlijk geen grotere waarde hebben dan € 4.500,00 en bij een grotere waarde door de minister van Justitie.
2.2. Bij besluit van 10 februari 2004 heeft de minister het verzoek van [wederpartij] om een vergunning voor het organiseren van het Korpa Kaartspel afgewezen. Bij besluit van 6 september 2004 heeft de minister dit besluit gehandhaafd. Bij uitspraak van 7 juni 2006 in zaak nr.
200508144/1heeft de Afdeling het besluit van 6 september 2004 vernietigd. Bij besluit van 29 september 2006 heeft de minister het besluit van 10 februari 2004 opnieuw gehandhaafd. Daartoe heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de in artikel 3 van Pro de Wks aan hem verleende bevoegdheid om een vergunning te verlenen een discretionaire bevoegdheid is die met zich brengt dat ter zake beleid mag worden gevoerd. Sinds eind 2002 wordt (weer) een restrictief kansspelbeleid gevoerd. Dit is neergelegd in de tweede voortgangsrapportage kansspelen (Kamerstukken II 2002/03, 24 036 en 24 557, nr. 280) en nader ingevuld in de derde en vierde voortgangsrapportages (Kamerstukken II 2004/05, 24 557, nr. 47 en 2005/06, 24 557, nr. 64). Als hoofddoel van dit kansspelbeleid geldt het reguleren en beheersen van kansspelen, met bijzondere aandacht voor het tegengaan van kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het tegengaan van illegaliteit en criminaliteit. In het restrictieve beleid voor kansspelen is in beginsel geen plaats voor uitbreiding van het aanbod van landelijke kansspelen. Ten aanzien van vergunningen als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wks geldt dat het aantal vergunningen voor semipermanente kansspelen, op één uitzondering na, niet zal worden uitgebreid.
200508144/1heeft de Afdeling het besluit van 6 september 2004 vernietigd. Bij besluit van 29 september 2006 heeft de minister het besluit van 10 februari 2004 opnieuw gehandhaafd. Daartoe heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de in artikel 3 van Pro de Wks aan hem verleende bevoegdheid om een vergunning te verlenen een discretionaire bevoegdheid is die met zich brengt dat ter zake beleid mag worden gevoerd. Sinds eind 2002 wordt (weer) een restrictief kansspelbeleid gevoerd. Dit is neergelegd in de tweede voortgangsrapportage kansspelen (Kamerstukken II 2002/03, 24 036 en 24 557, nr. 280) en nader ingevuld in de derde en vierde voortgangsrapportages (Kamerstukken II 2004/05, 24 557, nr. 47 en 2005/06, 24 557, nr. 64). Als hoofddoel van dit kansspelbeleid geldt het reguleren en beheersen van kansspelen, met bijzondere aandacht voor het tegengaan van kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het tegengaan van illegaliteit en criminaliteit. In het restrictieve beleid voor kansspelen is in beginsel geen plaats voor uitbreiding van het aanbod van landelijke kansspelen. Ten aanzien van vergunningen als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wks geldt dat het aantal vergunningen voor semipermanente kansspelen, op één uitzondering na, niet zal worden uitgebreid.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat het door de minister gevoerde restrictieve beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. Naar het oordeel van de rechtbank valt echter niet in te zien in hoeverre dit beleid voldoende grondslag biedt voor de weigering van de door [wederpartij] gevraagde vergunning. Hierbij heeft de rechtbank van belang geacht dat voormeld restrictief beleid er niet aan in de weg heeft gestaan dat aan de bestaande vergunninghouders uitbreiding van het aantal trekkingen
van bestaande loterijen is toegestaan, alsmede verhoging van het toegestane omzetbedrag, en dat door de bestaande vergunninghouders nog immer in grote mate marketingactiviteiten worden verricht. Voorts kan naar het oordeel van de rechtbank worden gewezen op het voornemen van de minister om op basis van artikel 3 van Pro de Wks aan vijf organisaties die al lange tijd een jaarlijkse vergunning krijgen voor het organiseren van incidentele loterijen, te weten het Koningin Wilhelmina Fonds, de Nationale Grote Clubactie, de Nationale Vereniging de Zonnebloem, Scouting Nederland en de Stichting Nationaal Jeugdfonds, een gezamenlijke (semi)permanente vergunning te verlenen. Op grond van het voorgaande heeft de rechtbank vastgesteld dat ondanks het restrictieve beleid diverse uitbreidingen hebben plaatsgevonden. Bezien in dit licht heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom [wederpartij] niet in aanmerking komt voor de door hem gevraagde vergunning.
2.4. De minister betoogt primair dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beleid, nu dit redelijk, in overeenstemming met de wet en duidelijk kenbaar is, een voldoende grondslag bood voor afwijzing van de aanvraag van [wederpartij]. Voor zover de rechtbank zou menen dat de praktijk niet restrictief genoeg is en niet in overeenstemming is met het door haar onderschreven beleid, betekent dit volgens de minister nog niet dat die praktijk in afwijking van het beleid zou moeten worden gevolgd en nieuwe vergunninghouders moeten worden toegelaten. Subsidiair bestrijdt de minister dat de door de rechtbank genoemde voorbeelden duiden op verruiming van het kansspelbeleid.
2.4.1. Anders dan [wederpartij] ter zitting met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2007 in zaak nr.
200607881/1heeft bepleit, bestaat geen aanleiding om deze zaak te beoordelen in het licht van het Europese recht. [wederpartij] is ingezetene van Nederland en er is geen sprake van het verrichten van diensten binnen de Gemeenschap als bedoeld in artikel 49 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
200607881/1heeft bepleit, bestaat geen aanleiding om deze zaak te beoordelen in het licht van het Europese recht. [wederpartij] is ingezetene van Nederland en er is geen sprake van het verrichten van diensten binnen de Gemeenschap als bedoeld in artikel 49 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
2.4.2. Voorop staat dat het oordeel van de rechtbank dat het door de minister gevoerde restrictieve beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat, in hoger beroep niet is bestreden. Van dit oordeel zal de Afdeling in hoger beroep dan ook uitgaan.
2.4.3. Dat een restrictief beleid wordt gevoerd met onder meer het uitgangspunt dat het aantal vergunningen met een semipermanent karakter niet zal worden verruimd, brengt niet mee dat bestaande vergunninghouders niet enige ruimte zou kunnen worden geboden tot vernieuwing of uitbreiding van het aanbod, mits dat niet in strijd komt met de niet onredelijk geachte beleidsuitgangspunten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister aannemelijk gemaakt dat de voorgenomen verlening van een semipermanente vergunning aan de hiervoor vermelde vijf organisaties - welk voornemen overigens naar het zich thans laat aanzien waarschijnlijk niet zal worden gerealiseerd - uitsluitend een omzetting betreft van de aan deze organisaties in het verleden verleende individuele vergunningen en geen uitbreiding van het aanbod inhoudt. Een dergelijke omzetting is niet in strijd met de beleidsuitgangspunten, die immers mede als belangrijk element inhouden dat bestaande monopolies worden gehandhaafd en geen nieuwe vergunningen worden afgegeven, omdat bij een te groot aantal aanbieders de minister de greep op de markt verliest. Eveneens is aannemelijk dat de wijziging van artikel 7 van Pro de Beschikking sponsorloterij 2004 niet een uitbreiding betreft van het aanbod, doch dat daarmee de tekst van de vergunning meer in overeenstemming is gebracht met het daadwerkelijke aanbod en dat de verhoging van het aantal trekkingen voor de Stichting de Nationale Sporttotalisator dateert van voor de aankondiging van het restrictievere kansspelbeleid. Ten aanzien van de door de rechtbank genoemde marketingactiviteiten van de bestaande vergunninghouders heeft de minister er tenslotte op gewezen dat de reclamekosten van de vergunninghouders in de periode 2003/2004 ten opzichte van 2002 met 9% zijn afgenomen en daarna nog verder zijn gedaald. Voorts is in 2006 de Gedrags- en reclamecode kansspelen ingevoerd welke eveneens ten doel heeft de reclamekosten van de landelijke vergunninghouders te verminderen. Een en ander is door [wederpartij] niet betwist. Voor zover de rechtbank heeft beoogd te overwegen dat de minister in de hiervoor vermelde gevallen het restrictieve beleid niet heeft toegepast, deelt de Afdeling dit oordeel derhalve niet. Voor zover al sprake is van enige verruiming van de mogelijkheden voor de bestaande vergunninghouders is deze naar het oordeel van de Afdeling niet van dien aard dat afgifte van een geheel nieuwe semipermanente vergunning aan [wederpartij] zou moeten plaatsvinden. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister de aanvraag van [wederpartij] niet met verwijzing naar het beleid mocht afwijzen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep alsnog ongegrond verklaren. Gelet hierop, is aan het besluit van 16 november 2007 de grondslag komen te ontvallen. Het beroep tegen dit besluit is derhalve gegrond en dit besluit wordt vernietigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 2 augustus 2007 in zaak nr. 06/1198;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Justitie van 16 november 2007, L.O. 920/0021/0753585, gegrond;
V. vernietigt dit besluit.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van der Smissen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2008
419.