Uitspraak
200800437/1.
Datum uitspraak: 27 augustus 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 november 2007, kenmerk 2007/0562126, heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Deventer (hierna: de raad) bij besluit van 4 april 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Het Eikendal".
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2008, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door drs. ing. P. Hamming, ambtenaar in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het college heeft in het bestreden besluit de bedenkingen van [appellant], voor zover die betrekking hebben op strijdigheid van het plan met een aantal van de in het streekplan Overijssel 2000+ (hierna: het streekplan) opgenomen algemene principes voor stedelijke ontwikkeling, niet-ontvankelijk verklaard. Het college betoogt dat het beroep van [appellant] ten aanzien van dit punt niet ontvankelijk verklaard dient te worden.
De Afdeling stelt voorop dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) er niet in voorziet dat bij een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 28 van Pro de WRO, de ingebrachte bedenkingen niet-ontvankelijk worden verklaard. Daarom kan het college, in het geval dat aan artikel 27 van Pro de WRO geen recht tot het inbrengen van bedenkingen kan worden ontleend, de desbetreffende bedenkingen slechts buiten beschouwing laten. De Afdeling zal de niet-ontvankelijkverklaring door het college van genoemde bedenkingen opvatten alsof het deze buiten beschouwing heeft gelaten.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 april 2005 in zaak nr.
200406300/1) wordt de reikwijdte van zienswijzen en bedenkingen bepaald door de planonderdelen die daarin worden bestreden, zoals plandelen, voorschriften of aanduidingen. Het uitgangspunt van de WRO, namelijk het systeem van getrapte rechtsbescherming, leidt ertoe dat planonderdelen die in de zienswijze niet zijn bestreden en die ongewijzigd worden vastgesteld, in de bedenkingenfase niet alsnog kunnen worden bestreden, behoudens de uitzondering genoemd in artikel 27, eerste lid, van de WRO. Nadere argumenten ter onderbouwing van zienswijzen en bedenkingen kunnen echter nog in iedere fase van de procedure naar voren worden gebracht. In de bedenkingenfase en in de fase van beroep bij de Afdeling kunnen derhalve argumenten worden aangevoerd die nieuw zijn ten opzichte van de zienswijze. Dat laat onverlet dat argumenten in de fase van beroep buiten beschouwing moeten worden gelaten indien een goede procesorde dat in een concreet geval vereist.
200406300/1) wordt de reikwijdte van zienswijzen en bedenkingen bepaald door de planonderdelen die daarin worden bestreden, zoals plandelen, voorschriften of aanduidingen. Het uitgangspunt van de WRO, namelijk het systeem van getrapte rechtsbescherming, leidt ertoe dat planonderdelen die in de zienswijze niet zijn bestreden en die ongewijzigd worden vastgesteld, in de bedenkingenfase niet alsnog kunnen worden bestreden, behoudens de uitzondering genoemd in artikel 27, eerste lid, van de WRO. Nadere argumenten ter onderbouwing van zienswijzen en bedenkingen kunnen echter nog in iedere fase van de procedure naar voren worden gebracht. In de bedenkingenfase en in de fase van beroep bij de Afdeling kunnen derhalve argumenten worden aangevoerd die nieuw zijn ten opzichte van de zienswijze. Dat laat onverlet dat argumenten in de fase van beroep buiten beschouwing moeten worden gelaten indien een goede procesorde dat in een concreet geval vereist.
Het college dient in zijn besluit gemotiveerd in te gaan op de ingediende bedenkingen. Uit de stukken is gebleken dat het argument van [appellant] inzake de strijdigheid van het plan met een aantal van de algemene principes voor stedelijke ontwikkeling - waarvoor volgens bladzijde 62 en 63 van het streekplan een onderzoeks- en motiveringsplicht geldt - moet worden aangemerkt als nadere onderbouwing van tijdig ingebrachte zienswijzen gericht tegen het gehele plan en niet als nieuwe bedenkingen gericht tegen niet in zienswijzen bestreden planonderdelen. Het college heeft dit miskend en heeft dit argument daarom ten onrechte niet in zijn besluitvorming betrokken. De Afdeling constateert dat het college in het bestreden besluit ook niet anderszins is ingegaan op de vraag naar de verenigbaarheid van het voorliggende plan met een aantal van de algemene principes voor stedelijke ontwikkeling, zoals neergelegd in het streekplan.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van [appellant] op dit punt ontvankelijk is en voorts dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.3. [appellant] voert aan dat het plan in strijd is met het streekplan. Het plangebied is in het streekplan aangewezen als 'Streekplanzone III: natuur, landschap, cultureel erfgoed en landbouw' (hierna: streekplanzone III) en volgens hem voldoet het plan niet aan de criteria voor een inbreuk op streekplanzone III.
2.3.1. Het college heeft het argument van [appellant], dat het plan in strijd is met de criteria voor een inbreuk op streekplanzone III van het streekplan, niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit argument niet eerder in de zienswijzen is aangevoerd.
2.3.2. Gelet op het hiervoor onder 2.1. overwogene, zal de Afdeling de niet-ontvankelijkverklaring door het college van genoemde bedenkingen opvatten alsof het deze buiten beschouwing heeft gelaten.
Het bezwaar van [appellant] dat het college ten onrechte zijn bedenkingen met betrekking tot de criteria in het streekplan voor inbreuk op streekplanzone III buiten beschouwing heeft gelaten, slaagt niet. Hoewel het college ten aanzien van bovengenoemde bedenkingen heeft opgemerkt dat deze niet als zienswijze bij de gemeente zijn ingediend, zijn deze bedenkingen wel anderszins genoegzaam aan de orde gekomen, namelijk bij de bespreking van door anderen ingebrachte bedenkingen. [appellant] is door deze handelwijze van het college niet in zijn belangen geschaad.
Ten aanzien van de gestelde strijd met de criteria voor een inbreuk op streekplanzone III heeft het college in het bestreden besluit in aanmerking genomen dat het plangebied volledig binnen de op de streekplankaart aangegeven rode belemmeringscontour ligt. Deze rode belemmeringscontour heeft betrekking op voorziene stedelijke ontwikkeling, waarbij volgens bladzijde 101 van het streekplan het beleid ten aanzien van de zonering niet van toepassing is in het geval van stedelijke ontwikkelingen binnen deze rode belemmeringscontour. Voorts geeft het streekplan op bladzijde 62 aan dat bij streekplanzone III een nadere afweging mogelijk is voor zover het gebied is gelegen binnen de rode belemmeringscontour. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het plan op dit punt niet in strijd is met het streekplan.
2.4. [appellant] betoogt dat het plan, dat voorziet in de bouw van een woonwijk met 140 villa's, in strijd is met de 'Structuurvisie Diepenveen', die is vastgesteld op 18 mei 2004 door het college van burgemeester en wethouders (hierna: de Structuurvisie), mede omdat het dorpse en landelijke karakter van Diepenveen wordt aangetast door de grootschaligheid van het plan.
2.4.1. Het college wijst erop dat reeds in de Structuurvisie is aangegeven dat Het Eikendal als onderdeel van Diepenveen wordt ontwikkeld. Gelet op de stedenbouwkundige uitgangspunten, zoals de lage woningdichtheid, het sparen van bestaande landschapselementen, de aanleg van een parkbos en het maximale toegestane aantal van 140 woningen op grote kavels, is het plan niet als grootschalig aan te merken en sluit het plan aan bij het dorpse en landelijke karakter van Diepenveen.
2.4.2. Ten aanzien van het betoog dat het plan grootschalig is, constateert de Afdeling dat in het 'Structuurplan Deventer', dat is vastgesteld door de raad in april 2004 (hierna: het Structuurplan), het Eikendal als woningbouwlocatie is aangewezen en daarbij is aangegeven dat het gaat om een grootschalige ingreep. De nadere uitwerking van het Structuurplan in de Structuurvisie is daarmee in overeenstemming. In zoverre is het plan dan ook niet in strijd met de Structuurvisie.
Afgezien van de gestelde grootschaligheid van het plan, heeft [appellant] niet nader onderbouwd op welke wijze het plan in strijd is met de Structuurvisie. Het college heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat gelet op de stedenbouwkundige uitgangspunten van het plan, zoals hiervoor weergegeven onder 2.4.1., het dorpse en landelijke karakter van Diepenveen niet wordt aangetast als gevolg van het plan.
2.5. [appellant] betoogt dat het plan leidt tot aantasting van landschaps- en natuurwaarden die in het plangebied aanwezig zijn. Ten onrechte is geen ontheffing ingevolge de Flora- en Faunawet (hierna: Ffw) aangevraagd vanwege de aanwezigheid van onder andere vleermuizen en uilen in het plangebied, aldus [appellant].
2.5.1. Het college wijst er in het bestreden besluit op dat meermalen onderzoek is gedaan naar de aanwezige flora en fauna in het plangebied en dat hieruit gebleken is dat geen sprake is van ecologische schade in het plangebied. Het college ziet geen reden om aan de uitkomsten van de verrichte onderzoeken te twijfelen.
2.5.2. Uit de stukken blijkt dat het gemeentebestuur een aantal onderzoeken heeft laten uitvoeren naar de aanwezige flora en fauna in het plangebied. Deze onderzoeken betreffen onder andere het op 21 juli 2004 door Grontmij uitgebrachte rapport 'Natuurtoets Het Eikendal', een rapport van 28 september 2006 inzake een aanvullend natuurwaardenonderzoek door Oranjewoud B.V. en het op 25 januari 2007 door Oranjewoud B.V. uitgebrachte rapport 'Vogels in het Eikendal'. Verder is nog van belang dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) op 20 december 2007 voor de in het plangebied aanwezige en beschermde uilen ingevolge artikel 75 van Pro de Ffw onder voorwaarden ontheffing heeft verleend van artikel 11 van Pro de Ffw, voor zover het 'fase 1' van het plan betreft.
[appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat eerdergenoemde onderzoeken zodanige gebreken vertonen dat het college zich hierop bij het nemen van het bestreden besluit niet heeft mogen baseren. Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met inachtneming van de zorgplicht ingevolge artikel 2 van Pro de Ffw en het treffen van mitigerende maatregelen als omschreven in het door Oranjewoud op 25 juni 2007 uitgebrachte rapport 'Compensatieplan uilen bestemmingsplan Het Eikendal' (hierna: het compensatieplan), er geen sprake is van zodanige ecologische gevolgen dat dit aanleiding geeft om goedkeuring te onthouden aan het gehele plan.
2.6. [appellant] betoogt dat goedkeuring onthouden dient te worden aan het noordelijke deel van het plangebied, door hem aangeduid als landgoed "De Kiefte" (hierna: De Kiefte), zodat dit deel van het plangebied onbebouwd blijft.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het gemeentebestuur in redelijkheid De Kiefte in het plan heeft kunnen betrekken. Ondanks bebouwingsbeperkingen in dit gebied, is woningbouw wel mogelijk. Voorts past woningbouw in dit gebied binnen het provinciale ruimtelijke beleid. Nu de toegekende bestemming aan De Kiefte uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet op ernstige bezwaren stuit, ziet het college geen aanleiding tot het onthouden van goedkeuring aan dit plandeel.
2.6.2. De Kiefte is gelegen in 'fase 2' van het plangebied waar de bestemming "Woongebied - Uit te werken" aan is toegekend. Dit deel van het plangebied zal ingevolge artikel 11 van Pro de WRO nader moeten worden uitgewerkt.
2.6.2.1. Het plan en de doeleindenomschrijving van de bestemming "Woongebied - Uit te werken" verzetten zich niet tegen woningbouw in het deel van het plangebied, behorend tot De Kiefte. Zoals het college heeft opgemerkt in het bestreden besluit, is woningbouw ook niet uitgesloten als gevolg van de milieuhinder van de in dit deel van het plangebied gevestigde manege en aanwezige hoogspanningskabels en waterleidingen.
In eerdergenoemde ontheffing door de minister van LNV ingevolge artikel 75 van Pro de Ffw van 20 december 2007 voor de in het plangebied aanwezige en beschermde uilen, zijn een aantal specifieke voorwaarden opgenomen. Met name aan voorwaarde 8 van de ontheffing, waarin is bepaald dat de noordelijke punt van 'fase 2' van het plangebied gevrijwaard dient te worden van bebouwing, komt in dit kader betekenis toe. In deze voorwaarde wordt verwezen naar figuur 4 op bladzijde 16 van het compensatieplan, waarmee met de 'noordelijke punt' wordt gedoeld op De Kiefte. Ter zitting is namens de raad bevestigd dat tegen voorwaarde 8 van de ontheffing geen bezwaar is gemaakt bij de minister van LNV. Ingevolge de ontheffing van 20 december 2007 dient dit plandeel voor het kunnen verlenen van de vereiste ontheffing ingevolge artikel 75 van Pro de Ffw voor 'fase 2' van het plan derhalve onbebouwd te blijven.
2.6.2.2. Het feit dat de ontheffing ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet verleend was en derhalve de inhoud van de bijbehorende voorwaarden aan het college niet bekend kon zijn, neemt niet weg dat het compensatieplan met de daarin opgenomen mitigerende maatregelen waaronder het vrijhouden van bebouwing van De Kiefte in verband met de aanwezige uilen, wel aan het college bekend was.
De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat het college geen goedkeuring aan het plan had kunnen verlenen, indien en voor zover het op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Op grond van de inhoud van het compensatieplan had het college naar het oordeel van de Afdeling op voorhand moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plandeel dat betrekking heeft op de woningbouw op De Kiefte in de weg zou staan en goedkeuring aan dit plandeel moeten onthouden.
2.7. De conclusie is dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd met betrekking tot de verenigbaarheid van het plan met een aantal van de algemene principes voor stedelijke ontwikkeling als neergelegd in het streekplan, aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb te worden vernietigd.
Voorts is gelet op het vorenstaande de uitvoerbaarheid van het plandeel dat betrekking heeft op De Kiefte onvoldoende aangetoond, hetgeen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het college, door dit plandeel goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het desbetreffende plandeel.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 20 november 2007, kenmerk 2007/0562126;
III. onthoudt goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Woongebied - Uit te werken" dat betrekking heeft op het gebied van De Kiefte, gelegen aan de Kieftenweg en de Randerstraat in Diepenveen, zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart I;
IV. bepaalt dat deze uitspraak wat betreft het plandeel genoemd onder III in de plaats treedt van het besluit van 20 november 2007;
V. gelast dat de provincie Overijssel aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Kooijman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2008
12-571.
plankaart