Uitspraak
200707787/1.
Datum uitspraak: 15 oktober 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Raalte,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Raalte (hierna: het college) aan de [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een fokzeugen- en varkenshouderij op het perceel [locatie], kadastraal bekend gemeente […], sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 28 september 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 november 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2007.
Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2008 en op
11 september 2008, waar [appellanten], vertegenwoordigd door
mr. M.J. Smaling, en het college, vertegenwoordigd door J.J.M. Legebeke en A. Willigenburg, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is daar als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
2. Overwegingen
2.1. Vergunninghoudster heeft aangevoerd dat [appellanten] geen belanghebbende bij het bestreden besluit zijn.
2.1.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.1.2. Wanneer krachtens de Wet milieubeheer een vergunning wordt verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden. [appellanten] wonen ongeveer op 250 respectievelijk 300 meter afstand van de inrichting. Het is niet onaannemelijk dat zij ter plaatse van hun woningen milieugevolgen van de inrichting kunnen ondervinden. Gelet hierop zijn zij belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, zodat hun beroep ontvankelijk is. Dat, zoals vergunninghoudster heeft aangevoerd, de beheerder van het gebied dat dichter bij de inrichting is gelegen dan de woningen van [appellanten], Landschap Overijssel, blijkbaar geen last van de inrichting ondervindt aangezien hij geen beroep heeft ingesteld, doet aan dit oordeel niet af.
2.2. [appellanten] hebben zich in het beroepschrift, wat betreft de gronden over het niet gelijktijdig aangevraagd hebben van een bouwvergunning, het ontoereikend zijn van het toetsingskader voor de beoordeling of de beste beschikbare technieken zijn toegepast, het verzuim om overeenkomstig Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 december 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC-richtlijn) in te gaan op een belangrijke toename van verontreiniging door ammoniak, geur, energie, geluid en fijn stof, het onvoldoende beoordelen van de aanvraag op besmettingsgevaar en overige milieuhygiënische risico's, de beperking in eigen uitbreidingsmogelijkheden en het onvoldoende ingaan op het aspect fijn stof, beperkt tot het verwijzen naar de over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen. In het bestreden besluit heeft het college zijn reactie op de zienswijzen gegeven. [appellanten] hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.3. [appellanten] betogen dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Volgens hen is niet zeker dat de toename van de ammoniakdepositie als gevolg van de bij het bestreden besluit vergunde uitbreiding van de inrichting geen significante gevolgen heeft voor de kwaliteit van door de Habitatrichtlijn beschermde natuurgebieden, in het bijzonder het gebied "Het Boetelerveld". In dit verband voeren [appellanten] nog aan dat het college ten onrechte tot de conclusie komt dat de inrichting geen significante gevolgen zal hebben op het nabijgelegen Habitatrichtlijngebied "Het Boetelerveld" nu het college heeft nagelaten de totale ammoniakdepositie die de reeds aanwezige agrarische bedrijven veroorzaken, bij het onderzoek te betrekken.
2.3.1. Vaststaat dat het natuurgebied "Het Boetelerveld" is geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Zodra een gebied op deze lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen en projecten significante gevolgen kan hebben voor het gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven nadat zij zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Vaststaat dat het bestreden besluit betrekking heeft op een plan of project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het natuurgebied "Het Boetelerveld". Blijkens het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004, zaak C 127/02, JM 2004/112, dient te worden bezien of het college op grond van objectieve gegevens kon uitsluiten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor dit gebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan.
2.4. Het college heeft bij de beoordeling of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de toename van de ammoniakdepositie als gevolg van de uitbreiding van de inrichting significante gevolgen heeft voor het natuurgebied "Het Boetelerveld", aansluiting gezocht bij het 'Toetsingskader ammoniak rondom Natura 2000 gebieden' (hierna: het toetsingskader). Dit toetsingskader houdt, voor zover hier van belang, in dat vergunning voor een uitbreiding van een bestaande veehouderij in de nabijheid van een Natura 2000 gebied kan worden verleend indien de ammoniakdepositie door de veehouderij op de dichtstbijzijnde rand van het gebied niet meer bedraagt dan 5% van de kritische depositiewaarde van het gebied. In dat geval wordt er van uitgegaan dat de uitbreiding geen significante negatieve gevolgen voor het gebied heeft. Ter onderbouwing van dit uitgangspunt wordt verwezen naar het rapport 'Onderzoek naar de ammoniakdepositie op 5 habitatgebieden ten behoeve van het interim toetsingskader Natura 2000 en Ammoniak' van Alterra, gepubliceerd op 15 mei 2007 (hierna: het rapport). Daarin is, uitgaande van een drietal toekomstscenario's met betrekking tot de ontwikkeling van de veehouderijsector, onderzocht wat de gevolgen van het hanteren van een drempelwaarde van 5% zullen zijn voor de depositie op de onderzochte gebieden door veehouderijen in een straal van 3.000 meter. Geconcludeerd wordt dat, mede als gevolg van generiek emissiebeleid, de gemiddelde depositie op de onderzochte gebieden in 2015 naar verwachting zal zijn afgenomen. Zelfs bij een 'worst case' benadering zal de depositie volgens het rapport ten minste nagenoeg gelijk blijven aan het niveau in 2004. Het rapport vermeldt verder dat de stikstofdepositie op de onderzochte gebieden door andere bronnen in de periode tot 2015 zal afnemen, zodat de totale depositie op deze gebieden in 2015 met 30 tot 35 procent zal zijn gedaald.
2.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 september 2008 in zaak nr.
200708180/1) kan op grond van het rapport niet met zekerheid worden gesteld dat een uitbreiding van een bestaande veehouderij in de nabijheid van een natuurgebied geen significante negatieve gevolgen voor dat gebied heeft indien de ammoniakdepositie door de veehouderij op de dichtstbijzijnde rand van het gebied niet meer bedraagt dan 5% van de kritische depositiewaarde. De omstandigheid dat de totale depositie volgens het rapport naar verwachting in 2015 zal zijn afgenomen, wat daarvan verder zij, biedt die zekerheid niet. Daarbij betrekt de Afdeling dat in het rapport geen indicatie is gegeven van de ontwikkeling van de depositie in de tussenliggende periode tot 2015. Niet uitgesloten is dat een met toepassing van de drempelwaarde van 5% toegestane uitbreiding van een veehouderij in die tussenliggende periode, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, tot significante negatieve gevolgen leidt. Daar komt bij dat volgens het rapport de totale depositie op de in het rapport onderzochte gebieden ook in 2015 boven de kritische belasting zal blijven, terwijl concrete gegevens over de ontwikkeling van de depositie na 2015 ontbreken. Bovendien wordt in het rapport de gemiddelde depositie op het totale natuurgebied als uitgangspunt voor de beoordeling genomen, terwijl de deposities volgens het rapport lokaal sterk van het gemiddelde kunnen afwijken. Langs de randen van een gebied is de piekbelasting op sommige plekken volgens het rapport 5 tot 10 keer zo groot als de gemiddelde depositiewaarde. Op grond van het rapport kan niet worden uitgesloten dat een met toepassing van de drempelwaarde van 5% toegestane uitbreiding van een veehouderij, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante negatieve gevolgen heeft voor zwaarder dan gemiddeld belaste delen van een natuurgebied.
200708180/1) kan op grond van het rapport niet met zekerheid worden gesteld dat een uitbreiding van een bestaande veehouderij in de nabijheid van een natuurgebied geen significante negatieve gevolgen voor dat gebied heeft indien de ammoniakdepositie door de veehouderij op de dichtstbijzijnde rand van het gebied niet meer bedraagt dan 5% van de kritische depositiewaarde. De omstandigheid dat de totale depositie volgens het rapport naar verwachting in 2015 zal zijn afgenomen, wat daarvan verder zij, biedt die zekerheid niet. Daarbij betrekt de Afdeling dat in het rapport geen indicatie is gegeven van de ontwikkeling van de depositie in de tussenliggende periode tot 2015. Niet uitgesloten is dat een met toepassing van de drempelwaarde van 5% toegestane uitbreiding van een veehouderij in die tussenliggende periode, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, tot significante negatieve gevolgen leidt. Daar komt bij dat volgens het rapport de totale depositie op de in het rapport onderzochte gebieden ook in 2015 boven de kritische belasting zal blijven, terwijl concrete gegevens over de ontwikkeling van de depositie na 2015 ontbreken. Bovendien wordt in het rapport de gemiddelde depositie op het totale natuurgebied als uitgangspunt voor de beoordeling genomen, terwijl de deposities volgens het rapport lokaal sterk van het gemiddelde kunnen afwijken. Langs de randen van een gebied is de piekbelasting op sommige plekken volgens het rapport 5 tot 10 keer zo groot als de gemiddelde depositiewaarde. Op grond van het rapport kan niet worden uitgesloten dat een met toepassing van de drempelwaarde van 5% toegestane uitbreiding van een veehouderij, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante negatieve gevolgen heeft voor zwaarder dan gemiddeld belaste delen van een natuurgebied.
2.6. Vaststaat dat de bij het bestreden besluit vergunde uitbreiding van de inrichting leidt tot een toename van de ammoniakdepositie op het gebied "Het Boetelerveld". Het college heeft noch in de stukken, noch ter zitting inzicht gegeven in de hoogte van de reeds aanwezige ammoniakdepositie op dit gebied ten opzichte van de kritische depositiewaarde. Gelet hierop heeft het college, door aan te sluiten bij het toetsingskader en de daarin opgenomen drempelwaarde van 5%, onvoldoende gemotiveerd waarom de uitbreiding van de inrichting, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, geen significante gevolgen heeft voor het gebied "Het Boetelerveld", afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Raalte van 18 september 2007, kenmerk 2006-103;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Raalte tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Raalte aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de gemeente Raalte aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.D.A.M. Zegveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Zegveld
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2008
43-576.