Uitspraak
200707351/1.
Datum uitspraak: 5 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Catharina Ziekenhuis, gevestigd te Eindhoven,
appellante,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2006 heeft de minister een verzoek van de stichting Stichting Catharina Ziekenhuis (hierna: de stichting) om uitbreiding van het aantal vastgestelde normatieve vierkante meters in verband met de uitbreiding en renovatie van de afdeling radiotherapie afgewezen.
Bij besluit van 24 mei 2007 heeft de minister het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar, voor zover thans van belang, gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de rechtbank
's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) ingekomen op 4 juli 2007, beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op 17 oktober 2007 doorgezonden naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.E. Gelpke, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.L.J. Bos en
drs. G. van Bussel, beiden ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling bij brief van
9 juli 2008 het onderzoek heropend en schriftelijk een vraag gesteld aan de minister. De minister heeft hierop schriftelijk geantwoord, waarna de stichting hierop een schriftelijke reactie heeft ingediend. Met toestemming van partijen is afgezien van een nieuwe behandeling van de zaak ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid en onder a, van de tot 1 januari 2006 geldende Wet ziekenhuisvoorzieningen (hierna: de Wzv) is het verboden een ziekenhuisvoorziening te bouwen zonder vergunning van het College bouw.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de op 1 januari 2006 in werking getreden Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi) moet een organisatorisch verband dat tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van instellingen die zorg verlenen, waarop ingevolge artikel 6 van Pro de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten of ingevolge een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Zorgverzekeringswet aanspraak bestaat behoort, voor het verlenen van die zorg een toelating hebben van de minister.
Ingevolge artikel 38 van Pro de WTZi kan een belanghebbende tegen een krachtens die wet genomen besluit beroep instellen bij de Afdeling.
Ingevolge artikel 43, voor zover thans van belang, wordt een vergunning, verleend krachtens artikel 6 van Pro de Wzv, zoals die wet tot het tijdstip van inwerkingtreding van de WTZi luidde, gelijkgesteld met een toelating, als bedoeld in artikel 5.
2.2. De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of zij bevoegd is om van het bij haar ingestelde beroep kennis te nemen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juni 2007 in zaak nr.
200605326/1), moet een verzoek om aanpassing van het aantal normatieve vierkante meters worden aangemerkt als een verzoek om wijziging van de vergunning, bedoeld in artikel 6 van Pro de Wzv, zodat een besluit op zodanig verzoek moet worden aangemerkt als een besluit, als bedoeld in die bepaling. De Afdeling blijft bij dit oordeel. Hierbij is in aanmerking genomen dat het aantal normatieve vierkante meters, waarover onder andere ziekenhuizen beschikken, volgens de Beleidsregel instandhoudingsinvesteringen en de Beleidsregel locatiegebonden kosten algemene ziekenhuizen wordt gebaseerd op besluiten van de minister, die mede ten grondslag liggen aan de besluiten als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wzv.
200605326/1), moet een verzoek om aanpassing van het aantal normatieve vierkante meters worden aangemerkt als een verzoek om wijziging van de vergunning, bedoeld in artikel 6 van Pro de Wzv, zodat een besluit op zodanig verzoek moet worden aangemerkt als een besluit, als bedoeld in die bepaling. De Afdeling blijft bij dit oordeel. Hierbij is in aanmerking genomen dat het aantal normatieve vierkante meters, waarover onder andere ziekenhuizen beschikken, volgens de Beleidsregel instandhoudingsinvesteringen en de Beleidsregel locatiegebonden kosten algemene ziekenhuizen wordt gebaseerd op besluiten van de minister, die mede ten grondslag liggen aan de besluiten als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wzv.
Ingevolge artikel 43 van Pro de WTZi wordt een vergunning, verleend krachtens artikel 6 van Pro de Wzv, gelijkgesteld met een toelating, als bedoeld in artikel 5 van Pro de WTZi. Het door de stichting bij brief van 26 juni 2006 gedane verzoek moet daarom worden aangemerkt als een verzoek om wijziging van de toelating, bedoeld in artikel 5 van Pro de WTZi en het besluit van de minister van 13 juli 2006 als een besluit, als bedoeld in dat artikel.
Nu ingevolge artikel 38 van Pro de WTZi een belanghebbende tegen een krachtens die wet genomen besluit beroep bij de Afdeling kan instellen, is de Afdeling bevoegd van het ingestelde beroep kennis te nemen.
2.3. De stichting betoogt dat de minister ten onrechte heeft nagelaten om het verzoek niet-ontvankelijk te verklaren. Hiertoe voert de stichting aan dat de op 14 februari 2002 door de minister gegeven verklaring, inhoudende dat behoefte bestaat aan uitbreiding van de afdeling radiotherapie, alsmede de daarop gebaseerde krachtens artikel 6 van Pro de Wzv op 15 maart 2002 verleende vergunning, reeds een wijziging van het aantal vastgestelde normatieve vierkante meters behelzen.
2.3.1. Het betoog faalt, reeds omdat een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek ontbreekt.
2.4. Het subsidiaire betoog van de stichting dat de minister in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft geweigerd om de vaststelling van het aantal normatieve vierkante meters te wijzigen, faalt eveneens. De verklaring van de minister van 14 februari 2002 en de op 15 maart 2002 verleende vergunning voor uitbreiding van de capaciteit en het vloeroppervlak, brengen niet mee dat de daarmee gepaard gaande instandhoudingsinvesteringen en locatiegebonden kosten voor vergoeding in aanmerking komen.
2.5. De stichting betoogt voorts dat de minister de weigering van het verzoek om aanpassing van het aantal vastgestelde normatieve vierkante meters ten onrechte heeft gehandhaafd. Het aantal op 23 september 1997 vastgestelde normatieve vierkante meters dient te worden geactualiseerd, nu volgens de stichting sprake is van bijzondere omstandigheden. De stichting wijst er op dat met de onderhavige uitbreiding gevolg is gegeven aan het door de minister in zijn Planningsbesluit radiotherapie van 21 september 2000 gedane verzoek. Deze uitbreiding heeft gevolgen voor alle specialismen in het ziekenhuis, nu nagenoeg alle specialismen gebruik maken van de radiodiagnostische faciliteiten. De stichting stelt verder dat de gehandhaafde weigering grote nadelige financiële gevolgen voor haar heeft. De stichting ziet niet in waarom de minister de omstandigheden waarin het Lange Land Ziekenhuis te Zoetermeer en het Flevoziekenhuis te Almere verkeerden wel als bijzondere omstandigheden heeft aangemerkt, en de omstandigheden waarin zij verkeert niet. De stichting voert verder aan dat de minister ten onrechte op nieuw beleid heeft geanticipeerd dat nog niet is vastgesteld.
2.5.1. Het aantal normatieve vierkante meters is in 1997 door de minister voor alle ziekenhuizen op dezelfde modelmatige wijze vastgesteld op basis van de per 31 december 1995 meest actuele gegevens, te weten de zogenoemde adherentiecijfers 1993, uitgedrukt in de bevolkingsprognose voor het jaar 1995, en de per 31 december 1995 erkende bedcapaciteit van de ziekenhuizen. De minister voert als beleid dat het aantal normatieve vierkante meters slechts onder bijzondere omstandigheden wordt geactualiseerd. Zulke omstandigheden worden aangenomen indien het desbetreffende ziekenhuis ten gevolge van een ongewoon snelle bevolkingsgroei genoodzaakt is tot uitbreiding van de bestaande capaciteit en het achterwege laten van gelijktijdige aanpassing van de normatieve oppervlakte tot onredelijke financiële gevolgen leidt. De minister heeft aangegeven dat aan het gevoerde beleid mede ten grondslag ligt dat een uitbreiding van het aantal normatieve vierkante meters voor een bepaald ziekenhuis zal moeten leiden tot herverdeling van het voor ziekenhuizen beschikbare budget.
2.5.2. In het geval van de stichting is niet van bijzondere omstandigheden gebleken. De minister heeft gemotiveerd aangegeven dat de adherentiegroei waarvan bij het Lange Land Ziekenhuis te Zoetermeer en het Flevoziekenhuis te Almere sprake was, tot substantiële uitbreiding van de bedcapaciteit noopte, zijnde de belangrijkste parameter bij de vaststelling van het aantal normatieve vierkante meters. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gevolgen van de uitbreiding van de afdeling radiotherapie op andere afdelingen zodanig groot is, dat de bedcapaciteit substantieel moest worden vergroot. Voorts zijn de financiële gevolgen van de adherentiegroei voor het Lange Land Ziekenhuis te Zoetermeer en het Flevoziekenhuis te Almere, zoals de minister gemotiveerd heeft aangegeven, groter dan de financiële gevolgen van de uitbreiding van de afdeling radiotherapie voor de stichting. Het Planningsbesluit radiotherapie van 21 september 2000 had geen dwingend karakter, zodat de stichting de vrijheid had om geen invulling te geven aan de inhaalslag of voor een minder omvangrijke uitbreiding ten behoeve van de afdeling radiotherapie te opteren. De minister heeft in het besluit van 24 mei 2007 aangegeven dat in de nabije toekomst sprake zal zijn van integrale tarieven waardoor het systeem van gegarandeerde kapitaallasten, trekkingsrechten en normatieve vierkante meters komt te vervallen. Het betoog van de stichting dat de minister aldus heeft geanticipeerd op toekomstig, nog niet vastgesteld, beleid, leidt niet tot het ermee beoogde doel, nu deze motivering niet dragend is geweest voor de gehandhaafde afwijzing van het verzoek.
Het betoog faalt.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Wagtendonk w.g. Larsson-van Reijsen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2008
344.