Uitspraak
200707741/1.
Datum uitspraak: 5 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Bodemsanering NS en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid NS Vastgoed B.V., beide gevestigd te Utrecht,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij brief van 6 november 2007 heeft Stichting Bodemsanering NS beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit omtrent de ernst van de bodemverontreiniging op het voormalige NS-emplacement Grouw-Irnsum.
Bij besluit van 12 december 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) ten aanzien van drie gebieden op en rond het voormalige NS-emplacement Grouw-Irnsum vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging, waarbij geen spoedige sanering nodig is. Dit besluit is op 14 december 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de Stichting bodemsanering NS en NS Vastgoed B.V. (hierna aangeduid als: NS) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 januari 2008, beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten van Fryslân heeft een verweerschrift ingediend.
NS hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2008 waar NS, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.J.F.M. van Hoof en ir. P.M. Baijens, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Gesteld noch gebleken is dat nog processueel belang bestaat bij een beoordeling van het bij brief van 6 november 2007 ingestelde beroep tegen het uitblijven van het - uiteindelijk op 12 december 2007 genomen - besluit omtrent de ernst van de bodemverontreiniging. Dit beroep dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard.
2.2. In geschil is of het college bij het bestreden besluit terecht het zogenoemde "geval NS" heeft aangemerkt als één geval van bodemverontreiniging. Dit geval bestaat, kort weergegeven, uit een strook grond langs het spoor die diffuus is verontreinigd met diverse stoffen, met daarbinnen nog twee te onderscheiden verontreinigingen: ten eerste een verontreiniging door de lekkage van een huisbrandolietank bij het voormalige stationsgebouw (hierna: de olieverontreiniging), en ten tweede een verontreiniging met zink en PAK ter plaatse van de zogenoemde kolenloods (hierna: de zinkverontreiniging).
2.3. NS betogen dat de olieverontreiniging en de zinkverontreiniging twee afzonderlijke gevallen van bodemverontreiniging zijn, en niet tezamen met de diffuus verontreinigde grond als één geval kunnen worden aangemerkt. In dat verband betogen zij allereerst dat alleen grond(gebieden) die ernstig verontreinigd zijn onderdeel kunnen zijn van één geval van bodemverontreiniging. Nu het diffuus verontreinigde terreingedeelte slechts licht verontreinigd is, kan het volgens NS niet samen met de wel ernstig verontreinigde terreingedeelten waar de olie- en zinkverontreinigingen zijn aangetroffen als één geval worden aangemerkt. NS wijst erop dat er geen enkel belang wordt gediend met het tot een ernstig geval van bodemverontreiniging rekenen van de licht verontreinigde terreingedeelten: dit heeft tot gevolg dat voor de licht verontreinigde terreingedeelten regels gaan gelden die zijn opgesteld met het oog op het beperken en ongedaan maken van de risico's van ernstig vervuilde terreinen.
Bovendien bestaat volgens NS geen of onvoldoende technische en organisatorische samenhang tussen de terreingedeeltes om ze tezamen als één geval van verontreiniging aan te merken. Technische samenhang ontbreekt volgens NS omdat de diverse verontreinigingen niet door één zelfde mechanisme, installatie of productieproces zijn veroorzaakt maar juist door zeer diverse activiteiten. Verder is organisatorische samenhang volgens NS niet of onvoldoende aangetoond, omdat het emplacement niet alleen door de spoorwegen, maar ook door een groot aantal derden is gebruikt.
2.4. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet bodembescherming wordt onder geval van verontreiniging verstaan: geval van verontreiniging of dreigende verontreiniging van de bodem dat betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen.
2.5. De in artikel 1 gegeven Pro definitie van geval van verontreiniging biedt geen steun voor het standpunt van NS dat uitsluitend grondgebieden die ernstig verontreinigd zijn samen één geval van verontreiniging kunnen vormen. Gezien de definitie is slechts vereist dat er grondgebieden met een (dreigende) bodemverontreiniging zijn die in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen. Pas nadat aldus het geval van bodemverontreiniging is afgebakend, is de vraag aan de orde of dit geval moet worden aangemerkt als een ernstig geval van bodemverontreiniging. Dit wordt vastgesteld bij een krachtens artikel 29, eerste lid, van de Wet bodembescherming genomen besluit. Dat het binnen deze systematiek mogelijk is dat licht verontreinigde terreingedeelten onderdeel gaan vormen van een ernstig geval van verontreiniging, is inherent aan het door de wetgever gekozen systeem.
2.6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2005 in zaak nr.
200407932/1) is van een technische samenhang in de zin van artikel 1 van Pro de Wet bodembescherming sprake als de aangetroffen verontreiniging is veroorzaakt door een zelfde productieproces, installatie of mechanisme. Partijen verschillen in essentie van mening hoe ruim het begrip 'productieproces' moet worden uitgelegd.
200407932/1) is van een technische samenhang in de zin van artikel 1 van Pro de Wet bodembescherming sprake als de aangetroffen verontreiniging is veroorzaakt door een zelfde productieproces, installatie of mechanisme. Partijen verschillen in essentie van mening hoe ruim het begrip 'productieproces' moet worden uitgelegd.
2.6.1. Volgens NS kan niet het gehele voormalige emplacement, met alle activiteiten die daarop hebben plaatsgevonden, worden aangemerkt als één productieproces. Het college meent het tegenovergestelde. Het college wijst erop dat alle aangetroffen verontreinigingen kunnen worden gerelateerd aan activiteiten gericht op het personen- en goederenvervoer. De olieverontreiniging is veroorzaakt bij het verwarmen van het stationsgebouw. De overige aangetroffen verontreinigingen zijn volgens het college veroorzaakt door, onder andere, uitloging van creosoot, uitspoelen van olie uit wissels, met kolengruis verharde paden en wegen, slijpsel van bovenleidingen, lekkage van olie uit materieel en toepassing van onkruidbestrijdingsmiddelen.
2.6.2. De Afdeling stelt voorop dat bij de toepassing van het onder 2.6 geformuleerde criterium de term 'productieproces' niet zo beperkt moet worden uitgelegd, dat dit slechts iedere specifieke bodemverontreinigende activiteit op zichzelf kan omvatten. In dat geval heeft die term geen onderscheidend vermogen ten opzichte van de termen 'installatie' en 'mechanisme'. Dat de bodemverontreinigende activiteiten die op het emplacement hebben plaatsgevonden, zoals NS op zichzelf terecht stelt, divers van aard zijn, brengt daarom niet mee dat is uitgesloten dat sprake is van één productieproces.
Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval doorslaggevend dat alle activiteiten verband houden met het (faciliteren van) vervoer over het spoor. Het college heeft het exploiteren van het spoorwegemplacement met de daarbij behorende gebouwen terecht beschouwd als één samenhangend productieproces. De Afdeling merkt hierbij op dat dit in lijn is met het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, waarin onder categorie 14 van de bijlage spoorwegemplacementen zijn aangewezen als activiteiten die in samenhang één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer vormen.
Het college heeft gelet op het voorgaande terecht geconcludeerd dat een technische samenhang bestaat tussen de door de activiteiten op het emplacement veroorzaakte verontreiniging(en).
Deze beroepsgrond faalt.
2.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 26 oktober 2005 in zaak nr.
200407932/1) is van een organisatorische samenhang in de zin van artikel 1 van Pro de Wet bodembescherming sprake als de oorzaak van de verontreiniging niet kan worden toegerekend aan onderscheiden organisatorische eenheden. Daarnaast geldt dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 7 februari 2007 in zaak nr.
200602142/1, organisatorische samenhang bestaat wanneer de verontreiniging weliswaar is veroorzaakt door verschillende organisatorische eenheden, maar het onmogelijk is te bepalen aan welke organisatorische eenheid de gevolgen van de verontreiniging moeten worden toegeschreven, bijvoorbeeld omdat door vermenging van de verontreiniging de afzonderlijke bronnen (deels) niet meer te onderscheiden zijn.
200407932/1) is van een organisatorische samenhang in de zin van artikel 1 van Pro de Wet bodembescherming sprake als de oorzaak van de verontreiniging niet kan worden toegerekend aan onderscheiden organisatorische eenheden. Daarnaast geldt dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 7 februari 2007 in zaak nr.
200602142/1, organisatorische samenhang bestaat wanneer de verontreiniging weliswaar is veroorzaakt door verschillende organisatorische eenheden, maar het onmogelijk is te bepalen aan welke organisatorische eenheid de gevolgen van de verontreiniging moeten worden toegeschreven, bijvoorbeeld omdat door vermenging van de verontreiniging de afzonderlijke bronnen (deels) niet meer te onderscheiden zijn.
2.7.1. Het college stelt zich inmiddels op het standpunt dat in het bestreden besluit ten onrechte is aangenomen dat een organisatorische samenhang bestaat voor het gehele voormalige emplacement. Deze samenhang ontbreekt volgens het college bij de locatie van de zinkverontreiniging. Daarom zijn de grenzen van het geval "NS" onjuist vastgesteld, aldus het college. Gelet op dit standpunt is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
2.7.2. Ten aanzien van de organisatorische samenhang tussen de overige verontreinigingen binnen het geval "NS" overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat de desbetreffende gronden zo niet de gehele tijd, dan in ieder geval gedurende een zeer lange periode bij de spoorwegen in gebruik zijn geweest. NS hebben dit niet met voldoende concrete bewijsstukken kunnen weerleggen. Dat in die tijd mogelijk ook derden op deze gronden activiteiten hebben uitgevoerd, is niet van belang. Doorslaggevend is dat de spoorwegen zeggenschap over de gronden hadden en de gronden niet - bijvoorbeeld op grond van verhuur of verpachting - exclusief door derden werden gebruikt. Gelet hierop, en nu moet worden aangenomen dat de aangetroffen verontreiniging kan worden herleid tot het gebruik van het terrein door de spoorwegen, bestaat er organisatorische samenhang.
Voor zover NS nog betogen dat mogelijk ook andere organisatorische eenheden voor verontreiniging hebben gezorgd, overweegt de Afdeling dat het in dat geval niet aannemelijk is dat de aangetroffen verontreinigingen duidelijk te herleiden zouden kunnen zijn tot hetzij de spoorwegen hetzij die andere organisatorische eenheden. Gezien hetgeen is overwogen in de eerdergenoemde uitspraak van 7 februari 2007 bestaat daarom, ook als zou moeten worden aangenomen dat andere organisatorische eenheden hebben bijgedragen aan de verontreiniging, geen beletsel om organisatorische samenhang aan te nemen.
2.7.3. De beroepsgrond slaagt voor zover het de afbakening van het geval ter plaatse van de zinkverontreiniging betreft en faalt voor het overige.
2.8. Het tegen het uitblijven van een besluit ingestelde beroep is niet-ontvankelijk. Het tegen het besluit van 12 december 2007 ingestelde beroep is gegrond. Nu de afbakening van het gehele geval "NS" opnieuw moet worden vastgesteld, dient het besluit te worden vernietigd voor zover ten aanzien van dat geval de ernst en de noodzaak tot een spoedige sanering is vastgesteld.
2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het tegen het uitblijven van een besluit ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
II. verklaart het tegen het besluit van 12 december 2007, kenmerk 00727962, van het college van gedeputeerde staten van Fryslân ingestelde beroep gegrond;
III. vernietigt het onder II genoemde besluit, voor zover daarbij is vastgesteld dat het geval "NS", gelegen op de percelen, die kadastraal bekend zijn als gemeente Grouw, sectie G, nummers 613 en 614, en sectie H, nummers 310, 359 en 360, een geval van ernstige verontreiniging betreft waarbij de sanering niet spoedeisend is;
IV. veroordeelt het college tot vergoeding van bij de Stichting bodemsanering NS en NS Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 664,00 (zegge: zeshondervierenzestig euro), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Fryslân aan de Stichting bodemsanering NS en NS Vastgoed B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Fryslân aan de Stichting bodemsanering NS en NS Vastgoed B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van der Zijpp
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2008
262.