Uitspraak
200801794/1.
Datum uitspraak: 5 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Hanzehogeschool Groningen, gevestigd te Groningen,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 05/932 van de rechtbank Groningen van 17 januari 2008 in het geding tussen de stichting
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (thans de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2004 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) de voor de stichting Stichting Hanzehogeschool Groningen (hierna: de stichting) vastgestelde rijksbijdragen voor de jaren 1999, 2000, 2001, 2002 en 2003 ten nadele van de instelling gewijzigd ten bedrage van totaal € 1.446.951,00 en besloten dit bedrag terug te vorderen.
Bij besluit van 20 juni 2005 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 januari 2008, verzonden op 30 januari 2008, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 maart 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 8 april 2008.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. D.S.P. Fransen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. V.A.C. Lindijer, advocaat te Den Haag, en mr. E.F.M. Mansen, ambtenaar bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (zoals deze wet luidde ten tijde hier van belang; hierna: de WHW) regelen onder meer de bepalingen van hoofdstuk 7, met uitzondering van artikel 7.3b en paragraaf 4 van titel 1, het openbaar hoger onderwijs.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder e, zijn onder meer de bepalingen van hoofdstuk 7, met uitzondering van artikel 7.3b en paragraaf 4 van titel 1, voorwaarde voor bekostiging van het bijzonder hoger onderwijs.
Ingevolge artikel 7.17, eerste lid, zoals dat artikel luidde ten tijde hier van belang, wordt het onderwijs, onverminderd het bepaalde in het tweede lid, verzorgd door de bekostigde universiteiten en hogescholen, aangeboden in de gemeente waarin de instelling is gevestigd.
Ingevolge het tweede lid, zoals dat artikel luidde ten tijde hier van belang, staat de minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschap, indien een doelmatige spreiding van voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs zich daartegen niet verzet, na overleg als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, ten aanzien van één of meer opleidingen al dan niet voor een bepaalde periode, toe dat het onderwijs geheel of gedeeltelijk wordt gegeven buiten de gemeente van vestiging.
2.2. In de periode maart tot en met september 2002 hebben de minister en staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in overleg met de minister van Landbouw, Natuur en Visserij alle instellingen in het hoger beroepsonderwijs (HBO), het wetenschappelijk onderwijs (WO) en het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (BVE) uitgenodigd een zogenaamd "Zelfreinigend Onderzoek" te doen teneinde inzicht te verkrijgen in de wijze van omgang van de instellingen met de bekostigingsregels. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Ruimte voor Rekenschap" (eindrapport Zelfreinigend onderzoek naar de handelwijzen van onderwijsinstellingen ten aanzien van de bekostigingsregels in de BVE, HBO en WO sector) dat bij brief van 13 december 2002 aan de Tweede Kamer is aangeboden. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de staatssecretaris op 2 mei 2003 opdracht gegeven aan de daartoe ingestelde Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (hierna: Commissie Schutte) een onderzoek uit te voeren naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs.
Op 1 maart 2004 heeft de Projectorganisatie Overheidsaccountants in opdracht van de Commissie Schutte zijn rapport van bevindingen van het door hem bij de stichting uitgevoerde onderzoek uitgebracht met betrekking tot het jaar 1998 tot en met 2002.
Naar aanleiding hiervan heeft de staatssecretaris bij brief van 22 oktober 2004 aan de stichting bekend gemaakt voornemens te zijn tot wijziging van de vaststelling over te gaan en de instelling uitgenodigd een zienswijze mondeling en/of schriftelijk kenbaar te maken.
De staatssecretaris heeft bij besluit van 15 december 2004, voor zover thans nog van belang, de voor de stichting vastgestelde rijksbijdragen voor de jaren 1999 tot en met 2003, ten nadele van de instelling gewijzigd ten bedrage van totaal € 1.446.951,00 omdat de stichting, voor zover hier nog van belang, studenten heeft meegenomen in de telgegevens voor bekostiging terwijl deze studenten niet in die telgegevens meegenomen hadden worden, omdat het aan hen aangeboden onderwijs buiten de plaats van vestiging is aangeboden zonder de daarvoor op grond van artikel 7.17 van de WHW vereiste toestemming van de minister. Het betrof
I. medewerkers van het Ministerie van Defensie in het studiejaar 2001-2002 die als student waren ingeschreven voor een MER-dtprogramma voor het propedeutisch examen. Het onderwijs werd verzorgd in Seedorf;
II. 168 Duitse studenten die in de studiejaren 1998-1999 tot en met 2001-2002 op grond van vrijstellingen een vierjarige studie Facility Management in een éénjarige kopstudie volgden. De opleiding werd in Oberhausen en voor een deel in Groningen gevolgd;
III. 182 Finse studenten die aan de Hanzehogeschool waren ingeschreven voor een studie Facility Management. Zij volgden op basis van vrijstellingen een "double degree" programma van drie jaren waarmee zowel in Groningen als in Finland een diploma werd behaald. In het tweede en derde jaar van de opleiding werd het onderwijs aan de Hanzehogeschool gegeven. In het vierde jaar volgden de studenten een afstudeerprogramma dat in overwegende mate in Finland werd verzorgd;
IV. 26 Finse studenten die op basis van vrijstellingen een "double degree" programma van één jaar volgden. De opleiding werd overwegend in Finland aangeboden.
De staatssecretaris heeft bij het bij de rechtbank bestreden besluit van 20 juni 2005 het bezwaar tegen dat besluit ongegrond verklaard.
2.3. De stichting heeft ter zitting haar hoger beroep voor zover het betreft casus I ingetrokken.
2.4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris de inschrijving van de studenten terecht in strijd heeft geacht met artikel 7.17, eerste lid, van de WHW en met het territorialiteitsbeginsel zoals dit in het bepaalde in de WHW uitwerking heeft gevonden. De rechtbank is daarbij ten onrechte voorbijgegaan aan de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2006 in zaak nr.
200510114/1, aldus de stichting.
200510114/1, aldus de stichting.
2.4.1. Artikel 7.17, eerste lid, van de WHW is, gelet op artikel 1.10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WHW, een bekostigingsvoorwaarde voor instellingen voor bijzonder hoger onderwijs. Uit deze bepaling volgt dat het onderwijs dat door de instelling wordt aangeboden wordt gegeven in de plaats van vestiging en dat voor onderwijs buiten de plaats van vestiging toestemming van de minister is vereist. Anders dan de stichting meent volgt uit de door haar genoemde uitspraak niet dat artikel 7.17 van de WHW in het geheel geen betrekking heeft op het geven van onderwijs buiten Nederland. In die uitspraak heeft de Afdeling voor haar oordeel dat geen sprake is van aantasting van doelmatige spreiding van onderwijsvoorzieningen van belang geacht dat het studenten betrof die in overeenstemming met het Onderwijs- en Examenreglement (hierna: het OER) in het vierde studiejaar het praktijkgedeelte, dat naar zijn aard vrijwel altijd buiten de plaats van vestiging plaatsvindt, volgden en dat uit het OER volgde dat het praktijkgedeelte buiten de plaats van vestiging, ook in het buitenland, kon worden uitgevoerd. Voorts overwoog de Afdeling dat de WHW er niet aan in de weg staat dat een student door een onderwijsinstelling wordt ingeschreven voor een gevorderd studiejaar van een opleiding. Uit die uitspraak kan niet worden afgeleid dat onderwijs gegeven in het buitenland zonder meer niet valt onder de bekostigingsvoorwaarde dat het onderwijs in de plaats van vestiging moet worden gegeven.
2.4.2. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 15 december 2004 op het standpunt gesteld dat de stichting onderwijs heeft aangeboden buiten de plaats van vestiging. De stichting heeft in bezwaar, noch in beroep zich op het standpunt gesteld dat louter sprake is geweest van het volgen van praktijkonderwijs, dan wel van het volgen van slechts een aantal vakken. Blijkens het verslag van de hoorzitting van 2 november 2004 naar aanleiding van het voornemen van de staatssecretaris tot wijziging van de vaststelling, heeft de stichting zich met betrekking tot casus II op het standpunt gesteld dat het een deel van het opleidingsprogramma in Duitsland en een deel in Groningen heeft aangeboden. Met betrekking tot casus III heeft de stichting verklaard dat het derde jaar bestond uit een praktijkstage en het vierde jaar, waarop het besluit van de staatssecretaris ziet, uit een afstudeerprogramma onder begeleiding van zowel Finse als Groningse docenten. Met betrekking tot casus IV heeft zij verklaard dat studenten in Finland onderwijs hebben gekregen van Groningse docenten. Eerst in hoger beroep heeft de stichting gesteld dat de jaren hier aan de orde in de casus II, III en IV uit praktijkonderwijs hebben bestaan. Zij heeft deze stelling niet nader onderbouwd door bijvoorbeeld het overleggen van het OER van de desbetreffende opleidingen. De Afdeling gaat dan ook aan die stelling voorbij, zodat het er voor moet worden gehouden dat in de casus hier aan de orde geen sprake was van vergelijkbare omstandigheden als in de door de stichting aangehaalde uitspraak. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de stichting in strijd met artikel 7.17 van de WHW onderwijs heeft aangeboden buiten de plaats van vestiging van de instelling en dat de stichting de studenten die onderwijs buiten de plaats van vestiging genoten niet had mogen betrekken in de telgegevens.
2.4.3. Gelet hierop is de rechtbank op goede gronden tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris terecht artikel 7.17, eerste lid, van de WHW ten grondslag heeft gelegd aan de wijziging van de vaststelling van de rijksbijdragen over de desbetreffende jaren. Het betoog van de stichting faalt.
2.5. De stichting betoogt voorts dat sprake is van willekeur bij de toepassing van artikel 7.17 van de WHW door de staatssecretaris, omdat hij deze bepaling niet heeft toegepast ten aanzien van hogescholen die binnen Nederland onderwijs buiten de plaats van vestiging hebben aangeboden.
2.5.1. De staatssecretaris heeft zich in deze procedure gebaseerd op feiten en omstandigheden die in het kader van het Zelfreinigend Onderzoek naar voren zijn gekomen. De staatssecretaris heeft gesteld dat in die gevallen waar in het kader van het Zelfreinigend Onderzoek naar voren is gekomen dat instellingen onderwijs hebben aangeboden buiten de plaats van vestiging, de vaststelling van de rijksbijdrage is gewijzigd en dat niet is gebleken dat in het Zelfreinigend Onderzoek naar voren is gekomen dat hogescholen ook binnen Nederland onderwijs aanbieden buiten de plaats van vestiging. Gelet hierop is geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris handelt naar willekeur door de rijksbijdrage van stichting lager vast te stellen op de grond dat niet is voldaan aan de bekostigingsvoorwaarde in artikel 7.17 van de WHW.
2.6. Het betoog van de stichting dat de staatssecretaris de wijziging van de vaststelling niet heeft mogen baseren op artikel 7.17 van de WHW, omdat de Commissie Schutte het aanbieden van onderwijs buiten Nederland niet heeft aangemerkt als 'rode' tot een bekostigingssanctie leidende casus, slaagt evenmin. De staatssecretaris mocht op basis van de door de Commissie Schutte vastgestelde feiten tot een eigen kwalificatie van die feiten komen en bezien of die feiten in strijd waren met de bekostigingsvoorwaarden van de WHW. De stichting is hierdoor niet in haar processuele belangen geschaad, nu zij in de bezwaarfase voldoende mogelijkheden heeft gehad zich te weer te stellen tegen de door de staatssecretaris gekozen grondslag voor wijziging van de vaststelling van de rijksbijdrage.
2.7. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet aan zijn besluit tot wijziging van de terugvordering ten grondslag heeft mogen leggen, omdat zij geen onjuiste of onvolledige informatie heeft overgelegd, maar de minister achteraf een andere kwalificatie heeft gegeven aan een bestaande praktijk.
2.7.1. De minister kan de vaststelling van de rijksbijdrage ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb ten nadele van een instelling wijzigen op grond van feiten of omstandigheden waarvan hij bij de vaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager zou zijn vastgesteld. Dat in de memorie van toelichting bij deze bepaling (Kamerstukken II 23 700, nr. 3, p. 77-78) als voorbeeld het verstrekken van onjuiste gegevens als reden voor wijziging van de vaststelling is genoemd, betekent niet dat de reikwijdte van deze bepaling daartoe is beperkt.
Nu, gelet op het onder 2.4.3 overwogene, vast staat dat de stichting ten onrechte leerlingen in de telgegevens voor de bekostiging heeft meegenomen, omdat aan hen in strijd met de bekostigingsvoorwaarde van artikel 7.17 onderwijs is aangeboden, is sprake van feiten of omstandigheden waarvan de minister bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan hij de subsidie lager zou hebben vastgesteld, als hij daarvan op de hoogte was geweest. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb aan de wijziging van de vaststelling van de rijksbijdrage ten grondslag mocht leggen.
2.8. Het betoog dat de stichting in een nadeliger positie is geraakt door het meewerken aan het Zelfreinigend Onderzoek, kan niet leiden tot het oordeel dat de wijziging van de vaststelling van de rijksbijdrage onrechtmatig is. De wijziging van de vaststelling en de terugvordering van de teveel betaalde rijksbijdrage zijn er slechts op gericht de onderwijsinstellingen de rijksbijdrage te doen toekomen waarop zij op grond van de wet recht hadden. Er is dan ook geen sprake is van een punitieve sanctie. De van de instellingen te vorderen medewerking aan het onderzoek naar onregelmatigheden in de bekostiging van het onderwijs heeft dan ook geen consequenties voor de bevoegdheid tot wijziging van de vaststelling en de terugvordering.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2008
362.