Uitspraak
200801514/1.
Datum uitspraak: 12 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de commanditaire vennootschap Tuinbouwontwikkelingsmaatschappij CV, gevestigd te 's-Hertogenbosch,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/1783 van de rechtbank Breda van 21 januari 2008 in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Landschapsbehoud in Prinsenbeek", gevestigd te Prinsenbeek
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2007 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta (hierna: het dagelijks bestuur), voor zover thans van belang, het door [belanghebbende] en de vereniging "Vereniging Landschapsbehoud in Prinsenbeek" (hierna tezamen en in enkelvoud: de VLIP) gemaakte bezwaar tegen het besluit van 8 februari 2005, waarbij aan [vergunninghouder] een ontheffing voor het dempen van een waterloop is verleend, gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover het gaat om de motivering, die ontheffing vervangen door een bij het besluit van 2 maart 2007 gaande ontheffing en de motivering aangevuld.
Bij uitspraak van 21 januari 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door de VLIP ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 maart 2007 vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de commanditaire vennootschap Tuinbouwontwikkelingsmaatschappij C.V. (hierna: TOM CV) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2008, hoger beroep ingesteld.
De VLIP heeft een verweerschrift ingediend.
Het dagelijks bestuur en de VLIP hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2008, waar TOM CV, vertegenwoordigd door mr. A.A.M. van der Aa en ir. S. van Koppen, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. A. Karimlou-Kranendonk en P.M.C. Mouwen, beiden werkzaam bij het waterschap Brabantse Delta, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de VLIP, vertegenwoordigd door haar [voorzitter] vergezeld van W.A.M. de Lestrieux Hendrichs, adviseur.
2. Overwegingen
2.1. De stelling van de VLIP dat de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Tuinbouwontwikkelingsmaatschapij B.V. het hoger beroep heeft ingesteld, is onjuist. Daartoe overweegt de Afdeling dat blijkens het dossier het dagelijks bestuur bij besluit van 8 februari 2005 aan [vergunninghouder] ontheffing heeft verleend voor het dempen van een sloot nabij de Weimersdreef te Prinsenbeek (hierna: de waterloop) en dat deze ontheffing per 27 september 2005 op naam is gesteld van TOM CV, nadat [vergunninghouder] het desbetreffende perceel aan TOM CV had verkocht. De vermelding in het hoger beroepschrift, dat de eigendom van het desbetreffende perceel is overgegaan naar de Tuinbouw Ontwikkelingsmaatschappij (TOM) en de ontheffing op naam van die maatschappij is overgeschreven en dat TOM mitsdien belanghebbende is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kan daarom alleen op TOM CV betrekking hebben. Ter zitting heeft mr. A.A.M. van der Aa voorts bevestigd dat het hoger beroep is ingesteld door TOM CV. TOM CV is als vergunninghouder belanghebbende in dit geding.
2.2. Ter zitting heeft TOM CV de beroepsgrond betreffende het vervallen zijn van de ontheffing van 8 februari 2005 ingetrokken. Dit betekent dat het geschil thans alleen nog betrekking heeft op het besluit op bezwaar van 2 maart 2007 en de daarbij verleende ontheffing (hierna: de ontheffing).
2.3. Ingevolge artikel 4.6 van de Keur waterkeringen en oppervlaktewateren van het waterschap Brabantse Delta (hierna: de Keur) is het verboden oppervlaktewateren geheel of gedeeltelijk te dempen, nieuwe oppervlaktewateren aan te leggen, wijzigingen in oppervlaktewateren aan te brengen en oppervlaktewateren met elkaar te verbinden.
Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, kan het bestuur ontheffing verlenen van de in de Keur opgenomen gebods- en verbodsbepalingen, met uitzondering van de artikelen 4.16, 4.17, 4.20 en 4.21.
Ingevolge het tweede lid kunnen aan een ontheffing voorschriften worden verbonden.
Het dagelijks bestuur heeft op 16 augustus 2005 de beleidsregel "Ontheffingen- en vergunningenbeleid waterschap Brabantse Delta" (hierna: de beleidsregel) vastgesteld. Volgens paragraaf 4.1.2 van de beleidsregel geldt voor leggerwateren dat deze gelet op het belang van de water aan- en afvoer niet gedempt kunnen worden. Hiervoor wordt dan ook geen ontheffing verleend. Volgens dezelfde paragraaf kan de demping van niet-leggerwateren alleen in uitzonderingssituaties worden toegestaan. Ontheffingsaanvragen worden getoetst aan onder meer het volgende uitgangspunt:
• Dempingen kunnen worden toegestaan indien dit een onderdeel is van een project dat is gericht op behoud, herstel en ontwikkeling van natuurwaarden of specifieke waterhuishoudkundige doelstellingen als verdrogingbestrijding en waterconservering of indien de demping onderdeel uitmaakt van een vastgesteld landinrichtingsplan en past in de voor het landinrichtingsgebied beoogde waterhuishouding.
Volgens paragraaf 5.1 van de beleidsregel worden vergunning- of ontheffingaanvragen getoetst aan de in die paragraaf vermelde uitgangspunten. Volgens deze uitgangspunten, voor zover thans van belang, wordt voor de 'Volledig beschermde gebieden' een strikte waterhuishoudkundige bescherming voorgestaan waarbij nieuwe waterhuishoudkundige ingrepen niet zijn toegestaan, tenzij deze zijn gericht op het verbeteren van de condities voor de natuur. Dit betekent dat alleen vergunning kan worden verleend indien de ingreep is gericht op natuurontwikkeling of deel uitmaakt van een integraal plan voor de ontwikkeling van de natuur (compenserende maatregelen ter voorkoming van vernattingsschade die het gevolg is van de maatregel worden hierbij inbegrepen). Ook indien de ingreep een gewenst effect heeft op de natuurfuncties, kan vergunning worden verleend. Tevens kan vergunning worden verleend, indien sprake is van een zwaarwegende uitzonderingssituatie waarbij het weigeren van de vergunning de continuïteit van een bedrijf in direct gevaar brengt.
2.4. TOM CV betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan het besluit van 2 maart 2007 het standpunt van het dagelijks bestuur ten grondslag ligt dat de waterloop een niet-leggerwaterloop is en dat het dagelijks bestuur dit standpunt tijdens de procedure bij de rechtbank heeft verlaten. Volgens TOM CV heeft het dagelijks bestuur zich steeds op het standpunt gesteld dat de waterloop weliswaar juridisch een leggerwaterloop is, maar dit feitelijk niet is. Zij voert aan dat het dagelijks bestuur daarin reden heeft gezien gebruik te maken van de mogelijkheid die artikel 4:84 van Pro de Awb biedt om van de beleidsregel af te wijken.
2.5. Het dagelijks bestuur heeft in het besluit van 2 maart 2007 de ontheffingsaanvraag (opnieuw) getoetst aan de beleidsregel. Volgens het dagelijks bestuur is de waterloop in de Legger Oppervlaktewater "Overgangsgebied Zand-Klei" (hierna: de Legger) op de leggertekening aangeduid als binnensloot, hetgeen een niet-leggerwaterloop is, en in de tabel in het leggerboek als tertiaire waterloop, hetgeen een leggerwaterloop is. Het dagelijks bestuur heeft uit deze tegenstrijdige aanduidingen geconcludeerd dat de waterloop formeel gezien de status van leggerwaterloop heeft. Het dagelijks bestuur heeft aanleiding gezien met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van zijn in de beleidsregel neergelegd beleid dat voor de demping van leggerwaterlopen geen ontheffing wordt verleend, omdat, samengevat weergegeven, al sinds 2001 het voornemen bestaat de status van de waterloop te wijzigen in een niet-leggerwaterloop, de waterloop thans niet voldoet aan de criteria die gelden voor de aanwijzing van waterlopen als leggerwaterloop, TOM CV groot belang heeft bij demping van de waterloop, de waterhuishoudkundige gevolgen van de demping afdoende kunnen worden geregeld door de - volgens de voorschriften van de verleende ontheffing verplichte - aanleg van een duiker elders en demping van de waterloop niet leidt tot aantasting van bijzondere natuurlijke, landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Het dagelijks bestuur heeft dit standpunt in het verweerschrift bij de rechtbank herhaald en hij heeft dit standpunt op de zitting van de Afdeling bevestigd.
Gezien het voorgaande ziet de Afdeling, anders dan de rechtbank, in hetgeen de vertegenwoordiger van het dagelijks bestuur op dit punt op de zitting van de rechtbank naar voren heeft gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 2 maart 2007 is gebaseerd op een standpunt dat het dagelijks bestuur nadien heeft verlaten. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe wordt het volgende overwogen.
2.6. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen kan het dagelijks bestuur alleen afwijken van de beleidsregel indien sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb, waarbij het dient te gaan om omstandigheden die niet reeds in de beleidsregel zijn verdisconteerd.
Ter zitting in hoger beroep is van de zijde van het dagelijks bestuur uiteengezet, samengevat weergegeven, dat aan de bij het besluit van 2 maart 2007 verleende ontheffing voor het dempen van de waterloop een belangenafweging ten grondslag ligt, waarbij het belang van TOM CV zwaar heeft gewogen. Blijkens de stukken heeft TOM CV belang bij de ontheffing, omdat zij het perceel, waarop de waterloop is gelegen, heeft gekocht om dit met het oog op verkoop daarvan in de toekomst te ontwikkelen als vestigingslocatie voor een glastuinbouwbedrijf, waarvoor demping van de waterloop noodzakelijk is. Dit betekent dat TOM CV slechts een financieel-economisch belang heeft bij verlening van de ontheffing.
Volgens de beleidsregel kunnen leggerwaterlopen gelet op het belang van de water aan- en afvoer niet gedempt worden en wordt daarom voor demping van leggerwaterlopen geen ontheffing verleend. Het dagelijks bestuur heeft in de tegenstrijdige aanduidingen van de waterloop en het gegeven dat de waterloop thans volgens de daarvoor geldende criteria niet als leggerwaterloop valt aan te merken, reden kunnen zien van dit beleid af te wijken en de ontheffingaanvraag te toetsen aan het beleid voor niet-leggerwaterlopen in de beleidsregel. Volgens de beleidsregel kan voor demping van niet-leggerwaterlopen alleen in een uitzonderingssituatie ontheffing worden verleend. Daarvan is volgens de beleidsregel sprake indien de demping onderdeel is van een project dat is gericht op behoud, herstel en ontwikkeling van natuurwaarden of specifieke waterhuishoudkundige doelstellingen als verdrogingbestrijding en waterconservering of indien de demping onderdeel uitmaakt van een vastgesteld landinrichtingsplan en past in de voor het landinrichtingsgebied beoogde waterhuishouding. Het financieel-economisch belang van TOM CV valt niet onder een dergelijke uitzonderingssituatie. Dit belang is evenmin een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb, nu het financieel-economisch belang van de aanvrager van een ontheffing in het voormelde beleid in de beleidsregel moet worden geacht te zijn verdisconteerd.
De Afdeling neemt tevens in aanmerking dat, zoals van de zijde van het dagelijks bestuur ter zitting is bevestigd, de waterloop zich binnen de beschermingszone van 500 meter rondom de natte natuurparel Weimeren bevindt en daarom in een 'Volledig beschermd gebied' ligt als bedoeld in paragraaf 5.1 van de beleidsregel. De door TOM CV gewenste demping van de waterloop is een waterhuishoudkundige ingreep die niet is gericht op natuurontwikkeling en evenmin valt te beschouwen als een ingreep die een gewenst effect heeft op natuurfuncties. Voorts is gesteld noch gebleken dat sprake is van de zwaarwegende uitzonderingssituatie waarbij het weigeren van de ontheffing de continuïteit van TOM CV direct in gevaar brengt. Hieruit volgt dat de demping van de waterloop niet past binnen de uitgangspunten van paragraaf 5.1 van de beleidsregel, waaraan een ontheffingsaanvraag wordt getoetst. Dit betekent dat het beleid in deze paragraaf van de beleidsregel evenzeer in de weg staat aan verlening van een ontheffing aan TOM CV voor het dempen van de waterloop.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het besluit op bezwaar van het dagelijks bestuur van 2 maart 2007, waarbij ontheffing voor het dempen van de waterloop is verleend, een deugdelijke motivering ontbeert. De rechtbank is, zij het op andere gronden, tot hetzelfde oordeel gekomen.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze berust, te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2008
18-507.