Uitspraak
200709053/1.
Datum uitspraak: 26 november 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Dr. Henri van der Hoeven Stichting, gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (hierna: het college) aan de stichting Dr. Henri van der Hoeven Stichting (hierna: de stichting) twee lasten onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd ter zake van overtreding van de artikelen 13, 28 en 39 van de Wet bodembescherming op het terrein van de stichting aan de Oudlaan te Utrecht.
Bij besluit van 21 november 2007, verzonden 28 november 2007, heeft het college het hiertegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief van 21 december 2007, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 31 januari 2008, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting en het college hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2008, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. F.M.G.M. Leyendekkers, advocaat te Utrecht, en bijgestaan door P.J.P. Aarnink, E.S. Brink, A. Mulder en J. Gerrits, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. M.E.F. Staal, en bijgestaan door drs. ing. A.J. de Vries en mr. N.H. Verhaart, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De stichting voert aan dat zij voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze in te brengen.
2.1.1. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Algemene wet bestuursrecht stelt een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
Ingevolge artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan het bestuursorgaan toepassing van artikel 4:8 achterwege laten voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet.
2.1.2. Uit de stukken en de daarop ter zitting gegeven toelichtingen is gebleken dat op 18 april 2007 aannemelijk was dat ter plaatse ernstig verontreinigd grondwater werd opgepompt en ongezuiverd in de grond werd geïnjecteerd. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat in dit geval de vereiste spoed zich verzette tegen toepassing van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht.
De beroepsgrond faalt.
2.2. De stichting maakt bezwaar tegen de onredelijk lange termijn waarbinnen het college haar bezwaarschrift heeft afgehandeld.
2.2.1. Uit de stukken blijkt dat het college bij het beslissen op het bezwaarschrift van de stichting de daarvoor in artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht gestelde termijn niet in acht heeft genomen. Overschrijding van die termijn betekent echter niet dat dit besluit reeds op die grond voor vernietiging in aanmerking komt. Er valt immers geen wettelijk voorschrift aan te wijzen dat bepaalt dat in een geval als het onderhavige het desbetreffende besluit niet in stand kan blijven. Evenmin bestaat er grond voor het oordeel dat de stichting door deze gang van zaken zodanig in haar belangen is geschaad, dat het bestreden besluit om die reden wegens strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel enig rechtsbeginsel niet in stand kan blijven. De stichting had desgewenst tegen het uitblijven van de beslissing op bezwaar kunnen opkomen op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, en artikel 6:12, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, welke actie zij niet heeft ondernomen.
De beroepsgrond faalt.
2.3. Bij het bestreden besluit is in de eerste plaats een last onder dwangsom gehandhaafd die strekt tot het binnen 3 dagen beëindigen van het in strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming lozen van verontreinigd water in de bodem. Bij dat besluit is in de tweede plaats gehandhaafd een last die strekt tot beëindiging van het in strijd met de artikelen 28 en 39 van de Wet bodembescherming zonder goedgekeurd saneringsplan verrichten van handelingen ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem zich verplaatst. Deze laatste overtreding wordt volgens het besluit van 19 april 2007 geacht te zijn beëindigd indien de stichting binnen twee weken een deugdelijk saneringsplan heeft ingediend.
2.4. De stichting voert aan dat zij artikel 13 van de Wet bodembescherming niet heeft overtreden omdat in deze situatie, waarin het ongezuiverde grondwater gelijk weer werd geïnjecteerd in dezelfde verontreinigingsvlek, sprake is van één en dezelfde, oude, verontreiniging.
De stichting voert voorts aan dat zij artikel 28 van de Wet bodembescherming evenmin heeft overtreden, omdat zij niet voornemens was de bodem te saneren, laat staan handelingen te verrichten ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst. Het standpunt van het college dat elke handeling ten gevolge waarvan de bodemverontreiniging wordt verminderd of verplaatst - ongeacht of er sprake is van het oogmerk om dat te doen - ingevolge artikel 28 van de Wet bodembescherming moet worden gemeld, vindt naar de mening van de stichting geen steun in rechtspraak of wetsgeschiedenis.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat door het oppompen en vervolgens ongezuiverd in de grond injecteren van ernstig verontreinigd grondwater een nieuwe verontreinigingsituatie in de zin van artikel 13 van de Wet bodembescherming is ontstaan.
Vanaf het moment dat duidelijk werd dat ernstig verontreinigd grondwater werd opgepompt, werden volgens het college handelingen met verontreinigde bodem verricht als bedoeld in de artikelen 28 en 39 van de Wet bodembescherming. In dit verband verwijst het college naar de toelichting bij de wettekst. Hieruit blijkt volgens het college dat, teneinde te voorkomen dat meldingen achterwege blijven met het excuus dat het oogmerk niet het saneren van de bodem is, elke handeling ten gevolge waarvan de bodemverontreiniging wordt verminderd of verplaatst moet worden gemeld bij het bevoegd gezag.
Aangezien zich hier een ernstig geval van verontreiniging voordeed, diende de voornoemde melding volgens het college vergezeld te gaan van een saneringsplan als bedoeld in artikel 39 van de Wet bodembescherming.
2.4.2. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 13 van de Wet bodembescherming, voor zover hier van belang, is ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de bodem te saneren of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Wet bodembescherming, voor zover hier van belang, doet degene die voornemens is handelingen te verrichten ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst, van dat voornemen melding bij gedeputeerde staten van de betrokken provincie.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Wet bodembescherming, voor zover hier van belang, gaat, indien een geval van ernstige verontreiniging wordt vermoed de melding, bedoeld in artikel 28, tevens vergezeld van de resultaten van het nader onderzoek alsmede de resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan.
2.4.3. Niet in geschil is dat het door de stichting aan de Oudlaan te Utrecht opgepompte grondwater ernstig verontreinigd was met vinylchloride. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling aannemelijk dat de stichting ter plaatse van voornoemde locatie ernstig verontreinigd grondwater in de bodem heeft geïnjecteerd. Daarmee heeft de stichting handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming die tot gevolg hebben dat de in artikel 13 van die wet vervatte zorgplicht niet werd nageleefd. Dat het geïnjecteerde water kort daarvoor aan dezelfde verontreinigingsvlek was onttrokken, doet aan dit oordeel niet af. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de stichting artikel 13 van de Wet bodembescherming heeft overtreden, zodat het bevoegd was ter zake handhavend op te treden.
Anders dan de stichting heeft aangevoerd ziet de meldingsplicht van artikel 28 van de Wet bodembescherming ook op het verrichten van handelingen waardoor de verontreiniging wordt verminderd of verplaatst, zonder dat daartoe het oogmerk bestaat. Met deze bepaling heeft de wetgever beoogd een ruime werkingssfeer van artikel 28 van de Wet bodembescherming te bereiken, namelijk het zicht houden op verontreinigde locaties en verontreinigde grondstromen (Kamerstukken II, 1991-1992, 21556, nr. 5, pag. 20). Die melding had in dit geval ingevolge artikel 88 van de Wet bodembescherming bij het college dienen plaats te vinden. Voorafgaand aan de oplegging van de lasten onder dwangsom heeft overleg plaatsgevonden tussen de stichting en het college, maar de stichting heeft de verplaatsing van de bodemverontreiniging niet overeenkomstig artikel 28 van de Wet bodembescherming gemeld. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de stichting artikel 28 van de Wet bodembescherming heeft overtreden, en dat bovendien overeenkomstig artikel 39, eerste lid, van de Wet bodembescherming een saneringsplan was vereist.
Het beroep faalt in zoverre.
2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.6. De stichting voert aan dat het college na afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid kon overgaan tot het opleggen van de eerste last onder dwangsom, die strekt tot het binnen 3 dagen beëindigen van het in strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming lozen van verontreinigd water in de bodem. Volgens de stichting had het college met minder vergaande maatregelen kunnen volstaan. Hierbij voert de stichting aan dat het college had kunnen instemmen met de, op basis van het door haar in april 2007 ingediende plan van aanpak gebaseerde, Norit-zuiveringsmethode. Indien het college de stichting een aantal dagen uitstel had gegund, zou volgens haar met de Norit-zuiveringsmethode uiteindelijk een beter eindresultaat voor het milieu zijn behaald.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat niet kon worden ingegaan op het aanbod van de stichting om het opgepompte verontreinigde grondwater te zuiveren en vervolgens te lozen, omdat op dat moment onvoldoende duidelijkheid bestond over de omvang van de verontreinigingsituatie en daarmee geen inzicht in wat de gevolgen van deze handelingen zouden zijn.
2.6.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat een concreet zicht op legalisatie bestond. In dit geval, waar sprake was van een reëel gevaar van directe ernstige verontreiniging, zoals hiervoor door het college aannemelijk is gemaakt, moet worden geoordeeld dat handhavend optreden niet kan worden aangemerkt als onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Gelet hierop is het college op goede gronden overgegaan tot het opleggen van de last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming.
De beroepsgrond faalt.
2.7. De stichting stelt ten aanzien van de tweede last onder dwangsom, die strekt tot beëindiging van het in strijd met de artikelen 28 en 39 van de Wet bodembescherming zonder goedgekeurd saneringsplan verrichten van handelingen ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem zich verplaatst, dat het volstrekt onmogelijk was om binnen twee weken een deugdelijk saneringsplan in te dienen. Ondanks al haar inspanningen kon volgens de stichting niet eerder dan op 19 juni 2007 een saneringsplan worden ingediend waar het college uiteindelijk pas op 20 juli 2007 mee heeft kunnen instemmen.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een termijn van twee weken voor het indienen van een saneringsplan redelijk was, aangezien er in april 2007 reeds door de stichting een plan van aanpak was ingediend waarop het saneringsplan kon worden gebaseerd. Het college voert aan te hebben berekend dat twee weken voldoende waren voor het uitvoeren van aanvullend onderzoek.
2.7.2. Het college heeft beoogd de stichting een termijn te geven die voldoende was voor het uitvoeren van aanvullend onderzoek en het alsnog indienen van een daarop gebaseerd deugdelijk saneringsplan. De Afdeling is gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting van oordeel dat het college niet toereikend heeft onderbouwd dat de gestelde termijn van twee weken voldoende was. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat de motivering het besluit moet kunnen dragen.
De beroepsgrond slaagt.
2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij de last ter zake van de overtreding van de artikelen 28 en 39 van de Wet bodemsanering is gehandhaafd.
2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 21 november 2007, kenmerk b07.2961, voor zover daarbij de last ter zake van de overtreding van de artikelen 28 en 39 van de Wet bodemsanering is gehandhaafd;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij de stichting Dr. Henri van der Hoeven Stichting in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.681,38 (zegge: tweeduizend zeshonderdeenentachtig euro en achtendertig cent) waarvan een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderd vierenveertig euro) geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Utrecht aan de stichting Dr. Henri van der Hoeven Stichting onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de gemeente Utrecht aan de stichting Dr. Henri van der Hoeven Stichting het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.D.A.M. Zegveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Zegveld
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2008
407.