Uitspraak
200800022/1.
Datum uitspraak: 3 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Landgoed Groot Zonneoord B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/1306 van de rechtbank Rotterdam van 22 november 2007 in het geding tussen voormelde rechtspersoon
en
de ministers van Financiën en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 6 en 11 oktober 2004 hebben de staatssecretaris van Financiën (thans: de minister van Financiën) en de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna tezamen: de ministers), voor zover thans van belang, de aanvraag van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Landgoed Groot Zonneoord B.V. (hierna: Zonneoord) om de opstallen en de parkeerplaatsen op het landgoed "Groot Zonneoord" te rangschikken onder de Natuurschoonwet 1928 afgewezen.
Bij besluit, verzonden op 28 februari 2007, hebben de ministers het door Zonneoord daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 november 2007, verzonden op 23 november 2007, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het door Zonneoord daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Zonneoord bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 december 2007, hoger beroep ingesteld.
De ministers hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2008, waar Zonneoord, vertegenwoordigd door mr. R.M. Rijpstra, advocaat te Arnhem, en de ministers, vertegenwoordigd door mr. N.A.J. Huijbrechts en mr. E.M. Nagel, beiden werkzaam bij het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zijn verschenen.
Desgevraagd hebben de ministers een nader stuk ingediend.
Bij brief van 14 augustus 2008 heeft Zonneoord hierop gereageerd.
Bij brief van 4 september 2008 hebben de ministers een reactie ingediend.
Bij brief van 20 oktober 2008 heeft Zonneoord nadere stukken overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 30 oktober 2008, waar Zonneoord, vertegenwoordigd door mr. R.M. Rijpstra, en de ministers, vertegenwoordigd door mr. N.A.J. Huijbrechts, zijn verschenen. Voorts is daar J.C. Wien als getuige gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Natuurschoonwet 1928 (hierna: de NSw) verstaat deze wet onder landgoed: een in Nederland gelegen, geheel of gedeeltelijk met natuurterreinen, bossen of andere houtopstanden bezette onroerende zaak - daaronder begrepen die waarop een buitenplaats of andere, bij het karakter van het landgoed passende, opstallen voorkomen - voor zover het blijven voortbestaan van die onroerende zaak in zijn karakteristieke verschijningsvorm voor het behoud van het natuurschoon wenselijk is.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van het Rangschikkingsbesluit Natuurschoonwet 1928 (hierna: het RNw) wordt in dit besluit verstaan onder landgoed: landgoed als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de NSw.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, dient een onroerende zaak te voldoen aan de volgende voorwaarden om als een landgoed te kunnen worden aangemerkt:
a. de oppervlakte van de onroerende zaak bedraagt ten minste 5 hectare;
b. terreinen en wateren behorende tot de onroerende zaak vormen een aaneengesloten gebied;
c. de oppervlakte van de onroerende zaak is voor ten minste 30 percent bezet met houtopstanden of natuurterreinen en
d. het soort gebruik dat van de onroerende zaak wordt gemaakt, maakt geen inbreuk op het natuurschoon.
Ingevolge het tweede lid worden, voor zover tot de onroerende zaak behorende terreinen, opstallen of wateren, of het soort gebruik dat daarvan wordt gemaakt, inbreuk maken op het natuurschoon, die terreinen, die opstallen en die wateren niet gerekend tot de als landgoed aan te merken onroerende zaak.
Ingevolge artikel 4 wordt Pro als inbreuk makend op het natuurschoon, bedoeld in artikel 2, tweede lid, in ieder geval beschouwd de omstandigheid dat terreinen die tot de onroerende zaak behoren, zijn ingericht of worden gebruikt:
a. voor industriële doeleinden;
b. voor intensieve veehouderij;
c. voor winning van bodemmaterialen of mijnbouw;
d. voor glastuinbouw;
e. als stortplaats voor afval;
f. als opslagplaats voor andere materialen dan die afkomstig uit of bestemd voor de land- en bosbouw op de onroerende zaak;
g. voor auto- of motorsport;
h. voor intensieve dag- of verblijfsrecreatie anders dan terreinen die zijn ingericht met inachtneming van het bepaalde in artikel 6, tweede lid.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 4 als Pro inbreuk makend op het natuurschoon, bedoeld in artikel 2, tweede lid, in ieder geval niet beschouwd de omstandigheid dat op de onroerende zaak:
a. parken of tuinen zijn gelegen, die behoren bij een buitenplaats;
b. landschappelijk aangelegde parken of landschapsstructuren die vanouds behoren bij een buitenplaats zijn gelegen, waarvan de aanleg dateert van vóór 1850 en herkenbaar aanwezig is, en voorts op die onroerende zaak een beschermd monument dat is ingeschreven in een register als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is gelegen;
c. terreinen zijn gelegen, die vanouds het vrije uitzicht mogelijk maken op of vanuit een op die onroerende zaak gelegen opstal daterend van vóór 1850, voor zover die terreinen aan weerszijden worden begrensd door houtopstanden;
d. opstallen zijn gelegen, die vóór 1 januari 1940 zijn gebouwd en die na de genoemde datum uiterlijk hun karakter hebben behouden;
e. andere opstallen dan die bedoeld in onderdeel d zijn gelegen, indien zij grotendeels functioneel zijn voor de instandhouding of voor het beheer van de onroerende zaak, en die, ingeval zij door hun verschijningsvorm inbreuk maken op het natuurschoon, aan het oog zijn onttrokken door beplanting;
f. waterpartijen voorkomen, dan wel waterlopen die noodzakelijk zijn voor de waterhuishouding van de onroerende zaak;
h. parkeerterreinen van beperkte omvang zijn gelegen, voor zover deze zijn bestemd voor gebruik door de eigenaar, door de gebruiker of door de bezoekers van de onroerende zaak.
2.2. De ministers hebben bij besluiten van 6 en 11 oktober 2004 het landgoed "Groot Zonneoord" aangewezen als een landgoed als bedoeld in artikel 1 van Pro de NSw. Zij hebben daarbij geweigerd de opstallen "Groot Zonneoord", "Klein Zonneoord" en "Nieuw Zonneoord", alsmede de parkeerplaatsen op het landgoed te rangschikken onder de Natuurschoonwet 1928, omdat de opstallen niet voldoen aan artikel 1, onder a, van de Natuurschoonwet 1928 en inbreuk maken op het natuurschoon als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het RNw en de parkeerplaatsen niet voldoen aan het in artikel 5, onder h, van het RNw bepaalde.
Bij besluit, verzonden op 28 februari 2007, hebben de ministers dit besluit gehandhaafd. Zij hebben daaraan onder meer ten grondslag gelegd dat de opstallen "Groot Zonneoord" en "Klein Zonneoord" daterend van voor 1 januari 1940 uiterlijk hun karakter niet hebben behouden en dat deze opstallen en "Nieuw Zonneoord" ook niet functioneel zijn ten behoeve van het beheer of de instandhouding van het landgoed. Voorts hebben zij daaraan ten grondslag gelegd dat het parkeerterrein te ruim van omvang is en in hoofdzaak is bestemd voor het gebruik door werknemers en bezoekers van de opstallen.
2.3. Zonneoord betoogt dat de rechtbank ten onrechte de ministers is gevolgd in hun standpunt dat de opstallen "Groot Zonneoord" en "Klein Zonneoord" hun uiterlijke karakter niet hebben behouden en ook overigens inbreuk maken op het natuurschoon. Zonneoord voert daartoe aan dat het een subjectieve beoordeling betreft, nu de ministers geen criteria hebben vastgesteld op grond waarvan deze beoordeling moet plaatsvinden en voorts dat de ministers de gedragslijn volgen dat ingeval voor aanpassingen en veranderingen van de opstellen een positief welstandsadvies is verkregen ervan wordt uitgegaan dat de opstallen hun karakter hebben behouden.
2.3.1. In artikel 1 aanhef Pro en onder a, van de NSw is bepaald dat onder een onroerende zaak bij het karakter van het landgoed passende opstallen worden begrepen. Artikel 2, tweede lid, van de RNw is een uitwerking van die bepaling. Daarbij is bepaald dat tot de als landgoed aan te merken onroerende zaak worden gerekend de daartoe behorende terreinen en opstallen voor zover deze geen inbreuk maken op het natuurschoon. In artikel 5, eerste lid, van de RNw is bepaald dat een aantal omstandigheden in ieder geval niet als inbreuk op het natuurschoon wordt beschouwd.
2.3.2. Niet in geschil is dat "Klein Zonneoord" en "Groot Zonneoord" opstallen zijn die voor 1940 zijn gebouwd. Zonneoord heeft niet bestreden dat sinds 1940 wijzigingen zijn aangebracht in de kleur en vorm van de gevels, ramen en kozijnen van "Groot Zonneoord" en voorts diverse uitbouwen aan zowel de voor- als achterzijde van de gevels van dat pand zijn aangebracht. Evenmin is in geschil dat bij "Klein Zonneoord" sinds 1940 een extra verdiepingsvloer is opgebouwd en de rieten kap is vervangen door een pannendak. Gelet hierop staat vast dat sprake is van ingrijpende wijzigingen aan deze beide opstallen sinds 1940. Het standpunt van de ministers dat deze wijzigingen aan het uiterlijk van deze beide panden zodanig ingrijpend zijn dat de panden niet hun uiterlijk karakter hebben behouden als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onder d, van de RNw is niet onbegrijpelijk of onjuist. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de ministers zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat deze opstallen niet op grond van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder d, van de RNw gerekend kunnen worden tot de als landgoed aan te merken onroerende zaak.
2.3.3. Voorts volgt de Afdeling de rechtbank in haar oordeel dat de ministers zich tevens terecht op het standpunt hebben gesteld dat deze opstallen en "Nieuw Zonneoord" evenmin op grond van de artikel 5, eerste lid, onder e, tot de als landgoed aan te merken onroerende zaak moeten worden gerekend. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat een opstal slechts dan functioneel voor de instandhouding of het beheer van de onroerende zaak is, wanneer er sprake is van een directe relatie tussen de instandhouding of het beheer van het landgoed en het gebruik van de desbetreffende opstallen. Dat met de huurpenningen die worden verkregen uit de verhuur van de opstallen het onderhoud en beheer van het landgoed wordt bekostigd is een onvoldoende directe relatie. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een dergelijk gebruik van de opstallen niet functioneel is voor het beheer of de instandhouding van de onroerende zaak.
2.3.4. Derhalve zijn de ministers terecht tot de conclusie gekomen dat de opstallen niet reeds op grond van artikel 5, eerste lid van de RNw geen inbreuk maken op het natuurschoon. Vervolgens moet worden beoordeeld of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de ministers zich op het standpunt hebben kunnen stellen dat de in het geding zijnde opstallen inbreuk maken op het natuurschoon en derhalve niet passen bij het landgoed.
2.3.5. Uit het bestreden besluit blijkt onvoldoende op welke gronden de ministers van oordeel zijn dat deze opstallen niet passend zijn dan wel een inbreuk maken op het natuurschoon. De ministers hebben in zowel de besluiten van 6 en 11 oktober 2004 als in het besluit op bezwaar slechts in algemene zin opgemerkt dat zij niet passend zijn en een inbreuk maken op het natuurschoon. Zij hebben dit oordeel niet nader onderbouwd en evenmin hebben zij ter onderbouwing van dat oordeel verwezen naar door hen gehanteerde criteria voor het beoordelen van die passendheid. Ook uit de stukken die zijn overgelegd in het kader van het beroep van Zonneoord op schending van het gelijkheidsbeginsel is niet gebleken van criteria op grond waarvan de ministers in het concrete geval beoordelen of een opstal al dan niet passend is in het landgoed.
Ter zitting is ook van de zijde van de ministers aangegeven dat een subjectief element in enigerlei mate inherent is aan het oordeel of opstallen inbreuk maken op het natuurschoon, dan wel passen bij de onroerende zaak. Zij hebben niet aan kunnen geven hoe het daaruit voortvloeiende gevaar van willekeur is beperkt, bijvoorbeeld door gebruik te maken van het advies van een deskundige. Het advies van een welstands- of monumentencommissie kan volgens de ministers weliswaar worden betrokken bij de beoordeling, maar is niet van doorslaggevende betekenis bij de beoordeling van de passendheid van de opstallen en de ministers hebben in deze zaak ook niet verwezen naar een dergelijk advies.
Gelet hierop kunnen de gronden van het besluit op bezwaar dat besluit niet dragen. Het betoog van Zonneoord slaagt in zoverre.
2.3.6. Voor de vraag of de parkeerterreinen op het landgoed tot het landgoed moeten worden gerekend, is mede van belang of de opstallen al dan niet tot het landgoed moeten worden gerekend. Nu de ministers op dat punt opnieuw een besluit moeten nemen, wordt thans aan het betoog van Zonneoord met betrekking tot de rangschikking van de parkeerterreinen niet toegekomen.
2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het op 28 februari 2007 verzonden besluit op bezwaar van de ministers alsnog gegrond verklaren wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. De ministers dienen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
2.5. De ministers dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 november 2007 in zaak nr. 07/1306;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de ministers van Financiën en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij met kenmerk DRR&R/2007/915;
V. veroordeelt de ministers van Financiën en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Landgoed Groot Zonneoord B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1610,00 (zegge: zestienhonderdentien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Landgoed Groot Zonneoord B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Landgoed Groot Zonneoord B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 718,00 (zegge: zevenhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2008
362.