Uitspraak
200704652/1.
Datum uitspraak: 3 december 2008
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/48361 van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 11 juni 2007 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2001 heeft de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister) een verzoek van [appellante] om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand voor het indienen van een bezwaarschrift afgewezen.
Bij brief van 27 november 2001 heeft [appellante] daartegen bezwaar gemaakt. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit op dat bezwaar heeft zij bij brief van 4 oktober 2006 beroep ingesteld.
Bij besluit van 13 oktober 2006 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juni 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam (hierna: de rechtbank), het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 6 juli 2007, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.E. Eind, juridisch adviseur te Zoetermeer, en de minister, vertegenwoordigd door mr. T. Hartsuiker, ambtenaar bij het Ministerie van Justitie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 6:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) blijft het bestuursorgaan verplicht een besluit op de aanvraag te nemen, indien het bezwaar of beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
Ingevolge het vierde lid wordt het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het besluit op de aanvraag.
Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende, voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Ingevolge het derde lid, eerste volzin, wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist.
Ingevolge artikel 8:69, eerste lid, doet de rechtbank uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
2.2. Bij besluit van 5 juli 2001 heeft de minister een aanvraag van [appellante] om haar een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen afgewezen. Bij brief van 21 juli 2001 heeft [appellante] daartegen bezwaar gemaakt. Bij brief van 14 augustus 2001 heeft de minister aan [appellante] medegedeeld dat hij heeft besloten geen bezwaar meer te maken tegen afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf.
Bij brief van 2 september 2001 heeft [appellante] verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand voor het indienen van het bezwaarschrift.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat het verzoek, nu [appellante] dit eerst heeft gedaan nadat op het bezwaar was beslist, niet kan worden gezien als een verzoek in de zin van artikel 7:15 van Pro de Awb en dat, nu uit de strekking van artikel 7:15 van Pro de Awb moet worden afgeleid dat de in deze bepaling opgenomen regeling een exclusief kader vormt voor vergoeding door het bestuursorgaan van kosten die verband houden met de behandeling van het bezwaar, voor vergoeding van deze kosten via een verzoek om een zuiver schadebesluit geen plaats is en het verzoek van [appellante] reeds om deze reden terecht is afgewezen.
2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verzoek om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand moet zijn ingediend voordat op het bezwaar is beslist. Daartoe voert zij aan dat artikel 7:15 van Pro de Awb op 12 maart 2002 in werking is getreden en niet van toepassing kan zijn in een geval als het onderhavige waarbij het primaire besluit voor die datum is genomen.
2.4.1. Ingevolge artikel III van de Wet van 24 januari 2002 tot wijziging van de Awb met betrekking tot de kosten van bezwaar en administratief beroep (kosten bestuurlijke voorprocedures) (Stb. 2002, 55; hierna: de wet van 24 januari 2002) blijft artikel 8:75 van Pro de Awb, zoals dit luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, van toepassing, indien het besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is genomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 4 juni 2003 in zaak nr. 200205507/1, JB 2003/207), moet het hierboven genoemde overgangsrecht worden geacht eveneens te gelden ten aanzien van de artikelen 7:15 en 7:28 van de Awb.
De wet van 24 januari 2002 is op 12 maart 2002 in werking getreden. Het besluit van 5 juli 2001 is vóór de inwerkingtreding van deze wet genomen. Dat betekent derhalve dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar artikel 7:15 van Pro de Awb heeft overwogen dat de minister het verzoek terecht heeft afgewezen. Het betoog slaagt.
2.5. [appellante] betoogt voorts terecht dat de rechtbank, door geen beslissing te geven op het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het gemaakte bezwaar, en geen oordeel te geven over de beroepsgrond dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is overschreden, niet op de grondslag van het beroep uitspraak heeft gedaan.
2.6. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling het volgende.
2.7. Ingevolge artikel 6:12, eerste lid, van de Awb, is het bezwaar of beroep niet aan een termijn gebonden, indien het tegen het niet tijdig nemen van een besluit is gericht.
Ingevolge het tweede lid kan het bezwaar- of beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.
Ingevolge het derde lid wordt het bezwaar of beroep
niet-ontvankelijk verklaard, indien het onredelijk laat is ingediend.
Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld - binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift.
Ingevolge het tweede lid wordt de termijn opgeschort met ingang van de dag waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te Pro herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
Ingevolge het derde lid kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste vier weken kan verdagen. Van de verdaging wordt schriftelijk mededeling gedaan.
Ingevolge het vierde lid is verder uitstel mogelijk voor zover de indienen van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad of ermee instemmen.
2.7.1. Niet is gebleken dat een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb is ingesteld of toepassing aan het bepaalde in artikel 7:10, tweede, derde lid of vierde lid, is gegeven. Dat betekent dat de minister op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb was gehouden binnen zes weken na ontvangst van het bezwaarschrift van 27 november 2001 daarop een besluit te nemen en dat [appellante] na het verstrijken van deze termijn beroep had kunnen instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
Bij brief van 21 juni 2006 heeft de minister [appellante] bericht dat nog niet op het bezwaar is beslist en dit alsnog zal gebeuren nadat het bezwaarschrift is aangevuld met de gronden waarop het berust. Niet is gebleken dat [appellante] in de daaraan voorafgaande periode bij de minister op het nemen van een beslissing op het bezwaar heeft aangedrongen. Onder deze omstandigheden is het beroepschrift van 4 oktober 2006 onredelijk laat ingediend, als bedoeld in artikel 6:12, derde lid, van de Awb.
2.7.2. Het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het gemaakte bezwaar, is derhalve niet-ontvankelijk.
2.8. [appellante] betoogt dat de minister ten onrechte heeft geweigerd de in verband met het bezwaar tegen het besluit van 5 juli 2001 opgekomen kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Daartoe voert zij aan dat dit besluit onrechtmatig is, omdat - samengevat weergegeven - de minister haar onjuist heeft voorgelicht, zodat zij de voor afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf vereiste inkomensgegevens niet tijdig heeft overgelegd.
2.8.1. Gelet op hetgeen onder 2.4.1 is overwogen is in dit geval het oude recht van toepassing. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 november 1999 in zaak nr. H01.99.0100, JB 2000/9), dienen de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten van rechtsbijstand in beginsel voor rekening van de belanghebbende te blijven en komen zij slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in aanmerking.
Niet in geschil is dat [appellante] ten tijde van het nemen van het besluit van 5 juli 2001 de voor verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf vereiste inkomensgegevens nog niet had overgelegd. Voor zover [appellante], naar zij heeft betoogd, het er, gezien de bewoordingen van het door de minister toegezonden inlichtingenformulier, redelijkerwijs voor heeft kunnen houden dat zij kan volstaan met het toezenden van de inkomensgegevens van haar tante, bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister, door haar niet uitdrukkelijk om de inkomensgegevens van de echtgenoot van haar tante te vragen, haar op het verkeerde been heeft gezet. Daarbij is van belang dat [appellante] op het aanvraagformulier slechts haar tante en niet de echtgenoot van haar tante als referent heeft vermeld. Dat betekent dat van een bijzonder geval, als bedoeld in de jurisprudentie, geen sprake is. Het betoog faalt.
2.9. [appellante] betoogt voorts dat de minister ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat geen aanleiding bestaat voor het vergoeden van de door de haar geleden immateriële schade in verband met het tijdsverloop in de bezwaarschriftprocedure. Daartoe voert zij - samengevat weergegeven - aan dat de minister niet heeft onderkend dat procedures die betrekking hebben op de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen binnen het bereik van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) vallen en dat zij door de lange duur van de bezwaarfase spanning en frustratie heeft ondervonden.
2.9.1. Volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 5 oktober 2000, Maaouia tegen Frankrijk, nr. 39652/98, AB 2001, 80) vallen procedures over de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen buiten het bereik van artikel 6 van Pro het EVRM.
Aangezien het geschil over de vergoeding van de door [appellante] gemaakte proceskosten is te herleiden tot de weigering aan haar een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, kan het verzoek tot vergoeding van immateriële schade niet op deze verdragsbepaling worden gebaseerd. De rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 van Pro het EVRM mede ten grondslag ligt, geldt echter evenzeer binnen de nationale rechtsorde en evenzeer los van die verdragsbepaling en noopt er toe dat een dergelijk verzoek en het daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn, in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, tot finale vaststelling leidt. Aangezien dit vereiste als neergelegd in artikel 6 van Pro het EVRM op dat rechtsbeginsel berust, wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006/134) over de uitleg van deze verdragsbepaling. Uit de jurisprudentie volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld.
2.9.2. [appellante] heeft bij brief van 27 november 2001, door de minister op dezelfde dag ontvangen, bezwaar tegen het besluit van 30 oktober 2001 gemaakt. Hoewel de procedure thans bijna zeven jaar duurt, is - anders dan wordt verondersteld - in dit geval niet aannemelijk dat [appellante] door dat tijdsverloop zodanige spanning en frustratie heeft ondervonden, dat deze grond opleveren voor een financiële genoegdoening. Daartoe is redengevend dat het geschil louter op vergoeding van proceskosten betrekking heeft en [appellante] klaarblijkelijk geen belang had bij spoedige voldoening daarvan, omdat, zoals ter zitting is verklaard, zij op advies van haar gemachtigde gedurende de gehele periode voor de indiening van het beroepschrift van 4 november 2006 niet heeft gerappelleerd ten einde een zo hoog mogelijk bedrag aan vertragingsrente te kunnen genereren. Nu [appellante] geen andere feiten of omstandigheden heeft gesteld waarop het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn is gebaseerd, is er geen grond die vergoeding toe te kennen. Het betoog faalt.
2.10. [appellante] betoogt ten slotte dat de minister ten onrechte van het horen in bezwaar heeft afgezien. Daartoe voert zij aan dat de in de wet geregelde uitzonderingen op de hoorplicht in dit geval niet van toepassing zijn.
2.10.1. Van het horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
Die situatie doet zich hier niet voor. Aangezien [appellante] in bezwaar heeft betoogd dat zij in verband met het tijdsverloop in de procedure immateriële schade heeft geleden en de minister in het besluit van 13 oktober 2006 voor het eerst het standpunt heeft ingenomen dat geen grond voor vergoeding van de gestelde immateriële schade bestaat, heeft de minister, voorafgaande aan dat besluit, haar ten onrechte de mogelijkheid onthouden zich uit te laten over dat standpunt. Het betoog slaagt.
2.11. Het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 13 oktober 2006, is gegrond. Dat besluit komt wegens schending van artikel 7:2, gelezen in samenhang met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
2.12. De Afdeling zal, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven, aangezien [appellante] in hoger beroep de gelegenheid heeft gehad haar standpunt over de vergoeding van de gemaakte proceskosten en geleden immateriële schade nader toe te lichten en hetgeen zij in dat verband heeft aangevoerd, gelet op het voorgaande, niet tot het ermee beoogde resultaat kan leiden, zodat de slotsom is dat na vernietiging van het besluit nog slechts één besluit rechtens mogelijk is en wel dat, waartoe het vernietigde besluit strekt.
2.13. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 juni 2007 in zaak nr. 06/48361;
III. verklaart het door [appellante] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het gemaakte bezwaar, niet-ontvankelijk;
IV. verklaart dat beroep voor het overige gegrond;
V. vernietigt het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 13 oktober 2006, kenmerk 8711.04.0340;
VI. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VII. veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VIII. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 355,00 (zegge: driehonderdvijfenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak
w.g. Hazen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2008
452.