Uitspraak
200708811/1.
Datum uitspraak: 24 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer voorschrift 2.8 van de op 22 december 1993 aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Shell Nederland Raffinaderij B.V." (hierna: Shell) te Rotterdam voor een olieraffinaderij op het perceel Vondelingenweg 601 te Rotterdam-Pernis verleende vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer gewijzigd.
Tegen dit besluit heeft de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: SNM) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 december 2007, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. SNM en Shell hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
SNM, Shell en het college hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2008, waar SNM, vertegenwoordigd door ir. J.T.J. Fransen, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.C.M. van Neerven en ing. R. Ruigrok, beiden werkzaam bij DCMR milieudienst Rijnmond, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Shell, vertegenwoordigd door mr. G.C.W. van der Feltz, advocaat te Den Haag, E. Dalebout en E. Meerman, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Openbaarheid milieu-informatie
2.1. SNM voert aan dat de emissiecijfers ontbreken in de IPPC toets. De gegevens omtrent de grootte van de installaties en de toegepaste brandstof ontbreken.
2.1.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een goede beoordeling inmiddels mogelijk is, nu de zwaveldioxide-emissievrachten in tonnen per jaar op installatieniveau zijn vrijgegeven. De onderliggende emissiegegevens (concentraties) op installatieniveau zijn op verzoek van Shell vertrouwelijk behandeld, nu hieruit de energie efficiency kan worden afgeleid, welke als concurrentiegevoelige bedrijfsinformatie wordt beschouwd.
2.1.2. Ingevolge artikel 19.3, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan, indien in een stuk ten aanzien waarvan bij of krachtens deze wet of door Afdeling 3.4 of 3.6 van de Awb openbaarmaking wordt voorgeschreven, milieu-informatie voorkomt of uit zodanig stuk milieu-informatie kan worden afgeleid, waarvan de geheimhouding op grond van artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur gerechtvaardigd is, het bevoegd gezag op een daartoe strekkend schriftelijk verzoek van de belanghebbende toestaan dat deze ten behoeve van de openbaarmaking een, door het bevoegd gezag goedgekeurde, tweede tekst overlegt, waarin die informatie niet voorkomt. Het bevoegd gezag maakt van deze bevoegdheid slechts gebruik met betrekking tot bedrijfsgeheimen en beveiligingsgegevens.
2.1.3. Het college heeft gebruik gemaakt van de bevoegdheid welke hem in artikel 19.3, eerste lid, van de Wet milieubeheer is verleend. Nu de door SNM verlangde informatie betrekking heeft op concurrentiegevoelige informatie, waarvoor geldt dat het in het belang van Shell is dat deze geheim blijft, heeft het college van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. Daarbij kan worden opgemerkt dat het college wel beschikte over deze informatie en deze heeft betrokken bij het verlenen van de vergunning.
Deze beroepsgrond faalt.
Algemeen toetsingskader
2.2. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan de vergunning verbinden.
Ingevolge het tweede lid van artikel 8.24 zijn de artikelen 8.7 tot en met 8.17 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, komt naar het oordeel van de Afdeling - evenals bij rechtstreekse toepassing van die bepaling - het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Bestreden voorschrift
2.3. Voorschrift 2.8 bepaalt dat de uitworp van zwaveldioxide vanuit de gehele inrichting niet meer mag bedragen dan 19.600 ton per jaar (17.800 ton per jaar geïnterpreteerd als vier jaarsgemiddelde).
Per 1 januari 2010 mag de uitworp van zwaveldioxide vanuit de gehele inrichting niet meer bedragen dan 5.100 ton per jaar, geïnterpreteerd als een vier jaar voortschrijdend gemiddelde. Het genoemde vier jaar voortschrijdend gemiddelde wordt hierbij ten hoogstens met 10% per kalenderjaar overschreden. Overschrijding is alleen toegestaan indien de vergunninghouder vooraf het bevoegd gezag schriftelijk aantoont dat het vier jaar voortschrijdend gemiddelde bij een normale procesvoering niet wordt overschreden.
Periode tot 2010
2.4. SNM voert aan dat het college aan Shell ten onrechte tijd heeft gegund om te voldoen aan de grenswaarde voor de uitworp van zwaveldioxide vanuit de gehele inrichting van 5.100 ton per jaar, geïnterpreteerd als een vier jaar voortschrijdend gemiddelde. Gedurende deze periode worden, mede gezien het oneigenlijk en structurele gebruik van de fakkel, volgens haar niet de best beschikbare technieken toegepast en biedt en bestreden besluit in zoverre een ontoereikende bescherming.
2.4.1. Het college heeft bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken betrokken de tijd die nodig is om een betere techniek toe te passen.
Daarbij vermeldt het college dat het ketelhuis 4 gefaseerd zal worden stilgelegd in 2009. Dit kan volgens het college niet eerder doordat de beschikbaarheid van de nieuwe gasgestookte energiecentrale is vertraagd door het faillissement van een aannemer.
Eveneens vermeldt het college dat CD-5 wordt gestookt met residuale brandstoffen zonder nageschakelde technieken en dat dit zal worden beëindigd zodra de branders zijn aangepast, hetgeen pas kan tijdens de onderhoudstop in 2008.
Het college vermeldt dat de slibverbrander per 1 januari 2008 is stilgelegd.
Ook vermeldt het college dat de regelkleppen van de HDS ontzwavelingsfabrieken in 2008-2009 zullen worden vervangen.
Verder vermeldt het college dat de fakkelgascompressor buiten gebruik is gesteld, omdat deze moet worden vervangen, maar dat dat pas in 2010 afgerond kan zijn.
Ten slotte vermeldt het college dat de SOxgetter bij de katalytische kraakinstallatie nog niet operationeel is.
2.4.2. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb), voor zover hier van belang, betrekt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, rekening houdend met de voorzienbare kosten en baten van maatregelen, en met het voorzorg- en het preventiebeginsel, de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen.
2.4.3. Uit artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer volgt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften moeten zijn gebaseerd op toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Hieruit vloeit voort dat, zodra de vergunde activiteiten worden verricht, de inrichting onmiddellijk conform de beste beschikbare technieken in werking dient te zijn.
Het bevoegd gezag dient op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer een integrale afweging te maken van de in een concreet geval redelijkerwijs toe te passen beste beschikbare technieken. Het kader daarvoor wordt gevormd door de door de inrichting veroorzaakte milieueffecten, de specifieke technische kenmerken daarvan en de BBT-documenten als bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb voor de desbetreffende sector of bepaalde activiteiten. Daarbinnen dienen, toegespitst op de desbetreffende inrichting en rekening houdend met de sector waarbinnen het bedrijf werkzaam is, milieuhygiënische, bedrijfseconomische en technische afwegingen te worden gemaakt, waarbij, voor zover hier van belang, de in artikel 5a.1, eerste lid, van het Ivb weergegeven factoren moeten worden betrokken.
Artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Ivb dient in het licht van het bepaalde in bijlage IV van de EG-richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging zo te worden uitgelegd, dat het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan betrekken de tijd die nodig is voor het omschakelen op een betere beschikbare techniek. Gelet op artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer moet ervan worden uitgegaan, dat ook al in de periode van het omschakelen op andere technieken in een inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken in de loop der tijd een andere inhoud kunnen hebben. Dit betekent dat het beschermingsniveau, dat wordt bereikt met de toepassing van betere technieken, gedurende de tijd die nodig is om deze technieken toe te passen niet altijd kan worden bereikt. In dat geval dient het bevoegd gezag te beoordelen of de binnen de inrichting toegepaste technieken kunnen worden beschouwd als de voor deze periode in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
2.4.4. Gezien de aard en omvang van de binnen de inrichting te treffen maatregelen en de gevolgen daarvan voor de continuïteit van de bedrijfsvoering, bestaat naar het oordeel van de Afdeling ruimte voor een gefaseerde vervanging van onderdelen van de inrichting en ruimte om bij het bepalen van de tijd die nodig is de reeds ophanden zijnde onderhoudswerkzaamheden te betrekken.
2.4.5. Het college heeft door één emissieplafond van zwaveldioxide voor de periode tot 2010 te stellen, de reductie van de emissie die in de jaren 2008 en 2009 wordt bereikt, niet betrokken bij de voorbereiding van het bestreden besluit. De emissie van 17.880 ton zwaveldioxide per jaar en een vier jaar voortschrijdend gemiddelde emissie van 16.670 ton zwaveldioxide per jaar in 2006 is lager dan de emissie die op grond van voorschrift 2.8, eerste volzin, van de vergunning voor de inrichting is toegestaan. Uit de stukken noch uit het verhandelde ter zitting volgt dat het college zich inzicht heeft verschaft in hoeverre de in voorschrift 2.8, eerste volzin, van de vergunning gestelde emissiegrenswaarde toch kan worden beschouwd als een afgeleide van de voor deze periode in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Gezien het vorenstaande heeft het college het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Deze beroepsgrond slaagt.
Periode vanaf 2010
2.5. SNM voert aan dat het aan Shell toegekende emissieplafond voor zwaveldioxide van 5.100 ton per jaar vanaf 2010 te hoog is. Daartoe voert zij aan dat Shell volgens het BREF aardolie- en aardgasraffinaderijen niet meer dan 2.500 ton zwaveldioxide per jaar mag uitwerpen. Volgens haar voldoet de katalytische kraker niet aan de beste beschikbare technieken voor een gasgestookte raffinaderij, nu daarbij een nageschakelde wasser ontbreekt. Zij stelt dat de norm van 850 mg/Nm³ geldt voor een oliegestookte raffinaderij, terwijl Shell overgaat op het stoken van gas. Ook voert zij aan dat het college uitgaat van een efficiency voor het verwijderen van zwavel van 99,5%, terwijl de geldende vergunning uitgaat van 99,8%.
2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het emissieplafond voor 2010 is bepaald op basis van het bubble concept. Daarbij heeft het college voor het aantal en het soort installaties van Shell bepaald wat de maximale emissie van zwaveldioxide mag bedragen. Volgens het college wordt met de uitstoot van 5.100 ton zwaveldioxide per jaar aan het BREF aardolie- en aardgasraffinaderijen voldaan. Het college vermeldt dat dit overeenkomt met een concentratie die ruim onder de 500 mg/Nm³ per jaar ligt.
Het college gaat ervan uit dat de concentratiewaarde voor de katalytische kraker 350 mg/Nm³ is, voor de oliegestookte fornuizen of ketels 850 mg/Nm³, voor de gasgestookte ketels, fornuizen of gasturbines 20 mg/Nm³, en dat voor de Sulphur Recovery Unit een terugwinningsrendement van 99,5 % geldt. Dit voldoet volgens het college aan het BREF aardolie- en aardgasraffinaderijen.
Indien de zwavelfabrieken een hoger rendement behalen dan het minimale rendement van 99,5% op grond van het BREF aardolie- en aardgasraffinaderijen mag dit volgens het college gebruikt worden om een andere installatie te compenseren. Aan dit rendement wordt voldaan.
Het college vermeldt dat bij de katalytische kraker geen wasser is geplaatst. Dit omdat de grote hoeveelheid continue afvalstroom van zuur proceswater volgens het college niet kan worden verwerkt in de waterzuiveringsinstallatie van Shell. Daarbij geldt volgens het college dat de waterige afvalstroom ook zou moeten worden ingedikt, waarbij een grote hoeveelheid slib zou ontstaan dat naar een externe verwerker gebracht moet worden. Dit leidt volgens het college tot de emissie van fijn stof door transport en bij de eindverwerker en tot een hoog energieverbruik en hoge emissie van CO² bij de eindverwerker. Er is volgens het college bij de installatie van Shell ook geen ruimte voor een wasser, zodat de andere installaties verplaatst zouden moeten worden. Ten slotte vermeldt het college dat de pluim van een dergelijke wasser sterk wordt gekoeld met water hetgeen zorgt voor een soort continue neerslag van zure oleum mistdampen. Het college geeft aan dat de installatie bij de deelgemeente Hoogvliet-Rotterdam ligt waardoor daar overlast zou kunnen ontstaan. Het college acht daarom een emissie bij de katalytische kraker van 1800 ton zwaveldioxide per jaar in overeenstemming met de toepassing van de best beschikbare technieken.
2.5.2. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken in ieder geval rekening met de documenten vermeld in tabel 1 van de bij deze regeling behorende bijlage, voor zover het de daarbij vermelde gpbv-installaties betreft. Het BREF-document Reference Document on Best Available Techniques for Mineral Oil and Gas Refineries (hierna: het BREF aardolie- en aardgasraffinaderijen) is als document opgenomen in tabel 1 van de bijlage bij de regeling.
Gelet hierop kon het college zich bij het stellen van voorschriften baseren op het BREF aardolie- en aardgasraffinaderijen.
2.5.3. Volgens het deskundigenbericht komt het vastgestelde emissieplafond van 5100 ton zwaveldioxide als vier jaar voortschrijdend gemiddelde overeen met een bubble-waarde van 420 mg/Nm³. Onder de bubble vallen de emissies die als gevolg van het stoken van zwavelhoudende brandstoffen vrijkomen en de emissies die bij het ontzwavelen en het kraken vrijkomen. Indien voor de vaststelling van de bubble-waarde alleen wordt uitgegaan van de brandstofemissies door olie- en gasstook, de procesemissies van de katalytische kraker en de restemmissies van de SRU's/zwavelfabrieken, komt volgens dit bericht in 2010 een zwaveldioxide emissie vrij van 3 kiloton per jaar, hetgeen overeenkomt met een bubble-waarde van minder dan 300 mg/Nm³. Aan het emissieplafond moeten dan nog de emissies van de fakkel, de SARU en de slibverbrandingsinstallatie worden toegevoegd. De slibverbrandingsinstallatie is gesloten. Wat betreft de fakkel is het emissieniveau dat overeenkomt met de toepassing van de beste beschikbare technieken afhankelijk van de afgefakkelde hoeveelheid gas en het zwavelgehalte daarvan. In het bestreden besluit wordt ervan uitgegaan dat per 2010 de zwaveldioxide emissie van de fakkel moet worden teruggebracht tot 1741 ton. Dit is volgens het deskundigenbericht het laagste niveau dat in de jaren 2003-2006 bereikt is. De SARU mag op grond van het bestreden besluit ongeveer evenveel bijdragen als in de jaren 2003-2006, aldus het bericht. De bijdrage van deze bronnen is daarmee door het college gebaseerd op een niveau dat in de praktijk als adequaat wordt gezien. Dit is vervolgens door het college aangemerkt als het emissieniveau dat overeenkomt met de toepassing van de beste beschikbare technieken. Het college heeft, gelet op het ontbreken van een duidelijke referentie in het BREF aardolie- en aardgasraffinaderijen, volgens het deskundigenbericht aldus op pragmatische wijze het emissieplafond voor de hele inrichting vast gesteld. De Afdeling ziet in hetgeen SNM stelt geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenbericht onjuist zou zijn. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een emissieplafond voor zwaveldioxide van 5.100 ton per jaar vanaf 2010 overeenkomt met de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
Deze beroepsgrond faalt.
2.6. SNM voert aan dat ten onrechte jaarlijks 10% meer mag worden geëmitteerd als dit in een ander jaar wordt gecompenseerd. Dit is volgens haar niet gebaseerd op het BREF aardolie- en aardgasraffinaderijen.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat op ieder moment inzicht kan worden verkregen in de zwaveldioxide-administratie, zodat afdoende gewaarborgd wordt dat het voortschrijdend jaargemiddelde niet wordt overschreden. Shell acht een marge noodzakelijk, omdat de installatie aan het einde van een periode tussen twee onderhoudstops minder gaat presteren.
2.6.2. In het deskundigenbericht is vermeld dat de middelingtijd van vier jaar te maken heeft met het gegeven dat er een aantal jaren ligt tussen twee onderhoudstops. In de jaren na de onderhoudstops zakt volgens het deskundigenbericht het rendement van de installatie, totdat deze na het onderhoud weer optimaal functioneert. Het BREF aardolie- en aardgasraffinaderijen hanteert geen vier jaar voortschrijdend gemiddelde. De Afdeling overweegt dat ter zitting is gebleken dat het college zich op het standpunt stelt dat wanneer geen vier jaar voortschrijdend gemiddelde emissieplafond wordt gebruikt, het emissieplafond gesteld zou moeten worden op het plafond dat ten hoogste benut wordt in de periode van vier jaar, te weten 5.610 ton. Het college stelt zich op het standpunt dat ook dit emissieplafond overeenkomt met de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
Hoewel het BREF aardolie en aardgasraffinaderijen geen vier jaar voortschrijdend gemiddelde hanteert, is het gebruik van een vier jaar voortschrijdend gemiddelde emissieplafond daarin niet uitgesloten. In hetgeen SNM stelt, bestaat geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat gebruik van een vierjaar voortschrijdend gemiddelde emissieplafond niet in strijd is met de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
Deze beroepsgrond faalt.
Overige beroepsgronden
2.7. SNM voert aan dat de vigerende vergunning verouderd en onoverzichtelijk is, zodat zij verzocht heeft om actualisatie daarvan, en daarbij te coördineren met de vergunningen krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet op de waterhuishouding. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het bestreden besluit en faalt reeds om die reden.
Conclusie
2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de eerste volzin van voorschrift 2.8 betreft. Het beroep is voor het overige ongegrond. Het college dient een nieuw besluit te nemen met in achtneming van deze uitspraak. De Afdeling zal daartoe termijnen stellen.
Proceskosten
2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van 6 november 2007, kenmerk 20666233/274100, voor zover het de eerste volzin van voorschrift 2.8 betreft;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op om binnen drie maanden weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 504,18 (zegge: vijfhonderdvier euro en achttien cent), waarvan € 483,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan de stichting Stichting Natuur en Milieu onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan de stichting Stichting Natuur en Milieu het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Bijleveld
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008
433.