Uitspraak
200502898/1.
Datum uitspraak: 24 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, gevestigd te Roosendaal,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 02/264 van de rechtbank Breda van 2 december 2002 in het geding tussen:
appellante
en
de Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening.
1. Procesverloop
Bij verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 heeft de Afdeling in deze zaak het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op zeven vragen, de behandeling van het hoger beroep van appellante (hierna: de SES) geschorst tot het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt naar de verwijzingsuitspraak, die is aangehecht, verwezen.
Bij arrest van 13 maart 2008 in de gevoegde zaken C-383/06 tot en met C-385/06, waarbij de onderhavige zaak nr. C-385/06 heeft (hierna: het arrest), heeft het Hof van Justitie deze vragen beantwoord. Het arrest is aangehecht.
Desgevraagd hebben de SES bij brief van 13 mei 2008 en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) bij brief van 23 mei 2008 een reactie op het arrest ingediend. Bij brief van 3 juni 2008 heeft de SES nog een memorie ingediend.
Partijen hebben de Afdeling desgevraagd toestemming gegeven om op grond van artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna ook: de Awb) een nadere zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Voor de weergave van het wettelijk kader zoals dat in deze zaak van toepassing is en voor de voor het geschil relevante feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006.
2.2. De Afdeling heeft bij de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
1.a. Kan de lidstaat respectievelijk een bestuursorgaan van die staat een bevoegdheid rechtstreeks - dus zonder grondslag in het nationale recht - aan een verordening ontlenen?
1.b. Zo ja, verleent artikel 23, eerste lid, van de Verordening nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van de Verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd bij de Verordening nr. 2082/93, (de Coördinatieverordening) (Pb. EG 1993 L 193/6) de bevoegdheid om een subsidievaststelling in te trekken en vervolgens het uitgekeerde bedrag terug te vorderen, ervan uitgaande dat artikel 23 van Pro de Coördinatieverordening, indien sprake is van misbruik of nalatigheid als bedoeld in dat artikel, de lidstaten daartoe verplicht?
2. Zo neen, brengt artikel 10 van Pro het EG-Verdrag, gelezen in verbinding met artikel 249 van Pro dat Verdrag, met zich dat een nationale bepaling als artikel 4:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht - op grond van welke bepaling het bestuursorgaan de subsidievaststelling kan intrekken of ten nadele van de ontvanger kan wijzigen (a) op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld, (b) indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, of (c) indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen - verordeningconform moet worden uitgelegd?
3. Zo ja, vindt deze uitleg zijn beperking in algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het Gemeenschapsrecht, met name de rechtsbeginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen?
4. Indien vraag 3 bevestigend wordt beantwoord dan rijst met betrekking tot deze beperking de navolgende vraag: kan aan de aan artikel 4:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ten grondslag liggende nationale rechtszekerheids- en vertrouwensbeginselen een verder strekkende betekenis toekomen dan de communautaire algemene beginselen, met name de rechtsbeginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen, die bij de toepassing van de Coördinatieverordening in acht moeten worden genomen?
5. Speelt, gelet op artikel 10 van Pro het EG-Verdrag, bij de toepassing van de communautaire rechtsbeginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen een rol dat de subsidieontvanger een rechtspersoon naar publiekrecht is?
6. Indien hetzij op basis van artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening, hetzij op basis van het verordeningconform geïnterpreteerde artikel 4:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, tot intrekking van de subsidievaststelling en terugvordering van de uitgekeerde bedragen moet worden overgegaan, brengt artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening dan met zich dat ook daartoe moet worden overgegaan indien vaststaat dat de lidstaat de ten onrechte verstrekte subsidie reeds aan het Europees Sociaal Fonds heeft terugbetaald, althans dat hiervoor een regeling is getroffen?
7. Indien artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening niet tot intrekking en terugvordering verplicht, zijn er dan in het Gemeenschapsrecht andere bepalingen, zoals artikel 4, eerste lid, van de Verordening nr. 2988/95 van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (Pb. EG 1995 L 312/1), aan te wijzen op grond waarvan de lidstaat rechtstreeks of op grond van de verordeningconforme uitleg van artikel 4:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht verplicht is om tot intrekking en terugvordering van in strijd met het Gemeenschapsrecht uitgekeerde subsidies zoals in deze zaak aan de orde, over te gaan?
2.3. Het Hof van Justitie heeft op de eerste en zevende vraag van de Afdeling - die betrekking hebben op de bevoegdheidsgrondslag om tot intrekking van de subsidievaststelling en terugvordering van de uitbetaalde bedragen over te gaan - geantwoord, zoals is samengevat in punt 40 van het arrest, dat artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voor de lidstaten, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, een verplichting schept om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen. Het Hof van Justitie heeft in aansluiting daarop overwogen dat het antwoord op deze vragen een antwoord op de als tweede gestelde vraag overbodig maakt.
Het Hof van Justitie heeft op de derde en de vierde vraag van de Afdeling - die betrekking hebben op de (communautaire) rechtsbeginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen - na herformulering ervan geantwoord, zoals is samengevat in punt 51 van het arrest, dat de nationale rechter uitvoering moet geven aan de verplichting die uit artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voortvloeit wanneer aan hem een verzoek tot terugvordering van verstrekte subsidie als gevolg van misbruik of nalatigheid van verloren middelen wordt voorgelegd. De nationale rechter dient daarbij, indien nodig, aan terugvordering in de weg staande voorschriften, zoals de Awb, die enkel met het oog op een zuiver nationale situatie zijn uitgewerkt, buiten toepassing te laten of uit te leggen. Volgens de punten 52 en 53 van het arrest kan het niet in strijd met het gemeenschapsrecht worden geacht wanneer het nationale recht in zaken als hier aan de orde rekening houdt met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Daarbij dient aan die beginselen toepassing te worden gegeven overeenkomstig de regels van het gemeenschapsrecht, omdat de verplichting om de verloren middelen te recupereren voortvloeit uit artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening. Volgens punt 57 van het arrest is het aan de nationale rechter om te beoordelen of, gelet op het gedrag van zowel de begunstigden als de betrokken bestuursorganen, de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, naar gemeenschapsrecht verstaan, tegen de verzoeken om terugbetaling kunnen worden ingeroepen.
Het Hof van Justitie heeft voorts op de vijfde vraag van de Afdeling in punt 59 van het arrest geantwoord dat bij deze beoordeling door de nationale rechter het feit dat de begunstigde van de gelden een publiekrechtelijke rechtspersoon is, irrelevant is. Op de zesde vraag van de Afdeling, of van belang is dat de lidstaat de ten onrechte verstrekte subsidie reeds aan het Europees Sociaal Fonds heeft terugbetaald, heeft het Hof van Justitie in punt 58 geantwoord dat aangezien artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening de lidstaten verplicht om de door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren, het feit dat de gelden aan de Gemeenschap zijn terugbetaald de lidstaat niet ontslaat van de verplichting deze gelden te recupereren.
Bevoegdheidsgrondslag
2.4. Het Hof van Justitie heeft in het arrest, in het dictum onder punt 1, voor recht verklaard:
"Artikel 23, lid 1, van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993, schept voor de lidstaten, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, een verplichting om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen."
2.5. De Afdeling heeft in de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 vastgesteld dat de SES de aan de verleende subsidie verbonden verplichting dat een aparte projectadministratie dient te worden gevoerd, bestaande uit een deelnemers- en een financiële administratie waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, niet dan wel onvoldoende heeft nageleefd. Zij heeft geoordeeld dat mitsdien sprake is van strijd met artikel 10 van Pro de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA 1994, Stcrt. 1994, 239, zoals nadien gewijzigd; hierna: de ESF-regeling) en dat dit betekent dat sprake is van misbruik of nalatigheid als bedoel in artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening.
Gelet op het arrest heeft dit tot gevolg dat in de onderhavige zaak de lidstaat Nederland op grond van artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening moet overgaan tot terugvordering van de subsidie die in strijd met de ESF-regeling aan de SES is verstrekt, nu uit de overweging van het Hof van Justitie in punt 40, herhaald in het dictum onder punt 1, van het arrest moet worden afgeleid dat deze bepaling voor de lidstaat daartoe een verplichting schept, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is. Deze bepaling schept derhalve de grondslag voor de bevoegdheid van de lidstaat Nederland tot terugvordering.
Modaliteiten van het nationale recht
2.6. Het Hof van Justitie heeft in het arrest, in het dictum onder punt 2, voor recht verklaard:
"De terugvordering van als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen moet geschieden op de voet van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2082/93, en volgens de modaliteiten van het nationale recht, vooropgesteld dat de toepassing van dit recht geen afbreuk doet aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht en niet tot gevolg heeft dat de terugvordering van de op onregelmatige wijze toegekende gelden nagenoeg onmogelijk wordt gemaakt. Het staat aan de nationale rechter om de toepassing van het gemeenschapsrecht ten volle te verzekeren door indien nodig nationale bepalingen zoals de Algemene wet bestuursrecht die hieraan in de weg staan, buiten toepassing te laten of uit te leggen. De nationale rechter kan de gemeenschapsrechtelijke beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen toepassen bij de beoordeling van het gedrag van zowel de begunstigde van de verloren middelen als de betrokken bestuursorganen, vooropgesteld dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden. Het feit dat de begunstigde van de gelden een publiekrechtelijke rechtspersoon is, is daarbij irrelevant."
2.7. De terugvordering geschiedt volgens de modaliteiten van het nationale recht. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie valt af te leiden dat de nationale rechter zijn nationale recht binnen de door het Gemeenschapsrecht getrokken grenzen aldus moet uitleggen dat het door de richtlijn voorgeschreven doel wordt bereikt (arrest van 13 november 1990, Marleasing, zaak C-106/89, Jurispr. 1990 blz. I-4135, punt 8). Verder moet de nationale rechter het gehele nationale recht in beschouwing nemen om te beoordelen in hoeverre dat recht zodanig kan worden toegepast dat het niet tot een resultaat leidt dat in strijd is met het door de richtlijn beoogde resultaat (arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer, gev. zaken C-397/01 tot en met C-403/01, Jurispr. 2004 blz. I-8835, punt 115). Deze interpretatiemethode geldt niet alleen voor richtlijnen, maar ook voor verordeningen (arrest van 7 januari 2004, X, zaak C-60/02, Jurispr. 2004 blz. I-651, punt 59).
Voorts heeft het Hof van Justitie in de punten 48 en 49 van het arrest overwogen dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat op geschillen betreffende de terugvordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen bij gebreke van communautaire bepalingen door de nationale rechter moet worden beslist overeenkomstig het nationale recht, met inachtneming van de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen. De toepassing van het nationale recht mag geen afbreuk doen aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht. Dit zou met name het geval zijn, wanneer die toepassing de terugvordering van op onregelmatige wijze toegekende bedragen nagenoeg onmogelijk zou maken. Bijgevolg dient de nationale rechter in beginsel zijn nationale recht toe te passen in dier voege dat daarbij de volle werkzaamheid van het gemeenschapsrecht wordt gewaarborgd. Dit laatste kan hem ertoe brengen, zo nodig aan een nationale regel die daaraan in de weg zou staan geen toepassing te geven of een nationale regel die enkel met het oog op een zuiver interne situatie is uitgewerkt, uit te leggen, aldus het Hof. In dit verband wijst de Afdeling erop dat zij in de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 heeft overwogen dat het nationale recht en meer concreet het algemene en bijzondere subsidierecht, zonder acht te slaan op het Gemeenschapsrecht, geen grondslag biedt om het besluit tot subsidievaststelling in te trekken en, als gevolg daarvan, de reeds betaalde bedragen terug te vorderen. De vraag of het nationale recht in combinatie met het gemeenschapsrecht wel zodanige grondslag inhoudt, heeft de Afdeling in afwachting van door het Hof van Justitie gegeven antwoorden, nog niet beantwoord.
2.8. Uit het voorgaande volgt dat, nu de bevoegdheidsgrondslag voor de lidstaat Nederland tot terugvordering ingevolge het communautaire recht een gegeven is, de uitoefening van de bevoegdheid moet plaatsvinden volgens de regels van het nationale recht en door het volgens het nationale recht bevoegde bestuursorgaan. De Afdeling moet derhalve allereerst de vraag beantwoorden of het algemene subsidierecht zoals neergelegd in titel 4.2 van de Awb, de van toepassing zijnde modaliteit naar nationaal recht, voorziet in een bevoegdheid van een bestuursorgaan om de subsidie terug te vorderen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
2.8.1. In artikel 4:49, eerste lid, van de Awb is aan het bestuursorgaan dat de subsidie heeft verleend en vastgesteld de bevoegdheid geattribueerd het vaststellingsbesluit op de daarin onder a tot en met c vermelde gronden in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen. Naar het oordeel van de Afdeling betekent verordeningconforme uitleg van deze bepaling, als bedoeld in 2.7, dat het bestuursorgaan dat de subsidie heeft vastgesteld ingevolge deze bepaling ook bevoegd is het vaststellingsbesluit in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen indien ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voor de lidstaat Nederland een verplichting bestaat om van de subsidieontvanger door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Naar Nederlands recht dient er een besluit tot intrekking of wijziging van een eerder vaststellingsbesluit te worden genomen waarbij de onverschuldigdheid van reeds betaalde subsidiebedragen wordt vastgesteld, voordat tot terugvordering kan worden overgegaan.
Het voorgaande betekent dat de Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Awb bevoegd was, als haar rechtsopvolger, het besluit tot subsidievaststelling van de Regionale Directie voor de Arbeidsvoorziening Midden en West Brabant van 22 juli 1999 in te trekken dan wel te wijzigen en de subsidie bij besluit van 21 september 2000 opnieuw, nu op nihil, vast te stellen. Bij de Algemene Directie berustte voorts de bevoegdheid tot het nemen van het besluit op bezwaar van 23 november 2001. Zij ontleende verder aan artikel 4:57 van Pro de Awb de bevoegdheid het bedrag van de onverschuldigd betaalde subsidie geheel terug te vorderen. Deze bevoegdheden zijn nadien overgegaan op de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en berusten thans bij de staatssecretaris.
2.9. Wat betreft het beroep op het vertrouwensbeginsel, gedaan door de SES in onder meer haar reactie van 13 mei 2008 op het arrest, welk beroep inhoudt dat zij erop mocht vertrouwen, samengevat weergegeven, dat de Regionale Directie voor de Arbeidsvoorziening Midden en West Brabant voorafgaande aan de subsidievaststelling afdoende zou hebben gecontroleerd of zij aan de subsidievoorwaarden had voldaan, wordt het volgende overwogen.
Uit het oordeel van het Hof van Justitie, zoals weergegeven in 2.3, dat de nationale rechter in dit geval aan het vertrouwensbeginsel toepassing moet geven overeenkomstig de regels van het gemeenschapsrecht, volgt dat in deze zaak geen ruimte bestaat om het besluit van 23 november 2001 op het bezwaar van de SES aan het nationale vertrouwensbeginsel te toetsen. Het Hof van Justitie heeft voorts in punt 56 van het arrest geoordeeld dat op het gemeenschapsrechtelijke vertrouwensbeginsel geen beroep kan worden gedaan door een begunstigde die zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling.
Zoals in 2.5 is overwogen, heeft de SES in strijd met artikel 10 van Pro de ESF-regeling gehandeld. Gelet op het arrest betekent dit dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling en dat haar daarom geen beroep toekomt op het in deze zaak van toepassing zijnde gemeenschapsrechtelijke vertrouwensbeginsel. Voor een verdere afweging is geen plaats.
2.10. De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Het besluit op bezwaar van 23 november 2001 kan in rechte stand houden, nu het bestuursorgaan, zoals uit het vorenoverwogene volgt, bevoegd en verplicht was tot intrekking dan wel wijziging van de subsidievaststelling over te gaan en het reeds betaalde bedrag terug te vorderen, als het heeft gedaan.
2.11. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daartoe wordt overwogen dat, mede naar aanleiding van het arrest, de motivering in deze uitspraak voor het intrekken van het besluit tot subsidievaststelling en het terugvorderen van de verstrekte subsidie sterk afwijkt van de motivering die ten grondslag is gelegd aan het besluit van 23 november 2001 op het bezwaar van de SES, zodat voor de SES een goede reden bestond daartegen beroep en hoger beroep in te stellen. Om dezelfde reden zal de Afdeling gelasten dat het door SES betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van bij de Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.165,00 (zegge: drieduizend honderdvijfenzestig euro), waarvan € 3.139,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 531,20 (zegge: vijfhonderdeenendertig euro en twintig cent) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008
18-507.