Uitspraak
200804674/1.
Datum uitspraak: 11 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
De bestuurscommissie Grotius College, gevestigd te Delft,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 6 mei 2008 in zaak nr. 07/4421 in het geding tussen:
de bestuurscommissie Grotius College
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 mei 2006 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minster) de voor het Grotius College vastgestelde rijksbijdragen voor de bekostigingsjaren 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 en augustus tot en met december 2005 ten nadele van de instelling gewijzigd en van de teveel ontvangen rijksbijdragen ten bedrage van € 1.495.856,00 een bedrag van € 262.863,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 9 mei 2007 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) het daartegen door de bestuurscommissie Grotius College (hierna: het Grotius College) gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het is gericht tegen de hoogte van het teruggevorderde bedrag en dit bedrag bepaald op € 201.115,000, en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 mei 2008, verzonden op 9 mei 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door het Grotius College ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover de staatssecretaris bij het besluit van 9 mei 2007 heeft nagelaten de kosten te vergoeden die het Grotius College in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het Grotius College bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juni 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 juli 2008.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2008, waar het Grotius College, vertegenwoordigd door mr. N.L.P. te Bos, werkzaam bij Vos Abb Consulting te Woerden, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boorsma en mr. J. Bootsma, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het hoger beroep is alleen gericht tegen de ongegrondverklaring van het beroep door de rechtbank.
2.2. Ingevolge artikel 84, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de scholen de grondslagen vastgesteld voor de omvang van de formatie van:
a. de rectoren, directeuren, conrectoren en adjunct-directeuren,
b. de leraren, en
c. het onderwijsondersteunend personeel.
De formatie is redelijkerwijs voldoende voor het leiden en beheren van de school, wat de onder a genoemde personeelscategorie betreft, voor het geven van onderwijs, wat de onder b genoemde personeelscategorie betreft, en voor de overige werkzaamheden voortvloeiende uit het geven van onderwijs, alsmede voor de ondersteuning van het onderwijs, wat de onder c genoemde personeelscategorie betreft.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit W.V.O. (hierna: het Bekostigingsbesluit) worden voor de toepassing van het bepaalde bij en krachtens de wet, onverminderd artikel 5, artikel 7a en artikel 15b, vierde lid, de leerlingen op een school meegeteld die op de teldatum op die school als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven, tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd.
Ingevolge het tweede lid wordt voor de toepassing van het eerste lid ten aanzien van de leerplichtige leerling als geldige reden aangemerkt een vrijstelling van geregeld schoolbezoek als bedoeld in de Leerplichtwet 1969. Ten aanzien van de niet-leerplichtige leerling worden als geldige reden aangemerkt dezelfde gronden als die welke leiden tot een vrijstelling van geregeld schoolbezoek als bedoeld in de vorige volzin.
Ingevolge het vierde lid kan een leerling niet zijnde een cursist slechts op één school voor de bekostiging meetellen.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, stelt de minister jaarlijks het bedrag, bedoeld in artikel 96d, eerste lid, van de wet vast. Het bedrag heeft betrekking op een kalenderjaar.
Ingevolge het tweede lid neemt de minister bij de vaststelling van het in artikel 96d, eerste lid, van de wet bedoelde bedrag, wat het aantal leerlingen betreft, in aanmerking het aantal leerlingen dat op 1 oktober van het jaar, voorafgaand aan het jaar waarop het in de eerste volzin bedoeld bedrag betrekking heeft, als werkelijk schoolgaand aan de school stond ingeschreven, onverminderd artikel 7.
2.3. De auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft in 2004 onderzoek ingesteld naar de samenwerkingsverbanden tussen instellingen voor voortgezet onderwijs en instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (regionale opleidingencentra) over de periode 2000-2004, waarbij leerlingen - voornamelijk alleenstaande minderjarige vreemdelingen - ingeschreven zijn bij de instellingen voor voortgezet onderwijs, maar feitelijk onderwijs volgen op een regionaal opleidingencentrum. Op 16 december 2005 heeft de auditdienst haar rapport van bevindingen over het Grotius College uitgebracht aan de minister.
Bij brief van 8 maart 2006 heeft de minister het Grotius College op de hoogte gesteld van zijn voornemen om naar aanleiding van het onderzoek van de auditdienst de vaststelling van de rijksbijdrage over de bekostigingsjaren 2001/2002 tot en met 2004/2005 en de periode augustus tot en met december 2005 ten nadele van de instelling te wijzigen en een bedrag van in totaal € 275.061,00 terug te vorderen.
Bij het besluit van 24 mei 2006 heeft de minister het terug te vorderen bedrag verminderd tot € 262.863,00.
Bij het besluit op bezwaar van 9 mei 2007 heeft de staatssecretaris het terug te vorderen bedrag verminderd met € 61.748,00 tot een bedrag van in totaal € 201.115,00.
2.4. Niet in geschil is dat het Grotius College en het Regionaal Opleidingencentrum Mondriaan (hierna: ROC Mondriaan) in de periode van 2001 tot en met 2005 een samenwerkingsverband hadden. 156 leerlingen - alleenstaande minderjarige vreemdelingen - stonden ingeschreven bij het Grotius College, maar het onderwijs aan die leerlingen werd verzorgd door docenten van het ROC Mondriaan op een locatie van het ROC Mondriaan. De leerlingen werd een op hen toegespitst onderwijsprogramma aangeboden, dat was gericht op doorstroming naar het beroepsonderwijs.
2.5. De rechtbank heeft het beroep van het Grotius College tegen het besluit op bezwaar van 9 mei 2007, voor zover thans van belang, ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat in het criterium "als werkelijk schoolgaand ingeschreven staan", als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit, niet alleen de eis besloten ligt dat de leerlingen als werkelijk schoolgaand moeten staan ingeschreven, maar ook dat deze inschrijving als werkelijk schoolgaand berust op een daadwerkelijk bestaande situatie. Een grammaticale uitleg van artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit dwingt volgens de rechtbank niet tot de conclusie dat de staatssecretaris voor de bekostiging slechts zou mogen afgaan op de inschrijving als werkelijk schoolgaand, ook al zou dit niet in overeenstemming zijn met de realiteit. Volgens haar is de ratio van voornoemd artikel niet uitsluitend gelegen in het voorkomen van dubbele bekostiging, maar tevens hierin dat bekostiging van onderwijs naar de maatstaven die gelden voor het voortgezet onderwijs slechts geschiedt ten behoeve van onderwijs aan leerlingen die voortgezet onderwijs volgen en dat andersoortig onderwijs wordt bekostigd naar de maatstaven die daarvoor gelden.
2.6. Het Grotius College betoogt - samengevat weergegeven - dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de 156 alleenstaande minderjarige vreemdelingen niet als werkelijk schoolgaand op het Grotius College konden worden aangemerkt en dat zij daarom niet voor de berekening van de bekostiging dienden mee te tellen. Volgens het Grotius College houdt de zinsnede "als werkelijk schoolgaand ingeschreven" in artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit een fictie in, waarbij slechts de inschrijving van een leerling op de teldatum bepalend is voor de bekostiging. Daartoe voert het aan dat in artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit niet ook is bepaald dat de inschrijving als werkelijk schoolgaand op een daadwerkelijk bestaande situatie bij de desbetreffende school voor voortgezet onderwijs dient te berusten.
Het betoog faalt.
2.6.1. In artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit is bepaald dat die leerlingen op een school meegeteld worden die op de teldatum op die school als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven, tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd. Deze bepaling kan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet anders worden gelezen dan dat slechts die leerlingen mogen worden meegeteld voor de bekostiging, die daadwerkelijk de school van inschrijving bezoeken en aldaar hun onderwijs genieten, zodat het Grotius College de leerlingen die hun onderwijs genoten aan het ROC Mondriaan niet mocht meetellen voor de bekostiging. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
2.6.2. In artikel 1 van Pro het Bekostigingsbesluit wordt onder "school" verstaan een school voor voortgezet onderwijs. Derhalve kunnen slechts die leerlingen voor de bekostiging van een school voor voortgezet onderwijs worden meegeteld, die op die school voor voortgezet onderwijs als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven. Vervolgens kan de zinsnede "als werkelijk schoolgaand" in artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit niet als een fictie begrepen worden, maar moet zij zien op het feitelijk volgen van het onderwijs aan de betreffende school. Dit volgt in de eerste plaats uit de letterlijke tekst van artikel 7, eerste lid, nu de zinsnede "als werkelijk schoolgaand" zonder betekenis zou zijn, indien daarmee niet bedoeld zou zijn dat alleen de leerling mag worden meegeteld die de school van inschrijving feitelijk bezoekt.
2.6.3. Voorts volgt deze uitleg uit de wijziging van artikel 5 (thans artikel 7) van het Bekostigingsbesluit in 1996, waarbij aan deze bepaling de zinsnede "tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd" aan het eerste lid is toegevoegd. Deze toevoeging preciseert volgens de toelichting (Stb. 1996, 221, p. 18) welke ingeschreven leerlingen niet meetellen, namelijk de leerlingen die vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd. Hieruit blijkt reeds dat het daadwerkelijk bezoeken van de school voorwaarde is om voor de bekostiging mee te tellen. Dat in de toelichting ervan is uitgegaan dat ingeschreven leerlingen de school van inschrijving feitelijk bezoeken, blijkt ook uit de volgende passage uit dezelfde toelichting: "Dit artikel houdt tezamen met de artikelen 3b en 6, tweede lid, waarnaar in dit artikel ook expliciet wordt verwezen, in dat een school op de teldatum een leerling van wie niet zeker is of deze de school nog bezoekt, niet dient mee te tellen."
De artikelen 5 en 7, tweede en derde lid, van het Bekostigingsbesluit gaan eveneens van de vooronderstelling uit dat de voor de bekostiging van de school voor voortgezet onderwijs mee te tellen ingeschreven leerlingen daadwerkelijk op die school hun onderwijs volgen.
2.6.4. Daarnaast is voor de betekenis van artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit van belang dat in artikel 84, eerste lid, van de WVO is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de grondslagen worden vastgesteld voor de formatie voor de school en dat die formatie redelijkerwijs voldoende is voor het geven van onderwijs en voor de overige werkzaamheden voortvloeiende uit het geven van onderwijs, alsmede voor de ondersteuning van het onderwijs. Het uitgangspunt van de WVO is dan ook dat de bekostiging van de school is gerelateerd aan de te leveren onderwijsinspanning. Een van de grondslagen voor het vaststellen van de formatie is artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit. Het ligt in de rede deze bepaling uit te leggen in het licht van de door artikel 84, eerste lid, van de WVO gelegde relatie tussen bekostiging en onderwijsinspanning, en derhalve bij de uitleg van deze bepaling als uitgangspunt te nemen dat slechts als mee te tellen leerlingen aan te merken zijn diegenen, die op de teldatum daadwerkelijk op de betreffende school hun onderwijs volgden.
2.6.5. Tenslotte is in dit verband relevant dat het onderwijsstelsel uitgaat van onderscheiden onderwijssoorten met elk hun eigen specifieke bekostigingsstelsel. Dat is slechts anders ingeval van expliciete wettelijke uitzonderingen zoals artikel 25a WVO, welke bepaling evenwel eerst in 2006 in werking is getreden en derhalve voor het onderhavige geschil niet van belang is.
Het systeem van bekostiging van scholen voor voortgezet onderwijs is neergelegd in de WVO en de daarop gebaseerde lagere regelgeving, waaronder het Bekostigingsbesluit. Het systeem van bekostiging van instellingen als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs is neergelegd in die wet en de daarop gebaseerde regelgeving. In de verschillende wettelijke stelsels zijn onderscheiden parameters neergelegd voor het bepalen van de hoogte van de bekostiging. Ook gelet op deze scheiding tussen de verschillende onderwijssoorten met hun eigen bekostigingsstelsels kon het Grotius College de leerlingen die hun onderwijs volgden aan het ROC Mondriaan niet voor bekostiging voor voortgezet onderwijs in aanmerking brengen.
2.7. Het Grotius College betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris in redelijkheid heeft kunnen besluiten de vermindering van de terugvordering wegens gemaakte overheadkosten forfaitair op vijf procent vast te stellen. Volgens het Grotius College dekt dit forfaitaire percentage niet de feitelijke kosten die zijn gemaakt ten behoeve van het aan de alleenstaande minderjarige vreemdelingen gegeven onderwijs.
2.7.1. De staatssecretaris heeft de bekostiging vastgesteld op het bedrag waarop het Grotius College op grond van de WVO en het Bekostigingsbesluit aanspraak kan maken. Voorop gesteld moet worden dat de staatssecretaris niet gehouden is de terugvordering van het aldus onverschuldigd betaalde te beperken tot een bedrag dat in het geheel niet aan onderwijs is besteed.
De staatssecretaris heeft bij het besluit op bezwaar het terug te vorderen bedrag verminderd met het bedrag dat de stichting aan het ROC Mondriaan heeft overgeheveld in het kader van het door het ROC Mondriaan verzorgde onderwijs. De staatssecretaris heeft voorts het resterende terug te betalen bedrag verminderd met een forfaitair percentage van 5 procent vanwege gemaakte overheadkosten.
De staatssecretaris heeft in redelijkheid kunnen komen tot deze forfaitaire vermindering en daarbij kunnen aansluiten bij de systematiek van de onderwijsbekostiging die is gebaseerd op forfaitaire bedragen per leerling. Het betoog faalt derhalve.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd voor zover aangevallen.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
47/362-496.