Uitspraak
200801586/1.
Datum uitspraak: 11 februari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatiemaatschappij Wisosplit B.V., gevestigd te Kerkrade,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatiemaatschappij Wisosplit B.V. (hierna: Wisosplit) een zestiental lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van haar inrichting voor het be- en verwerken van rode en zwarte mijnsteen gelegen aan de Parallelweg 8 te Kerkrade.
Bij besluit van 26 februari 2008, voor zover van belang, heeft het college het door Wisosplit hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en last 14 gewijzigd.
Tegen dit besluit heeft Wisosplit bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 februari 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 20 maart 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Wisosplit en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2009, waar Wisosplit, vertegenwoordigd door M.H.M. van Ingen en drs. R.J.A. Savelkoul, en het college, vertegenwoordigd door M.G.L. Soons, P.C.A. Hameleers en mr. J.J.A.G. Werkhoven, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Inleiding
2.1. De inrichting is gelegen op het terrein van de steenberg van de voormalige steenkoolmijn Willem-Sophia. De inrichting omvat installaties voor het breken en zeven van zwarte en rode mijnsteen. Tevens wordt zwarte mijnsteen door middel van verbranding in rode mijnsteen omgezet. Hiervoor wordt ook zwarte mijnsteen van buiten de inrichting aangevoerd.
De bij het bestreden besluit gehandhaafde lasten zijn opgelegd wegens het in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking hebben van een inrichting, het in strijd handelen met een aantal vergunningvoorschriften en het niet nakomen van de verplichting tot het doen van ontvangst- en afgiftemeldingen ten aanzien van afvalstoffen.
Algemeen toetsingskader
2.2. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
2.3. Ingevolge artikel 8.1, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer, voor zover van belang, kunnen bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen worden aangewezen, waarvoor geldt dat het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting op te richten, te veranderen of de werking daarvan te veranderen of in werking te hebben.
Last 1
2.4. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 1 aangeduide last dient de brandplaats/vuurhaard ten behoeve van het actief verbranden blijvend te worden verplaatst naar de locatie, zoals die geldt op basis van de revisievergunning en de bijbehorende aanvraag (op een afstand van minimaal 200 meter vanaf de achterzijde van de woningen gelegen aan de Grachterstraat).
2.4.1. Wisosplit richt zich tegen de bevoegdheid tot het opleggen van deze last. Zij voert aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de locatie van de brandplaats/vuurhaard niet in overeenstemming is met de voorgeschreven afstand.
2.4.2. Ingevolge de bij de aanvraag om vergunningverlening van 12 oktober 1988 (hierna: de aanvraag) behorende tekening met nr. 51.1.09 bevindt de vuurhaard zich op een afstand van ongeveer 200 meter van de Grachterstraat. De aanvraag maakt deel uit van de vergunning.
Het college stelt dat de locatie van de brandplaats/vuurhaard niet in overeenstemming is met de voorgeschreven afstand. Het college heeft voor dit standpunt geen dan wel nauwelijks een nadere motivering gegeven, noch heeft het ter onderbouwing van dit standpunt stukken overgelegd. Voor zover het college in het verweerschrift en in de reactie op het deskundigenbericht in dit verband wijst op een overzichtstekening en meetresultaten, overweegt de Afdeling dat deze stukken betrekking hebben op een meting van 11 maart 2008 en derhalve dateren van na het nemen van het bestreden besluit. Gelet op het bovenstaande berust het bestreden besluit, voor zover het de vraag betreft of ten aanzien van de locatie van de brandplaats/vuurhaard sprake was van een overtreding, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Overigens, zo overweegt de Afdeling, strekt de last op grond waarvan Wisosplit is gehouden de brandplaats/vuurhaard te verplaatsen naar een locatie op een afstand van minimaal 200 meter vanaf de achterzijde van de woningen gelegen aan de Grachterstraat tot meer dan hetgeen waartoe vergunninghoudster op grond van de vergunning is verplicht, te weten dat de vuurhaard zich bevindt op een afstand van ongeveer 200 meter van de Grachterstraat. Gelet hierop is de last in strijd met artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 2
2.5. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 2 aangeduide last dienen de binnen de inrichting opgeslagen - met grond vermengde - kalksteenblokken welke afkomstig zijn van buiten de inrichting (6.815 ton) uit de inrichting te worden verwijderd en te worden afgevoerd naar een vergunninghouder.
2.5.1. Wisosplit voert aan dat de desbetreffende stoffen geen kalksteenblokken betreffen.
2.5.2. De Afdeling overweegt, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, dat de stoffen met het oogmerk waarop de last is opgelegd geen stof betreffen voor de opslag waarvan vergunning is verleend. In zoverre is opslag van de stoffen waarop de last betrekking heeft in strijd met de vergunning, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden.
In het deskundigenbericht wordt het betoog van Wisosplit dat de desbetreffende stoffen geen kalksteenblokken betreffen bevestigd. Het gaat om zandsteenkeien, aldus het deskundigenbericht. Door het college wordt dit niet betwist. Ook overigens ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenbericht in zoverre niet juist is. Gelet hierop strekt de last die ziet op het verwijderen van kalksteenblokken, in strijd met artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, er niet toe de overtreding die de opslag van zandsteenkeien betreft, ongedaan te maken. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 3
2.6. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 3 aangeduide last dienen de binnen de inrichting (pad noordzijde) opgeslagen reserveonderdelen, metaalafval en dergelijke uit de inrichting te worden verwijderd.
2.6.1. Wisosplit voert aan dat de desbetreffende stoffen niet als afvalstoffen kunnen worden aangemerkt. Gelet hierop is volgens Wisosplit geen sprake van een overtreding.
2.6.2. Tussen partijen is niet in geschil dat op genoemde locatie reserveonderdelen en metalen zijn opgeslagen. Deze activiteit is niet expliciet vergund. De Afdeling overweegt dat de opslag van de desbetreffende stoffen, anders dan zoals Wisosplit aanvoert, niet inherent is aan de aangevraagde activiteiten, zodat verlening van een milieuvergunning voor deze activiteiten niet impliceert dat ook voor de opslag van deze stoffen vergunning is verleend. De opslag van reserveonderdelen en metalen is in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, zodat het college ter zake handhavend kon optreden. Of de desbetreffende stoffen, alle, als afvalstoffen moeten worden aangemerkt, doet gelet op het bovenstaande niet ter zake. Het beroep faalt in zoverre.
Last 4
2.7. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 4 aangeduide last dient de opslag van gereed product (14.450 ton) aan de westzijde van het terrein van de inrichting (Grachterstraat) uit de inrichting te worden verwijderd en te worden afgevoerd naar een vergunninghouder.
2.7.1. Wisosplit richt zich tegen de bevoegdheid tot het opleggen van deze last. Zij voert onder meer aan dat de desbetreffende stoffen niet als gereed product kunnen worden aangemerkt, maar moeten worden aangemerkt als halffabricaat. Voorts voert zij aan dat het college niet heeft aangetoond dat de maximaal toegestane opslaghoeveelheid gemiddeld wordt overschreden.
2.7.2. Het college heeft onderhavige last opgelegd omdat de maximaal toegestane opslaghoeveelheid voor gereed product rode mijnsteen en de maximaal toegestane opslaghoogte worden overschreden.
Ingevolge pagina 14 van de aanvraag worden de grondstoffen en het eindproduct in de openlucht op voorraad en in opslag gebracht. Deze voorraadhopen zijn maximaal zeven meter hoog. De aanvraag vermeldt verder dat de gemiddelde voorraden eindproduct als volgt zijn onder te verdelen: zware mijnsteen (diverse gradaties) ongeveer 30.000 ton en rode mijnsteen (diverse gradaties) ongeveer 5.000 ton.
Het deskundigenbericht vermeldt dat de stoffen waarop de last betrekking heeft, zijn opgeslagen als gereed product rode mijnsteen, maar dat deze stoffen op het moment van opslag niet konden worden afgezet. Door de langdurige opslag zijn de stoffen thans deels verweerd, waardoor zij opnieuw een bewerking dienen te ondergaan alvorens zij kunnen worden afgezet, aldus het deskundigenbericht. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het gestelde in het deskundigenbericht in zoverre niet juist is en houdt het ervoor dat de stoffen zijn neergelegd als gereed product. Een redelijke uitleg brengt naar het oordeel van de Afdeling met zich dat de in de aanvraag genoemde hoeveelheid van 5.000 ton van toepassing is op deze stoffen.
De Afdeling overweegt dat Wisosplit er op grond van een redelijke uitleg van uit moest gaan dat de vraag naar de gemiddelde voorraad zeker niet over een periode van meer dan een jaar wordt bekeken. Niet in geschil is dat de hoeveelheid stoffen waarop de last betrekking heeft van januari 2006 tot en met medio november 2006 meer dan 17.000 ton bedroeg. Over het jaar 2006 bezien kan de gemiddelde voorraad eindproduct rode mijnsteen dan niet meer uitkomen op ongeveer 5.000 ton.
Gelet op het bovenstaande heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de voorraad eindproduct rode mijnsteen gemiddeld meer bedroeg dan ongeveer 5.000 ton, zodat het college in zoverre bevoegd was handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer.
Nu de last vermeldt dat 14.450 ton gereed product moet worden verwijderd, strekt de last echter tot meer dan hetgeen waartoe vergunninghoudster op grond van de vergunning is gehouden, te weten dat de gemiddelde voorraad eindproduct rode mijnsteen (diverse gradaties) niet meer bedraagt dan ongeveer 5.000 ton. Gelet hierop is de last in strijd met artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 5
2.8. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 5 aangeduide last mag op jaarbasis binnen de inrichting niet meer dan 30.000 ton mijnsteen actief worden verbrand.
2.8.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 1, voor zover van belang, mag in de inrichting per jaar ten hoogste 30.000 ton steenbergmateriaal actief worden verbrand.
2.8.2. Het college betoogt dat in 2006 in elk geval ruim 34.000 ton is verbrand. Hiertoe heeft het college een optelsom gemaakt van de hoeveelheid van buiten de inrichting afkomstige mijnsteen bestemd voor verbranding en de hoeveelheid van binnen de inrichting afkomstige mijnsteen die is verbrand. Ten behoeve van deze laatste hoeveelheid is het college uitgegaan van een verhouding tussen mijnsteen afkomstig van binnen de inrichting die wordt afgevoerd en mijnsteen afkomstig van binnen de inrichting die wordt verbrand van 60 staat tot 40. Voor deze verhouding heeft het college zich gebaseerd op door Wisosplit mondeling verstrekte informatie, aldus het college.
2.8.3. Wisosplit stelt dat de door het college gehanteerde verhouding niet juist is. Zij stelt dat niet 40% van de mijnsteen die afkomstig is van binnen de inrichting wordt verbrand, maar 24%.
2.8.4. Niet in geschil is dat als wordt uitgegaan van een percentage van 24% niet wordt gekomen aan een hoeveelheid van meer dan 30.000 ton, zodat het college in dat geval niet bevoegd was handhavend op te treden. In het deskundigenbericht wordt vermeld dat de berekening van Wisosplit de deskundige niet onrealistisch voorkomt. Gelet hierop en gezien de omstandigheid dat het college geen nadere motivering heeft gegeven voor het percentage van 40% behalve dan dat het zich hiervoor heeft gebaseerd op door Wisosplit mondeling verstrekte informatie, heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat meer dan 30.000 ton is verbrand en daarmee evenmin voldoende gemotiveerd dat het bevoegd was handhavend op te treden. Het bestreden besluit berust in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 6
2.9. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 6 aangeduide last dient de waterput "Melanie" (zoals opgenomen in de revisievergunning dan wel aanvraag) te worden gerealiseerd en in gebruik te worden genomen (grondwateronttrekking ten behoeve van stofbestrijding).
2.9.1. Wisosplit betoogt onder meer dat de vergunning het gebruik van de waterput "Melanie" niet voorschrijft.
2.9.2. In de aanvraag wordt op pagina 12 omtrent het aspect stofbestrijding bij de installatie voor het verwerken van rode mijnsteen vermeld dat twee opties worden bestudeerd, te weten: 1. stofbestrijding door middel van afzuigventilatoren en 2. stofbestrijding door middel van een sproeiinstallatie. Bij de tweede optie wordt vermeld dat het water wordt onttrokken uit de waterput "Melanie" en via een centrifugaalpomp en leidingen naar de zeef/breekinstallatie wordt verpompt.
Ingevolge het bij besluit van 31 oktober 1989 aan de vergunning verbonden voorschrift B.1a moet, teneinde hinderlijke verspreiding van stof buiten de inrichting te voorkomen, ter plaatse waar stofontwikkeling plaatsvindt voorzien zijn in en indien noodzakelijk gebruik worden gemaakt van sproeiinstallaties van voldoende capaciteit of van een afzuiginstallatie en ontstoffingseenheid met een maximum restemissie aan stof van 50 mg/m3.
In het dictum van het besluit tot vergunningverlening van 31 oktober 1989 wordt vermeld, voor zover van belang, dat de gevraagde vergunning wordt verleend overeenkomstig de bij de aanvraag verstrekte gegevens en tekeningen, behalve indien daarvan blijkens de voorschriften mag of moet worden afgeweken. Voorschrift B.1a gaat derhalve voor het gestelde in de aanvraag. Voorschrift B.1a schrijft niet voor van waar, in geval wordt gekozen voor een sproeiinstallatie, het water ten behoeve van de stofverspreiding moet worden onttrokken. Zeker nu in voorschrift B.1a ten aanzien van de twee mogelijkheden is vermeld aan welk criterium moet worden voldaan, daargelaten of dit criterium voldoende duidelijk is, te weten dat de sproeiinstallatie een voldoende capaciteit moet hebben en de afzuiginstallatie en ontstoffingseenheid een maximum restemissie aan stof mogen hebben van 50 mg/m3, is het naar het oordeel van de Afdeling aan vergunninghoudster - binnen de reikwijdte van hetgeen overigens in de vergunning is bepaald - te bepalen hoe invulling wordt gegeven aan een van deze opties. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het niet is voorgeschreven dat het water voor de sproeiinstallatie moet worden onttrokken uit de waterput "Melanie". Het college heeft niet op goede gronden gesteld dat het anderszins onttrekken van water in strijd is met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, zodat het college ter zake niet bevoegd was handhavend op te treden. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 7
2.10. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 7 aangeduide last dient de opslag van ongebroken materiaal 1050 ton (rode mijnsteen) aan de noord/noordoostzijde van de inrichting (talud) blijvend uit de inrichting te worden verwijderd en te worden afgevoerd naar een vergunninghouder.
2.10.1. Wisosplit richt zich tegen de bevoegdheid tot het opleggen van deze last. Zij betoogt in dit verband onder meer dat het ontstaan van hoogteverschillen inherent is aan het afgraven van een mijnsteenberg.
2.10.2. Wisosplit heeft te kennen gegeven dat het desbetreffende materiaal te grof is voor de breker, waardoor het bewerkt zal moeten worden door een van derden te huren mobiele breker. Door het college wordt dit niet betwist. Evenmin wordt betwist dat het hier gaat om materiaal dat op zichzelf op de desbetreffende locatie mag liggen. Voor zover het college stelt dat sprake is van een geluidwal en dat hiervoor geen vergunning is verleend, overweegt de Afdeling dat het haar, in hetgeen het college heeft aangevoerd, niet is gebleken dat de opslag van het desbetreffende materiaal zich onderscheidt van andere opslagen en gesproken moet worden van een geluidwal waarvoor geen vergunning is verleend. Gelet hierop berust het bestreden besluit voor zover het de bevoegdheid betreft handhavend op te treden ten aanzien van deze last, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 8
2.11. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 8 aangeduide last dient de als ophogingsmateriaal toegepaste 6720 ton ongebroken rode mijnsteen (op het centraal westelijk deel van het terrein van de inrichting) blijvend uit de inrichting te worden verwijderd en te worden afgevoerd naar een vergunninghouder.
2.11.1. Wisosplit richt zich tegen de bevoegdheid tot het opleggen van deze last. Zij betoogt evenals bij last 7 in dit verband onder meer dat het ontstaan van hoogteverschillen inherent is aan het afgraven van een mijnsteenberg.
2.11.2. Het college stelt dat het desbetreffende materiaal is aangebracht om de hoger gelegen plateaus beter bereikbaar te maken. Dit kan er op duiden dat het de bedoeling is het materiaal een definitieve toepassing te geven, terwijl niet is onderzocht of het materiaal in die zin toepasbaar is, aldus het college in de overwegingen bij het besluit van 26 juni 2007.
Uit het deskundigenbericht volgt dat ten behoeve van de werkzaamheden die in de inrichting worden uitgeoefend, een wegenpatroon op de afvalberg aanwezig moet zijn om een en ander logistiek mogelijk te maken. Het deskundigenbericht vermeldt verder dat het onvermijdelijk is om geregeld de infrastructuur aan te passen aan het bedrijfsproces. De Afdeling komt dit niet onaannemelijk voor.
Door het college wordt niet betwist dat het hier gaat om materiaal dat op zichzelf op de desbetreffende locatie mag liggen. Het is de Afdeling, in hetgeen het college heeft aangevoerd, niet gebleken dat het materiaal op zodanige wijze wordt opgeslagen dat gesproken moet worden van de aanleg van infrastructuur waarvan bedoeld is deze permanent op een bepaalde locatie te houden en waarvoor niet (impliciet) vergunning is verleend. Gelet hierop berust het bestreden besluit voor zover het de bevoegdheid betreft handhavend op te treden ten aanzien van deze last, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 9
2.12. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 9 aangeduide last dienen de aanwezige tanks voor de bovengrondse opslag van diesel ten behoeve van de aanwezige aggregaten te worden gesaneerd en verwijderd door een daartoe gecertificeerd bedrijf.
2.12.1. Wisosplit voert aan dat de tanks zijn vergund, omdat zij onlosmakelijk zijn verbonden met de expliciet vergunde aggregaten.
2.12.2. Bij de zeef-/breekinstallatie voor zwarte mijnsteen staat een aggregaat opgesteld met een daarmee verbonden dagtank voor diesel van 635 liter. Daarnaast staat binnen dezelfde omkasting een tank van 1.270 liter opgesteld. Bij de zeef-/breekinstallatie voor rode mijnsteen staat eveneens een aggregaat opgesteld met een daarmee verbonden dagtank voor diesel van 635 liter. Daarnaast staat binnen dezelfde omkasting een tank van 2.400 liter opgesteld.
2.12.3. Het college doelt met de last op de tanks van 1.270 en 2.400 liter. Het college stelt dat de beide dagtanks van 635 liter onlosmakelijk zijn verbonden met de aggregaten. Zonder deze tanks kunnen de aggregaten niet functioneren, aldus het college. Dit zou niet gelden voor de beide andere tanks, die de voorraad diesel bevatten.
Niet in geschil is dat de tanks van 1.270 en 2.400 liter niet expliciet zijn vergund. De Afdeling overweegt dat het hebben van deze tanks, die de voorraad diesel bevatten, niet zodanig inherent is aan het hebben van de aggregaten dat ook deze twee tanks moeten worden aangemerkt als onlosmakelijk te zijn verbonden met de aggregaten. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de tanks van 1.270 en 2.400 liter niet zijn vergund, zodat het college in zoverre handhavend kon optreden. Het beroep faalt in zoverre.
Last 10
2.13. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 10 aangeduide last dient de aanwezige wielcleaner adequaat te worden afgesteld en dienen de transportvoertuigen welke de inrichting verlaten - overeenkomstig het bepaalde in voorschrift B.2 - alvorens ze de inrichting verlaten adequaat gebruik te maken van de aanwezige wielwasinstallatie.
Ingevolge vergunningvoorschrift B.2 moeten de transportvoertuigen tijdens het verlaten van de inrichting zodanig schoon zijn en zodanig geladen en/of afgedekt zijn, dat geen vervuiling van de openbare weg kan optreden.
2.13.1. Wisosplit richt zich tegen de bevoegdheid tot het opleggen van deze last. In dit verband voert zij onder meer aan dat het niet duidelijk is of de voertuigen waarmee de vervuiling zou zijn veroorzaakt wel binnen het bereik van voorschrift B.2 vallen. Hetzelfde zou gelden voor de locatie, de aard en de omvang van de veronderstelde vervuiling.
2.13.2. Het college heeft tijdens controles in november 2006 geconstateerd dat vrachtwagens die de inrichting verlieten de openbare weg vervuilden, aldus het verslag van de controles in november 2006. Op 2 april 2007 zou nogmaals zijn geconstateerd door de toezichthouder dat ter hoogte van de ingang van het bedrijf de weg werd vervuild door transportmiddelen die de inrichting verlieten, aldus de overwegingen bij het besluit van 26 juni 2007. De Afdeling ziet, in het betoog van Wisosplit, geen aanleiding voor het oordeel dat dit niet juist is en dat geen sprake was van vervuiling op de openbare weg veroorzaakt door transportvoertuigen. De Afdeling overweegt verder dat in voorschrift B.2 niet wordt gesproken van vervuiling van bepaalde aard dan wel omvang. Gelet op een en ander ziet de Afdeling in hetgeen Wisosplit heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voorschrift B.2 is overtreden, zodat het college in zoverre bevoegd was handhavend op te treden.
De overtreder dient een keuze te worden gelaten ten aanzien van de middelen om een herhaling van de overtreding te voorkomen. Onderhavige last laat Wisosplit geen andere mogelijkheid dan de overtreding te beëindigen door gebruikmaking van de wielwasinstallatie. Voorschrift B.2, wegens overtreding waarvan handhavend wordt opgetreden, schrijft het gebruik van de wielwasinstallatie echter niet voor. Als de wielwasinstallatie niet conform de last in gebruik wordt genomen, zal dit leiden tot verbeurte van de opgelegde dwangsommen, ook als op andere wijze een herhaling van de overtreding van voorschrift B.2 wordt voorkomen. Gelet hierop is de last in strijd met artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 11
2.14. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 11 aangeduide last dienen zodanige sproeivoorzieningen te worden getroffen ter plaatse van de locaties waar stofontwikkeling plaatsvindt dat hinderlijke stofverspreiding - als bedoeld in voorschrift B.1a - wordt voorkomen.
Ingevolge vergunningvoorschrift B.1a moet, teneinde hinderlijke verspreiding van stof buiten de inrichting te voorkomen, ter plaatse waar stofontwikkeling plaatsvindt, voorzien zijn in en indien noodzakelijk gebruik worden gemaakt van sproeiinstallaties van voldoende capaciteit of van een afzuiginstallatie en ontstoffingseenheid met een maximum restemissie aan stof van 50 mg/m3.
2.14.1. Wisosplit bestrijdt dat voorschrift B.1a is overtreden. In dit verband voert zij onder meer aan dat niet is gebleken van stofverspreiding die hinderlijk is.
2.14.2. Het college heeft onderhavige last opgelegd omdat sprake was van hinderlijke verspreiding van stof buiten de inrichting. De Afdeling overweegt dat voor zover in voorschrift B.1a wordt gesproken van hinderlijke verspreiding van stof buiten de inrichting als norm niet blijkt welke stofverspreiding nog acceptabel is. Het college kon in zoverre niet met voldoende zekerheid bepalen of sprake was van overtreding van voorschrift B.1a, zodat het niet bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 12
2.15. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 12 aangeduide last dient te worden voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (het tijdig doen van volledige en juiste ontvangst- en afgiftemeldingen) dan wel het gestelde in de artikelen 10.38 en 10.40 van de Wet milieubeheer.
2.15.1. De last is opgelegd omdat niet is gemeld dat men in de inrichting afvalstoffen in ontvangst neemt en zich van (afval)stoffen ontdoet.
2.15.2. Wisosplit richt zich tegen de bevoegdheid tot het opleggen van deze last. Zij voert in dit verband aan dat geen sprake is van afvalstoffen.
2.15.3. Ingevolge artikel 10.38, derde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover van belang, dient een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a of b, die zich van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen ontdoet door deze af te geven aan een andere zodanige persoon, met betrekking tot een zodanige afgifte gegevens te melden.
Ingevolge artikel 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover van belang, dient een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a of b, aan wie bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden afgegeven, met betrekking tot een zodanige afgifte gegevens te melden.
De in artikel 10.37, tweede lid, onder a en b bedoelde personen zijn personen die, voor zover hier van belang, bevoegd zijn om afvalstoffen in te zamelen, nuttig toe te passen of te verwijderen.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen is artikel 10.38, derde lid, van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing in de categorieën van gevallen waarin een persoon als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder a, zich van stoffen, preparaten of andere producten, niet zijnde bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen, ontdoet door afgifte aan een persoon als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a en b, van de Wet milieubeheer, niet zijnde een persoon als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder a.
2.15.4. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
Of een stof een afvalstof is, moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van richtlijn 75/442/EEG, terwijl ervoor moet worden gewaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan (arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland e.a., C-418/97 en C-419/97, AB 2000, 311).
2.15.5. Hetgeen in de inrichting in ontvangst wordt genomen, betreft een uitgezeefde fractie zwarte mijnsteen. Deze mijnsteen ondergaat in onderhavige inrichting een nadere bewerking, waarna rode mijnsteen ontstaat. Deze rode mijnsteen wordt toegepast als vervanger van gravel ten behoeve van onder meer paden en tennisbanen. De Afdeling overweegt dat de zwarte mijnsteen voordat deze de onderhavige inrichting binnenkomt niet een zodanige bewerking heeft ondergaan dat een aan een grondstof gelijkwaardig product is ontstaan. Niet is gebleken van omstandigheden waardoor desondanks moet worden geoordeeld dat de zwarte mijnsteen die de inrichting binnenkomt niet een stof is waarvan de afzenders zich ontdoen, voornemens zijn zich te ontdoen of zich moeten ontdoen. Gelet hierop moet deze zwarte mijnsteen die de inrichting binnenkomt als afvalstof worden aangemerkt. In zoverre ziet de Afdeling in hetgeen Wisosplit heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat geen sprake was van een overtreding en het college ter zake niet handhavend kon optreden. Het beroep faalt in zoverre.
De mijnsteen die de inrichting verlaat, is daarentegen door de bewerking in onderhavige inrichting een aan een grondstof gelijkwaardig product geworden. Het is de Afdeling niet gebleken dat desondanks moet worden geoordeeld dat deze mijnsteen een stof is waarvan vergunninghoudster zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Het afvalkarakter is aan deze mijnsteen komen te ontvallen. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen, geldt de in artikel 10.38, derde lid, van de Wet milieubeheer opgenomen verplichting in bepaalde gevallen ook indien geen sprake is van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen. Gesteld noch gebleken is echter dat de afnemers waaraan Wisosplit mijnsteen levert, moeten worden beschouwd als personen als bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a of b, van de Wet milieubeheer, niet zijnde personen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder a, van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen. Gelet hierop berust het bestreden besluit voor zover het de bevoegdheid betreft handhavend op te treden ten aanzien van het niet melden van de afgifte van mijnsteen, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 14
2.16. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 14 aangeduide last dient ter voldoening aan het gestelde in vergunningvoorschrift F.1 de wasplaats (bij de wielwasinstallatie) vloeistofdicht te worden uitgevoerd, een lijngoot te worden aangebracht, een olie- en benzine-afscheider te worden geplaatst en een en ander te worden aangesloten op de riolering.
Ingevolge vergunningvoorschrift F.1, voor zover van belang, is het in de inrichting verboden om (afval)vloeistoffen, olie of vet op de grond dan wel bodem te laten uitvloeien of in de grond dan wel bodem te laten dringen en om andere dan (afval)stoffen, voor de bodem en de drinkwatervoorziening schadelijke (vloei)stoffen in de bodem te brengen of daarop te laten uitvloeien.
2.16.1. Wisosplit richt zich tegen de bevoegdheid tot het opleggen van deze last. Zij voert aan dat voorschrift F.1 niet is overtreden. Zij gaat ervan uit dat voor de betekenis van het begrip grond/bodem moet worden aangesloten bij hetgeen daaronder in het kader van de Wet bodembescherming wordt verstaan en voert vervolgens aan dat geen vloeistof is weggelopen in 'het vaste deel van de aarde'.
2.16.2. In de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 17 april 2008 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200801586/2&verdict_id=23739&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200801586/2&utm_term=200801586/2">200801586/2</a> is overwogen dat uit het fotomateriaal volgt dat de ondergrond ter plaatse van de wielwasinstallatie in dusdanige staat verkeert dat het uitlogen van vloeistoffen naar de bodem onvermijdelijk is. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een andersluidend oordeel hieromtrent. Daarbij overweegt de Afdeling dat zij in hetgeen Wisosplit heeft aangevoerd geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de laag waarin de vloeistoffen weglopen niet kan worden gekwalificeerd als grond dan wel bodem als bedoeld in voorschrift F.1. Zij ziet geen aanleiding voor het oordeel dat, daargelaten wat er van het betoog van Wisosplit hieromtrent verder zij, voor het begrip grond/bodem als genoemd in voorschrift F.1 moet worden aangesloten bij hetgeen hieronder in het kader van de Wet bodembescherming wordt verstaan.
Onderhavige last laat Wisosplit geen andere mogelijkheid dan de overtreding te beëindigen door de in de last genoemde maatregelen te treffen. Voorschrift F.1, wegens overtreding waarvan handhavend wordt opgetreden, schrijft deze maatregelen echter niet voor. Als de desbetreffende maatregelen niet worden getroffen, zal dit leiden tot verbeurte van de opgelegde dwangsommen, ook als op andere wijze een herhaling van de overtreding van voorschrift F.1 wordt voorkomen. Gelet hierop is de last in strijd met artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep slaagt in zoverre.
Last 15
2.17. Ter voorkoming van het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de als last 15 aangeduide last dienen de binnen de inrichting (locaties achter het kantoor en tussen de beide zeefinstallaties) opgeslagen eind/restfracties (gereed product), te weten 124.634 ton, die ontstaan zijn uit de bewerking van de van buiten de inrichting afkomstige zwarte mijnsteen uit de inrichting te worden verwijderd en afgevoerd naar een vergunninghouder.
2.17.1. Het college heeft de last opgelegd wegens overtreding van vergunningvoorschrift A.5. Ingevolge dit voorschrift moet het van buiten de inrichting aangevoerde materiaal, zoals weergegeven op pagina 14 van de aanvraag (ca. 30.000 ton per jaar) na eventuele bewerking binnen de inrichting volledig worden afgevoerd.
2.17.2. Op pagina 14 van de aanvraag wordt vermeld dat voor de veredeling van vrachten Wiso 0/20 en 20/200 op jaarbasis ongeveer 30.000 ton hoogwaardige producten afkomstig van diverse steenberglocaties per as worden aangevoerd.
Ter onderbouwing van de omstandigheid dat voorschrift A.5 is overtreden, voert het college aan dat in de inrichting ruim 124.000 ton rode mijnsteen is opgeslagen. Niet in geschil is dat de rode mijnsteen is ontstaan door verbranding van zwarte mijnsteen afkomstig van binnen en zwarte mijnsteen afkomstig van buiten de inrichting. Nog daargelaten de vraag of uit voorschrift A.5 voortvloeit binnen welke termijn afvoer moet plaatsvinden, overweegt de Afdeling dat de enkele omstandigheid dat 124.000 ton rode mijnsteen binnen de inrichting aanwezig is niet ertoe leidt dat voorschrift A.5 is overtreden. Gelet hierop berust het bestreden besluit voor zover het de bevoegdheid betreft handhavend op te treden ten aanzien van deze last, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt in zoverre.
Afzien van handhavend optreden
2.18. Ten aanzien van de lasten 3, 9 en 12, deze laatste last voor zover deze betrekking heeft op het doen van ontvangstmeldingen, komt het betoog van Wisosplit er verder op neer dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Zij voert in dit verband aan dat de opslag van reserveonderdelen en metalen en de aanwezigheid van de tanks gelegaliseerd kan worden door middel van een melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer. Voorts is volgens Wisosplit het milieugevaar zeer gering.
2.18.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.18.2. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was geen melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer ingediend. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat concreet uitzicht op legalisatie bestond. De Afdeling ziet voorts in hetgeen Wisosplit heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan behoorde te worden afgezien. De beroepsgrond faalt.
Hoogte dwangsom
2.19. Wisosplit betoogt dat de dwangsommen onevenredig hoog zijn gelet op de geringe ernst van de veronderstelde overtredingen en de ontoereikende draagkracht van Wisosplit. Zij wijst er in dit verband op dat het maximum van de te verbeuren dwangsommen drie miljoen euro bedraagt. Wisosplit stelt dat door het verbeuren van het maximale bedrag haar bedrijf failliet zal gaan.
2.19.1. Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.19.2. De dwangsom ten aanzien van last 3 is vastgesteld op € 2.000,00 per maand dat wordt geconstateerd dat niet aan deze last is voldaan, met een maximum van € 12.000,00.
De dwangsom ten aanzien van last 9 is vastgesteld op € 250,00 per week dat wordt geconstateerd dat niet aan deze last is voldaan, met een maximum van € 1.500,00.
De dwangsom ten aanzien van last 12 is vastgesteld op € 2.500,00 per maand dat wordt geconstateerd dat niet aan deze last is voldaan, met een maximum van € 15.000,00.
2.19.3. Het college stelt dat het tot de hoogte van de dwangsommen is gekomen door uit te gaan van de kosten die zijn gemoeid met het ongedaan maken van de desbetreffende overtreding, vermeerderd met een financiële prikkel van 20%.
2.19.4. De Afdeling ziet, mede gelet op hetgeen het college naar voren heeft gebracht, geen grond voor het oordeel dat de ten aanzien van de lasten 3, 9 en 12 vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De beroepsgrond faalt.
Conclusie
2.20. Het beroep is gegrond, voor zover het is gericht tegen de lasten 1, 2, 4 tot en met 8, 10, 11, 12, voor zover deze last betrekking heeft op het doen van afgiftemeldingen, 14 en 15. Het besluit van 26 februari 2008 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het tegen het besluit van 26 juni 2007 gemaakte bezwaar ten aanzien van deze lasten ongegrond is verklaard en de lasten 1, 2, 4 tot en met 8, 10, 11, 12, voor zover deze last betrekking heeft op het doen van afgiftemeldingen, en 15 in stand zijn gelaten en last 14 is herzien. Het beroep is ongegrond voor zover het is gericht tegen de lasten 3, 9 en 12, voor zover deze last betrekking heeft op het doen van ontvangstmeldingen.
Proceskosten
2.21. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 26 februari 2008, kenmerk 2008/7138, voor zover het tegen het besluit van 26 juni 2007 gemaakte bezwaar ten aanzien van de lasten 1, 2, 4 tot en met 8, 10, 11, 12, voor zover deze last betrekking heeft op het doen van afgiftemeldingen, 14 en 15 ongegrond is verklaard en de lasten 1, 2, 4 tot en met 8, 10, 11, 12, voor zover deze last betrekking heeft op het doen van afgiftemeldingen, en 15 in stand zijn gelaten en last 14 is herzien;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij Exploitatiemaatschappij Wisosplit B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Limburg aan Exploitatiemaatschappij Wisosplit B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Limburg aan Exploitatiemaatschappij Wisosplit B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van Hamond
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
446.