Uitspraak
200708600/1.
Datum uitspraak: 18 februari 2009.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Algemene Vereniging voor Natuurbescherming voor 's-Gravenhage en omstreken, gevestigd te Den Haag,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) het verzoek om handhaving van de vereniging Algemene Vereniging voor Natuurbescherming voor 's-Gravenhage en omstreken (hierna: de vereniging) op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 ten aanzien van het uitbreiden van tuinen in het Westduinpark, afgewezen.
Bij besluit van 1 november 2007, kenmerk PZH-2007-394739, heeft het college het door de vereniging hiertegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 december 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 8 januari 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De vereniging heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2008, waar de vereniging, vertegenwoordigd door mr. J. Veltman, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. van Eijk, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag, vertegenwoordigd door mr. L. Hegie, ambtenaar in dienst van de gemeente, als belanghebbende gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende A] en [belanghebbende B] e.a., eigenaren/bewoners van percelen aan de Zeewindelaan en Pyrolalaan te Den Haag, schriftelijke uiteenzettingen gegeven. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
[belanghebbende B] e.a., [belanghebbende A], het college, de vereniging en het college van burgemeester en wethouders van Den Haag hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak verder behandeld ter zitting van 14 januari 2009, waar de vereniging, vertegenwoordigd door mr. J. Veltman, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. van Eijk, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag, vertegenwoordigd door mr. L. Hegie, ambtenaar in dienst van de gemeente, [belanghebbende B] e.a. in de personen van [belanghebbende B] en [gemachtigde], en [belanghebbende A] als belanghebbenden gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Bij brief van 10 maart 2007 heeft de vereniging verzocht met toepassing van bestuursdwang en zonodig het opleggen van een dwangsom een einde te maken aan het illegaal gebruik als tuin van een strook grond van ongeveer 3000 m² van het Westduinpark in de directe nabijheid van de zogenoemde paddenpoel door bewoners van de Pyrolalaan en de Zeewindelaan te Den Haag. Volgens de vereniging behoort deze strook tot het beschermde natuurmonument Westduinpark en valt deze eveneens binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied zoals dat is aangemeld bij en is goedgekeurd door de Europese Commissie.
2.2. Bij besluit van 13 juli 2007 heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat, samengevat weergegeven, de strook grond ter hoogte van de Zeewindelaan en Pyrolalaan naar verwachting de beschermde status zal verliezen. De strook grond, die volgens dit besluit deel uitmaakt van het beschermde natuurmonument Westduinpark, zal blijkens het ontwerpbesluit tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied Westduinpark en Wapendal, buiten dit Natura 2000-gebied vallen en de status als beschermd natuurmonument verliezen.
2.3. Het hiertegen door de vereniging gemaakte bezwaar heeft het college kennelijk ongegrond verklaard. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen grond bestaat tot handhaving over te gaan, aangezien de beschermde status van de strook grond waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft, als gevolg van de aanwijzing van het Natura 2000-gebied Westduinpark en Wapendal, waarvan het ontwerp ter inzage heeft gelegen, komt te vervallen. Van horen kon volgens het college worden afgezien, omdat de in het geding zijnde strook grond, anders dan de vereniging heeft aangevoerd, buiten het Natura 2000-gebied Westduinpark en Wapendal ligt, van welk gegeven de vereniging volgens het college op de hoogte kon zijn, waardoor haar bezwaren in feite zijn gericht tegen het ontwerpbesluit tot aanwijzing van dit Natura 2000-gebied.
2.4. De vereniging brengt in beroep als procedureel punt naar voren dat het college haar bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond heeft geacht, waardoor zij ten onrechte niet in de bezwaarprocedure is gehoord. Inhoudelijk voert de vereniging aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat van handhaving kan worden afgezien op de grond dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Tevens voert zij aan dat de in geding zijnde strook grond grenst aan de zogeheten paddenpoel en dat het gebruik van deze strook grond als tuin afbreuk doet aan de natuurwaarden van de paddenpoel.
2.5. Niet in geschil is dat de vereniging in de bezwaarfase niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord.
2.5.1. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
2.5.2. Van het horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
In dit geval kan, mede gelet op het bezwaarschrift waarin de vereniging gemotiveerd aangeeft waarom volgens haar haar verzoek tot handhaving op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) dient te worden ingewilligd, naar het oordeel van de Afdeling niet worden geoordeeld dat redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over de ongegrondheid van het bezwaar. De Afdeling neemt daarbij het volgende in aanmerking.
2.5.3. Het Westduinpark is bij besluit van 9 november 1990, kenmerk NMF-90-12535, aangewezen als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 7 van de Natuurbeschermingswet. In dit besluit staat onder meer dat het gebied Westduinpark van algemeen belang is uit een oogpunt van natuurschoon en om zijn natuurwetenschappelijke betekenis. Tevens staat hierin dat het natuurmonument van belang is als biotoop voor amfibieën en zoogdieren, waaronder in ons land weinig algemene en zeldzame soorten.
Dit besluit geldt ingevolge artikel 60 van de Nbw 1998 als een besluit tot aanwijzing van een beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 10 van de Nbw 1998.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid worden als schadelijke handelingen in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
Ingevolge het vierde lid is het in het eerste lid bedoelde verbod tevens van toepassing op handelingen als bedoeld in dat lid, die buiten het beschermd natuurmonument kunnen worden verricht en die zijn vermeld in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument, als bedoeld in artikel 10.
Ingevolge artikel 65 van de Nbw 1998 geldt in een geval als hier aan de orde, in afwijking van artikel 16, vierde lid, het verbod van artikel 16, eerste lid, eveneens voor in dat artikellid bedoelde schadelijke handelingen die buiten het beschermde natuurmonument worden verricht zonder dat deze handelingen zijn vermeld in het besluit tot aanwijzing.
2.5.4. Uit de stukken noch het verhandelde ter zitting is duidelijkheid verkregen over de precieze begrenzing van het beschermd natuurmonument Westduinpark. Ter zitting heeft de Afdeling naar aanleiding van de door partijen overgelegde kaarten vastgesteld dat zelfs in het geval wordt uitgegaan van de voor de bewoners van de Pyrolalaan en Zeewindelaan meest gunstige interpretatie van de begrenzing van het beschermd natuurmonument, in elk geval een deel van de in geding zijnde strook grond die wordt gebruikt als tuinen, is gelegen binnen de begrenzing van het beschermd natuurmonument.
2.5.5. Uit de stukken leidt de Afdeling af dat tussen het college en de vereniging niet in geschil is dat het gebruik van de strook grond als tuin, voor zover dat gebruik plaatsvindt in het beschermde natuurmonument, schadelijk kan zijn voor de in artikel 16 van de Nbw 1998 genoemde waarden, dieren of planten en om die reden op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 vergunningplichtig is. Nu voor dit gebruik geen vergunningen zijn verleend, was het college in beginsel verplicht dit gebruik te doen beëindigen.
De Afdeling betrekt hierbij dat blijkens een brief aan het college van burgemeester en wethouders van Den Haag het college zich in 2005 nog op het standpunt stelde dat dit gebruik van dit deel van het natuurmonument wegens strijd met de Natuurbeschermingswet diende te worden beëindigd en dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag de intentie had hieraan mee te werken en hiertoe een plan van aanpak opstelde.
2.5.6. Van handhavend optreden kan worden afgezien indien concreet zicht bestaat op legalisatie. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen grond bestaat voor handhaving, omdat uit het ontwerpbesluit tot aanwijzing van het Westduinpark en Wapendal als Natura 2000-gebied blijkt dat de aanwijzing van de strook grond als beschermd natuurmonument zal worden ingetrokken. Voor zover het college daarmee beoogt te stellen dat het gebruik dan zal plaatsvinden buiten een gebied dat een beschermde status heeft en het gebruik om die reden niet langer vergunningplichtig is, wijst de Afdeling erop dat het college daarmee heeft miskend dat ook handelingen die buiten een beschermd natuurmonument plaatsvinden en de wezenlijke kenmerken daarvan kunnen aantasten vergunningplichtig zijn. Het college had dit, mede gelet op het betoog van de vereniging dat het gebruik van de strook grond schadelijk kan zijn voor de aan de strook grond grenzende paddenpoel die deel uitmaakt van het beschermd natuurmonument, dienen te onderzoeken.
Ten aanzien van het ter zitting naar voren gebrachte betoog van het college dat het ontwerpbesluit tot aanwijzing van het Westduinpark en Wapendal als Natura 2000-gebied niet voorziet in instandhoudingsdoelstellingen met betrekking tot de paddenpoel overweegt de Afdeling het volgende.
Tussen partijen is niet in geschil dat de aan de in geding zijnde strook grond grenzende paddenpoel is gelegen binnen de begrenzing van het ontwerpbesluit tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied Westduinpark en Wapendal. De paddenpoel maakt deel uit van het beschermd natuurmonument. De in het ontwerpbesluit voorgestelde intrekking van een deel van het besluit tot aanwijzing van het beschermd natuurmonument heeft geen betrekking op de paddenpoel.
Ingevolge artikel 15a, tweede lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, vervalt een besluit tot aanwijzing van een natuurmonument als beschermd natuurmonument met ingang van het tijdstip waarop dat beschermd natuurmonument deel uitmaakt van een Natura 2000-gebied. Indien met toepassing van artikel 15a, tweede lid, van de Nbw 1998 een besluit houdende de aanwijzing van een natuurmonument als beschermd natuurmonument geheel of gedeeltelijk is vervallen, heeft de instandhoudingsdoelstelling voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied ingevolge artikel 15a, derde lid, mede betrekking op de doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied zoals bepaald in het vervallen besluit. Anders dan het college ter zitting naar voren heeft gebracht vormen derhalve wanneer het Westduinpark als Natura 2000-gebied is aangewezen, niet alleen de thans in het ontwerpaanwijzingsbesluit genoemde vier habitattypen de instandhoudingsdoelstellingen, maar maken tevens de doelstellingen zoals geformuleerd in de dan vervallen aanwijzingsbeschikking van 9 november 1990 deel uit van het toetsingskader voor vergunningverlening krachtens de Nbw 1998. Nu in de aanwijzingsbeschikking van 9 november 1990 onder meer is bepaald dat het natuurmonument van belang is als biotoop voor amfibieën, dient dit gelet op het voorgaande na de aanwijzing tot Natura 2000-gebied Westduinpark en Wapendal mede als instandhoudingsdoelstelling van het gebied te worden aangemerkt. Niet is uitgesloten dat het gebruik van de strook grond als tuinen een verstorend effect heeft op de in en rond de paddenpoel voorkomende amfibieën zodat evenmin is uitgesloten dat gelet op de zogenoemde externe werking het gebruik van de strook grond als tuinen ook na de inwerkingtreding van het aanwijzingsbesluit tot Natura 2000-gebied vergunningplichtig is krachtens de Nbw 1998. Het college heeft zich gelet hierop naar het oordeel van de Afdeling niet zonder hiernaar nader onderzoek te verrichten op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van concreet zicht op legalisatie.
2.6. Gelet hierop valt niet in te zien dat in het bezwaar van de vereniging op voorhand redelijkerwijs geen aanleiding kon worden gevonden voor een andersluidende beslissing op het verzoek om handhaving. Het besluit van het college om het bezwaar van de vereniging tegen de afwijzende beslissing op haar verzoek, ongegrond te verklaren, had dan ook niet kunnen worden genomen zonder de vereniging te horen.
2.7. Het beroep van de vereniging is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, in samenhang met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb te worden vernietigd. Het college dient opnieuw te beslissen op het door de vereniging gemaakte bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 1 november 2007, kenmerk PZH-2007-394739;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de vereniging Algemene Vereniging voor Natuurbescherming voor 's-Gravenhage en omstreken in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan de vereniging onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan de vereniging Algemene Vereniging voor Natuurbescherming voor 's-Gravenhage en omstreken het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Broodman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2009
204-533.