Uitspraak
200803946/1.
Datum uitspraak: 18 maart 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Vereniging voor Protestants Christelijk Onderwijs te Hollandscheveld, gevestigd te Hollandscheveld, gemeente Hoogeveen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 29 april 2008 in zaak nr. 07/294 in het geding tussen de vereniging
en
het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen (hierna: het college) goedkeuring verleend aan het door de vereniging Vereniging voor Protestants Christelijk Onderwijs te Hollandscheveld (hierna: de vereniging) ingediende nieuwbouwplan voor een basisschool en daarvoor € 1.749.504,00 beschikbaar gesteld.
Bij besluit van 19 februari 2007 heeft het college het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 20 juli 2007 heeft het college het besluit van 19 februari 2007 ingetrokken, het budget voor het ingediende bouwplan vastgesteld op € 1.767.788,00 en het bezwaar van Hollandscheveld voor het overige opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 april 2008, verzonden op 9 mei 2008, heeft de rechtbank Assen (hierna: de rechtbank) de door de vereniging tegen het besluit van 19 februari 2007 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door de vereniging tegen het besluit van 20 juli 2007 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 juni 2008, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2009, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door H.H. Knobbout en mr. F.C.A. van der Meulen, beiden werkzaam bij de gemeente Hoogeveen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 93, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) stelt de gemeenteraad jaarlijks ten behoeve van het eerstvolgende jaar voor een door hem te bepalen tijdstip een bekostigingsplafond vast voor de bekostiging van de voorzieningen in de huisvesting voor scholen.
Ingevolge het tweede lid wordt het bekostigingsplafond zodanig vastgesteld dat redelijkerwijs kan worden voorzien in de huisvesting van de in het eerste lid bedoelde scholen op het grondgebied van de gemeente.
Ingevolge artikel 95, eerste lid, stelt de gemeenteraad, na overleg met de bevoegde gezagsorganen van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen in de gemeente, jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hem te bepalen tijdstip een programma als bedoeld in het tweede lid vast. Het programma heeft betrekking op scholen als bedoeld in artikel 93, eerste lid, onderdelen a, b en c.
Ingevolge artikel 100, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd, indien:
b. de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de aard en de omvang van de voorzieningen waarover de school reeds beschikt, voor zover deze uit de openbare kas zijn bekostigd, gelet op de normen, bedoeld in artikel 102, eerste lid, onderdeel b,
d. op andere wijze dan wordt gewenst redelijkerwijs in de behoefte aan huisvesting kan worden voorzien, onder meer doordat binnen redelijke afstand van de gewenste plaats van de voorziening gebruik dan wel medegebruik mogelijk is, of een reeds voor bekostiging in aanmerking gebracht gebouw of deel daarvan beschikbaar komt,
e. het bekostigingsplafond, bedoeld in artikel 93, niet toereikend is voor de te verstrekken voorzieningen voor scholen als bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en c, van dat artikel, of
f. de gewenste voorziening anders dan op grond van de onderdelen b tot en met d niet noodzakelijk is.
Ingevolge artikel 102, eerste lid, stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot:
a. de voorzieningen die ingevolge artikel 92 voor bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht,
b. de oppervlakte en de indeling van schoolgebouwen;
[…]
Ingevolge het tweede lid wordt de regeling zodanig vastgesteld dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt.
Ingevolge het derde lid stelt de gemeenteraad normen vast aan de hand waarvan de bedragen worden vastgesteld voor de toegekende voorzieningen in de huisvesting.
Ingevolge het vierde lid betaalt het college volgens door hem te stellen regels de bedragen aan de hand van de door de gemeenteraad gestelde normen.
2.2. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Hoogeveen (hierna: de verordening), voor zover thans van belang, wordt bij toekenning van een van de in artikel 2 genoemde voorzieningen bij de wijze van vaststelling van de hoogte van de vergoeding een onderscheid gemaakt tussen vooraf genormeerde bedragen en bedragen gebaseerd op de feitelijk voorziene kosten per geval.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, worden de genormeerde bedragen vastgesteld met inachtneming van het bepaalde in bijlage IV, deel A.
Ingevolge artikel 12, derde lid, wordt, voor zover van toepassing, ten aanzien van de in het programma opgenomen voorzieningen door de gemeenteraad aangegeven het genormeerde bedrag dat ingevolge bijlage IV, deel A, voor de desbetreffende voorziening beschikbaar wordt gesteld.
Ingevolge artikel 1.1 van Bijlage IV, deel A, van de verordening, voor zover thans van belang, valt de financiële normering voor nieuwbouw uiteen in een vijftal kostencomponenten, te weten:
- kosten voor terrein;
- bouwkosten;
- toeslag voor paalfundering;
- toeslag voor het realiseren van een afzonderlijk speellokaal;
- toeslag voor sloopkosten, herstel van terreinen/bouwrijp maken en verhuiskosten bij vervangende bouw.
Ingevolge paragraaf 4 van Bijlage IV, deel A, voor zover thans van belang, worden de normbedragen aangepast aan de werkelijke prijsontwikkeling tot 1 juli van het lopende jaar.
In de toelichting op Bijlage IV, deel A, is, voor zover thans van belang, vermeld dat vervangende bouw om andere dan bouwkundige redenen betrekking kan hebben op een budgettair neutrale oplossing. Budgettair neutrale oplossing betekent dat daarvoor geen extra kosten worden gemaakt. De kosten voor de gemeente mogen niet hoger zijn dan de huidige kosten. Daarnaast kunnen - in overeenstemming met het aanvragende schoolbestuur - eventuele gelden van het schoolbestuur voor exploitatie, aanpassingen en onderhoud worden ingezet.
2.3. Bij besluit van 18 december 2003 heeft de gemeenteraad het huisvestingsprogramma 2004 vastgesteld conform de 1e jaarschijf van het definitieve Integraal Huisvestingsplan (hierna: IHP) 2004-2013. Voor zover hier van belang is daarin bepaald dat onderzoek wordt gedaan naar een geschikte locatie en de kosten in verband met vervangende nieuwbouw voor de basisschool "Het Mozaïek" en is daarbij voor "Het Mozaïek" een aanvullend budget van € 1.003.427 beschikbaar gesteld.
Bij besluit van 23 december 2004 heeft de gemeenteraad het huisvestingsprogramma 2005 vastgesteld volgens de 1e jaarschijf van het IHP 2005-2014. In het huisvestingsprogramma is, voor zover hier van belang, een aanvulling opgenomen op het via het programma 2004 toegekende budget voor vervangende nieuwbouw van 'Het Mozaïek' met de bekostiging van een permanente 10e groepsruimte.
Bij besluit van 20 juni 2006 heeft het college goedkeuring verleend aan het door de vereniging ingediende bouwplan voor nieuwbouw van 'Het Mozaïek' voor 11 groepen leerlingen. Daarbij heeft het college medegedeeld dat in het huisvestingsprogramma een budget beschikbaar is gesteld van € 1.749.504 en dat dit bedrag mede is gebaseerd op de inbreng van de vereniging van de getaxeerde waarde van de schoolwoning aan de Zandwijkstraat van € 235.000.
Het besluit van 20 juli 2007 strekt tot handhaving van het besluit van 20 juni 2006.
2.4. De rechtbank heeft het beroep van de vereniging ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de gemeenteraad bij besluit van 18 december 2003 heeft beslist over het door de gemeente beschikbaar te stellen bedrag voor de nieuwbouw van 'het Mozaïek'. In dat besluit heeft de gemeenteraad naar het oordeel van de rechtbank de normvergoeding volgens de voor nieuwbouw geldende criteria beschikbaar gesteld met aftrek van een bedrag van € 235.000,00 dat de vereniging zelf zou bijdragen aan de nieuwbouw. Nu de vereniging tegen het besluit van 18 december 2003 geen rechtsmiddelen heeft aangewend, staat naar het oordeel van de rechtbank in rechte vast dat de vereniging een bedrag van € 235.000,00 aan de nieuwbouw dient bij te dragen. Het besluit van het college van 20 juni 2006 behelst slechts de goedkeuring van het bouwplan voor 'Het Mozaïek', alsmede een mededeling omtrent de door de gemeenteraad vastgestelde vergoeding.
2.5. De vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met het besluit van de gemeenteraad van 18 december 2003 door de gemeenteraad is beslist over het beschikbaar te stellen bedrag voor de nieuwbouw van 'Het Mozaïek' en daarbij is uitgegaan van een eigen bijdrage van de vereniging. Bij de vaststelling van de programma's overeenkomstig de IHP's over 2002, 2004 en 2005 is uitgegaan van de normbedragen die in die jaren golden voor nieuwbouw. De gemeenteraad heeft derhalve bij de desbetreffende besluiten, waaronder het besluit van 18 december 2003, goedkeuring verleend voor vervangende nieuwbouw voor het normbedrag, zonder te beslissen dat de vereniging een eigen bijdrage levert aan de bouwkosten die op het normbedrag in mindering worden gebracht. Derhalve staat niet in rechte vast dat de vereniging een eigen bijdrage aan de vervangende nieuwbouw van 'Het Mozaïek' dient te leveren.
2.5.1. Vooropgesteld moet worden dat, anders dan de vereniging betoogt, de gemeenteraad in het onderhavige geval een eigen bijdrage van de vereniging heeft mogen vragen voor de vervangende nieuwbouw van 'Het Mozaïek'. In de toelichting op Bijlage IV, deel A, is vermeld dat vervangende bouw om andere dan bouwkundige redenen betrekking kan hebben op een budgettair neutrale oplossing, hetgeen betekent dat daarvoor geen extra kosten worden gemaakt. Weliswaar werd de vervangende nieuwbouw, mede vanuit het unilocatiebeleid, ook door de gemeenteraad wenselijk geacht, maar nieuwbouw was niet noodzakelijk om bouwkundige redenen, zodat de gemeenteraad vervangende nieuwbouw op grond van de Verordening in samenhang met artikel 100, eerste lid, aanhef en onder f, van de WPO had kunnen afwijzen.
2.5.2. In de beleidsnotitie voor het IHP 2003-2012 is vermeld dat het schoolbestuur een nader onderzoek vraagt om een zo optimaal mogelijke afweging te maken, waarbij het bestuur de voorkeur geeft aan nieuwbouw en dat het schoolbestuur in de kosten van nieuwbouw in beginsel ook wil bijdragen. Blijkens het verslag van het gesprek van 1 december 2003 tussen de vereniging en de gemeente, heeft de gemeente in dat gesprek van de vereniging een financiële bijdrage gevraagd. De vereniging heeft aan de gemeente medegedeeld dat al tijdens de voorbereidende besprekingen voor de verbouw aan de Zandwijkstraat het voorstel is gedaan om circa ƒ 500.000 (€ 226.890) bij te dragen en dat het bestuur deze bijdrage in principe wil handhaven. De gemeenteraad heeft bij voormeld besluit van 18 december 2003 het programma vastgesteld overeenkomstig de beleidsnotitie IHP 2004-2013, die is besproken in het op overeenstemming gericht overleg. In dit IHP is vermeld dat het desbetreffende schoolbestuur heeft aangegeven te willen bijdragen in de bouw- en verwervingskosten. Het besluit van de gemeenteraad van 18 december 2003 is door het college bekend gemaakt bij brief van 12 maart 2004. Daarbij heeft het college aan de vereniging het besluit van de gemeenteraad van 18 december 2003 toegelicht. In die toelichting wordt opgemerkt dat voor de kosten van nieuwbouw de normbedragen van de verordening gelden, met dien verstande dat de vereniging bijdraagt in de kosten zoals eerder afgesproken. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat de gemeenteraad slechts akkoord is gegaan met de vervangende nieuwbouw na toezegging van de vereniging dat zij zou bijdragen in de kosten daarvan, zoals ook blijkt uit het verslag van het gesprek tussen de gemeente en de vereniging van 15 september 2004 en de brief van 9 augustus 2005, waarbij het college aan de vereniging heeft medegedeeld dat voor de financiering van de nieuwbouw maximaal het genormeerde vergoedingsbedrag van de Verordening minus het bedrag van de getaxeerde waarde van de woning aan de Zuideropgaande 7a te Hollandscheveld beschikbaar is.
De vereniging kan niet worden gevolgd in haar stelling dat zij nooit de bedoeling heeft gehad bij te dragen in de kosten voor vervangende nieuwbouw die vallen binnen de normbedragen voor nieuwbouw, maar het steeds haar bedoeling is geweest dat haar eigen bijdrage slechts betrekking zou hebben op faciliteiten of ruimten die niet op grond van de Verordening voor vergoeding door de gemeenteraad in aanmerking zouden kunnen komen. De toezegging van de vereniging te willen bijdragen in de bouw- en verwervingskosten zou in het kader van besprekingen over het IHP van iedere relevantie zijn ontbloot, indien deze toezegging slechts betrekking zou hebben gehad op een bijdrage in kosten die buiten de normvergoeding op grond van de Verordening valt. De toezegging kan in het kader van die besprekingen slechts duiden op een eigen bijdrage in de kosten die onder de normbedragen vallen, teneinde de vervangende nieuwbouw doorgang te laten vinden, om reden dat zonder deze eigen bijdrage door de gemeenteraad slechts een vergoeding voor uitbreiding zou zijn toegekend. De in het IHP opgenomen toezegging, waarop het programma dat is vastgesteld bij het besluit van de gemeenteraad van 18 december 2003 mede is gebaseerd, kan dan ook niet anders worden gezien, dan als toezegging om bij te dragen in de overeenkomstig de normvergoeding bepaalde kosten voor vervangende nieuwbouw.
De Afdeling wijst er in dit verband op dat, de vereniging zich blijkens het bezwaarschrift van 10 augustus 2006 in aanvang op het standpunt heeft gesteld dat de door stijging van de materiaalkosten veroorzaakte overschrijding van het door de gemeente toegekende budget in redelijkheid niet ten laste van de vereniging diende te komen, nu dat budget bestond uit de normvergoeding minus de daarop in mindering gebrachte eigen bijdrage van de vereniging, zonder dat het daarbij op is gekomen tegen het in mindering brengen als zodanig.
2.5.3. Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank terecht overwogen dat is komen vast te staan dat de gemeenteraad bij het vaststellen van de ter beschikking te stellen bedragen ervan is uitgegaan dat de vereniging bijdraagt in de bouw- en verwervingskosten. Dat in het besluit van de gemeenteraad van 18 december 2003 noch in de bekendmaking van dat besluit door het college de precieze omvang van de eigen bijdrage is vastgesteld, kan daaraan niet afdoen, nu de in te brengen waarde van de desbetreffende woning ten tijde van dat besluit nog niet definitief vaststond.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd voor zover aangevallen.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2009
362.