Uitspraak
200806029/1/H2.
Datum uitspraak: 15 april 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Thuiszorgcentrale IVT, gevestigd te 's-Hertogenbosch,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 14 juli 2008 in zaak nr. 08/419 in het geding tussen:
de stichting Stichting Thuiszorgcentrale IVT
en
het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch.
1. Procesverloop
Bij brief van 4 september 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch (hierna: het college) naar aanleiding van een verzoek van de stichting Stichting Thuiszorgcentrale IVT (hierna: IVT) om haar te laten participeren in de jeugdgezondheidszorg in 's-Hertogenbosch, medegedeeld dat zij daarvoor niet in aanmerking komt.
Bij besluit van 18 december 2007 heeft het college het door IVT daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 14 juli 2008, verzonden op 18 juli 2008, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door IVT daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft IVT bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 augustus 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 3 september 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2009, waar IVT, vertegenwoordigd door mr. O.J.D.M.L. Jansen en mr. E. Steyger, beiden advocaat te 's-Hertogenbosch, en B. van de Langenberg, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Bijveld en S. van Wersch, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi) moet een organisatorisch verband dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van instellingen die zorg verlenen, waarop ingevolge artikel 6 van Pro de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten of ingevolge een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Zorgverzekeringswet aanspraak bestaat, voor het verlenen van die zorg een toelating hebben van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister).
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de per 1 december 2008 ingetrokken Wet collectieve preventie volksgezondheid (hierna: de Wcpv), zoals deze wet luidde ten tijde van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder jeugdgezondheidszorg: preventieve gezondheidszorg ten behoeve van personen in de leeftijd van nul tot negentien jaar, bestaande uit de in artikel 3a, tweede lid, bedoelde taken.
Ingevolge artikel 3a, eerste lid, dragen burgemeester en wethouder zorg voor de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg.
Ingevolge het tweede lid dragen burgemeester en wethouders ter verwezenlijking van het eerste lid in ieder geval zorg voor:
a. het op systematische wijze volgen en signaleren van ontwikkelingen in de gezondheidstoestand van jeugdigen en van gezondheidsbevorderende en -bedreigende factoren;
b. het ramen van de behoeften aan zorg;
c. de vroegtijdige opsporing en preventie van specifieke stoornissen, met uitzondering van de perinatale screening op phenylketonurie (PKU), congenitale hypothyroïdie (CHT) en adrenogenitaal syndroom (AGS) en het aanbieden van vaccinaties voortkomend uit het Rijksvaccinatieprogramma;
d. het geven van voorlichting, advies, instructie en begeleiding;
e. het formuleren van maatregelen ter beïnvloeding van gezondheidsbedreigingen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, dragen burgemeester en wethouders ter uitvoering van bij of krachtens deze wet opgedragen taken zorg voor de instelling en instandhouding van gemeentelijke gezondheidsdiensten.
Ingevolge artikel 5a staat het burgemeester en wethouders met inachtneming van bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels vrij om de taken of onderdelen van taken, als bedoeld in artikel 3a, tweede lid, onder a tot en met d, te laten uitvoeren door instellingen die zorg verlenen als bedoeld in artikel 16 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ.
Ingevolge artikel 16 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, omvat prenatale zorg door een instelling te verlenen begeleiding, voorlichting en andere zorg die met de zwangerschap verband houdt, met uitzondering van kraamzorg.
2.2. Bij brief van 13 juni 2007 heeft IVT het college verzocht haar te laten participeren in de jeugdgezondheidszorg in 's-Hertogenbosch. Aan dat verzoek heeft zij ten grondslag gelegd dat zij bij besluit van 26 april 2007 krachtens artikel 5, eerste lid, van de WTZi is toegelaten als instelling voor prenatale zorg als bedoeld in artikel 16 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ, zodat het college krachtens artikel 5a van de Wcpv taken met betrekking tot de jeugdgezondheidszorg aan haar kan opdragen. Bij brief van 4 september 2007 heeft het college naar aanleiding van dit verzoek IVT medegedeeld dat, samengevat weergegeven, met de inwerkingtreding van artikel 5a van de Wcpv per 1 januari 2003 de mogelijkheid is geopend om onderdelen van de jeugdgezondheidszorg op te dragen aan andere instellingen dan de GGD. Onder deze andere instellingen moeten worden begrepen die thuiszorginstellingen die onder artikel 26a van het destijds geldende Besluit zorgaanspraken bijzondere ziektekostenverzekering - dat overeenkomt met artikel 16 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ - jeugdgezondheidszorgtaken uitvoerden. Deze instellingen zijn opgenomen op de lijst 'Toegelaten instellingen zorg ouder en kind' (Stcrt. 13 september 2005, nr. 177, pag. 13). Het college houdt tot de wijziging van artikel 5a van de Wcpv vast aan voormelde lijst. De verwijzing naar artikel 16 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ is met de invoering van de Zorgverzekeringswet abusievelijk ingevoegd, hetgeen het college uit overleg met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is gebleken.
2.3. Bij het besluit op bezwaar van 18 december 2007 heeft het college het door IVT tegen de brief van 4 september 2007 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat die brief niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), maar slechts een informatieve reactie is op de brief van 13 juni 2007. Het college heeft daaraan, samengevat weergegeven, ten grondslag gelegd dat het niet bevoegd is aan IVT jeugdgezondheidszorgtaken op te dragen, nu IVT niet is aangemerkt als een toegelaten instelling voor jeugdgezondheidszorg als bedoeld in de Wcpv. De brief heeft daarom geen rechtsgevolg. Evenmin is naar het oordeel van het college sprake van een bestuurlijk rechtsoordeel, nu het niet bevoegd is over toelating als zorginstelling te besluiten.
2.4. De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op de in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wcpv gegeven definitie van jeugdgezondheidszorg en de in artikel 16 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ gegeven definitie van prenatale zorg, prenatale zorg niet onder jeugdgezondheidszorg kan worden geschaard. Gelet hierop is het naar het oordeel van de rechtbank niet de bedoeling van de wetgever geweest dat instellingen die prenatale zorg verlenen, taken krijgen toebedeeld ter uitvoering van de jeugdgezondheidszorg en berust de verwijzing in artikel 5a van de Wcpv naar artikel 16 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ op een misslag. De rechtbank heeft verder overwogen dat uit de aanhef van de in de Staatscourant gepubliceerde lijst 'Toegelaten instellingen zorg ouder en kind', die haar grondslag vindt in de zinsnede 'met inachtneming van bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels' in artikel 5a van de Wcpv, blijkt dat het gaat om een volledige lijst alsmede dat deze afkomstig is van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De rechtbank leidt daaruit af dat de minister gaat over de toelating van zorginstellingen tot die lijst en dat het college alleen de instellingen die op de lijst staan vermeld, mag laten participeren in de uitoefening van de wettelijke taken van de jeugdgezondheidszorg in zijn gemeente. Nu IVT niet op de lijst staat, is het college niet bevoegd haar jeugdgezondheidszorgtaken toe te bedelen en is door de brief van 4 september 2007 de rechtspositie van IVT niet beïnvloed. De schriftelijke mededeling van het college is derhalve niet op rechtsgevolg gericht en dus geen besluit, zodat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
2.5. IVT komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat de brief van 4 september 2007 geen besluit is. Zij voert daartoe kort gezegd aan dat de in artikel 5a van de Wcpv neergelegde bevoegdheid van het college niet is beperkt tot het toedelen van taken op het terrein van de jeugdgezondheidszorg aan instellingen die op de lijst 'Toegelaten instellingen zorg ouder en kind' staan. Volgens IVT is de tekst van artikel 5a van de Wcpv volstrekt helder en heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de verwijzing in artikel 5a van de Wcpv naar artikel 16 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ op een misslag berust. Ter onderbouwing daarvan heeft zij een brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 25 maart 2008 overgelegd en heeft zij verwezen naar het standpunt van de minister in een nog lopende handhavingsprocedure, waaruit zou blijken dat de Wcpv voor haar geen beletsel vormt om jeugdgezondheidszorgtaken uit te voeren en dat het aan de gemeente is om een keuze voor de uitvoeringsorganisatie te maken. Voorts heeft de lijst 'Toegelaten instellingen zorg ouder en kind' volgens IVT niet het karakter van een algemene maatregel van bestuur, nu deze niet is gepubliceerd in het Staatsblad, zodat deze lijst, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet kan dienen ter afbakening van de in artikel 5a van de Wcpv neergelegde bevoegdheid.
2.6. In artikel 5a van de Wcpv, gelezen in samenhang met artikel 16 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ, wordt aan het college uitdrukkelijk de bevoegdheid toegekend om bepaalde jeugdgezondheidszorgtaken waarvoor het zorg draagt, te laten uitvoeren door instellingen die prenatale zorg verlenen, waartoe ook IVT behoort. De overweging van de rechtbank dat de verwijzing in artikel 5a van de Wcpv naar artikel 16 van Pro het Besluit zorgaanspraken AWBZ berust op een misslag, daargelaten de juistheid daarvan, doet aan die bevoegdheid als zodanig niet af. Dat IVT niet is opgenomen op de lijst 'Toegelaten instellingen zorg ouder en kind' maakt evenmin dat het college niet bevoegd is jeugdgezondheidszorgtaken te laten uitvoeren door instellingen die prenatale zorg verlenen. Deze lijst heeft immers betrekking op instellingen die belast zijn met jeugdgezondheidszorg, terwijl artikel 5a van de Wcpv los daarvan de bevoegdheid schept bepaalde jeugdgezondheidszorgtaken waarvoor het college ingevolge de Wcpv zorg draagt te laten uitvoeren door instellingen die prenatale zorg verlenen. Gelet hierop dient de brief van 4 september 2007 te worden aangemerkt als een afwijzing door het daartoe bevoegde bestuursorgaan van het verzoek om te mogen participeren in de wettelijk aan het college opgedragen taken met betrekking tot de jeugdgezondheidszorg in 's-Hertogenbosch. Deze afwijzing heeft rechtsgevolg en is een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het college heeft het tegen de brief van 4 september 2007 gemaakte bezwaar dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt.
2.7. Het hoger beroep is gegrond. Hetgeen voor het overige is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 december 2007 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit op het door IVT gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 14 juli 2008 in zaak nr. 08/419;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch van 18 december 2007, kenmerk CWS/J&O;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch tot vergoeding van bij de Stichting Thuiszorgcentrale IVT in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente 's-Hertogenbosch aan de Stichting Thuiszorgcentrale IVT onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente 's-Hertogenbosch aan de Stichting Thuiszorgcentrale IVT het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 718,00 (zegge: zevenhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2009
18-502.