Uitspraak
200803148/1.
Datum uitspraak: 22 april 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid De Stiho Groep B.V. en Stiho Vastgoed B.V., beide gevestigd te Nieuwegein,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Tank Terminal Zwolle B.V. (hierna: TTZ) een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor de op- en overslag van minerale brandstoffen, gelegen op het perceel Katwolderweg 10 te Zwolle. Dit besluit is op 20 maart 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid De Stiho Groep B.V. (hierna: SG) en Stiho Vastgoed B.V. (hierna: SV) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 april 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 28 mei 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
SG en SV en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2009, waar SG en SV, vertegenwoordigd door mr. M.W. Huijbers, advocaat te Utrecht, en mr. P.A. Faber en ir. R.J.A. Groen, en het college, vertegenwoordigd door R.C. Alblas en K.A. Moeke, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting TTZ, vertegenwoordigd door mr. R.J.J. Aerts, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het college betoogt dat SG noch SV is aan te merken als belanghebbende bij het bestreden besluit en dat het door hen ingestelde beroep derhalve niet-ontvankelijk moet worden verklaard. In dit kader merkt het college op dat het terrein van Stiho Zwolle, dat is gelegen naast het terrein van TTZ, eigendom is van Gasthuisdijk Zwolle B.V. Volgens het college hebben SG en SV hooguit een afgeleid belang.
2.1.1. SG en SV voeren in dit verband aan dat SG enig aandeelhouder is van onder meer Stiho Zwolle B.V. en Gasthuisdijk Zwolle B.V. Laatstgenoemde vennootschap is eigenaar van de grond en opstallen aan de Gasthuisdijk 46 te Zwolle.
SG en SV stellen voorts dat SV het beheer en de ontwikkeling verzorgt van alle onroerende zaken van de vennootschappen waarvan SG enig aandeelhouder en enig bestuurder is.
2.1.2. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.1.3. Wanneer krachtens de Wet milieubeheer een vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting of een zogenoemde revisievergunning wordt verleend, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden. Tussen partijen is niet in geschil dat ter plaatse van het perceel Gasthuisdijk 46, dat eigendom is van Gasthuisdijk Zwolle B.V., milieugevolgen kunnen worden ondervonden van de inrichting van TTZ. Nu uit de stukken blijkt dat SG enig aandeelhouder en enig bestuurder is van Gasthuisdijk Zwolle B.V., is het belang van SG zo verweven en loopt dit belang zo parallel met dat van Gasthuisdijk Zwolle B.V. dat SG kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het beroep is, voor zover dit is ingediend door SG, derhalve ontvankelijk.
Met betrekking tot SV, waarvan SG eveneens enig aandeelhouder en enig bestuurder is, overweegt de Afdeling dat deze blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting belast is met de exploitatie en de ontwikkeling van alle onroerende zaken die in eigendom toebehoren aan de besloten vennootschappen waarvan SG enig aandeelhouder en enig bestuurder is, derhalve ook de aan Gasthuisdijk Zwolle B.V. in eigendom toebehorende gronden en opstallen op het perceel Gasthuisdijk 46 te Zwolle. Voor zover SG en SV hebben aangevoerd dat het bestreden besluit gevolgen heeft voor de door SV beoogde exploitatieopzet van deze gronden en opstallen, overweegt de Afdeling dat het belang van SV bij een ongestoorde exploitatie van de gronden en opstallen een belang betreft dat is afgeleid van het belang dat Gasthuisdijk Zwolle B.V. als eigenaar van die gronden en opstallen en Stiho Groep B.V. als enig aandeelhouder en enig bestuurder van Gasthuisdijk Zwolle B.V. hebben bij het bestreden besluit. Nu ook overigens niet is gebleken dat SV een belang heeft dat rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit, kan SV niet als belanghebbende bij dat besluit worden aangemerkt. Het beroep dient niet-ontvankelijk te worden verklaard voor zover het is ingesteld door SV.
2.2. SG betoogt dat het college alvorens het bestreden besluit te nemen een nieuw ontwerpbesluit ter inzage had moeten leggen, nu sinds het nemen van het ontwerpbesluit bijna drie jaar zijn verstreken. SG wijst in dit kader op de wijzigingen die in die periode in de regelgeving hebben plaatsgevonden en de voortschrijdende milieuhygiënische inzichten. SG stelt dat het college, gezien het algemeen rechtsbeginsel der rechtszekerheid en de noodzaak van een adequate rechtsbescherming, haar en derden in de gelegenheid had moeten stellen om de aard en de omvang van hun zienswijzen te actualiseren.
2.2.1. De omstandigheid dat sinds het nemen van het ontwerpbesluit regelgeving is gewijzigd en milieuhygiënische inzichten zijn voortgeschreden, brengt niet met zich dat het college in dit geval een nieuw ontwerpbesluit ter inzage diende te leggen. Indien SG of een andere belanghebbende van oordeel is dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met wijzigingen van regelgeving en milieuhygiënische inzichten die zich sinds het nemen van het ontwerpbesluit hebben voorgedaan, dan kunnen SG of die belanghebbende daarover in beginsel in beroep gronden aanvoeren. Het beroep faalt in zoverre.
2.3. SG stelt dat het rapport van Haskoning Nederland B.V. van 27 februari 2006, kenmerk 9R5528.01R0003/MSMIT/ISC/Nijm, (hierna: het QRA-rapport) op onderdelen onjuist dan wel onvolledig is. Volgens SG wordt uitgegaan van een onjuiste maximale effectafstand waarbij 1% letaliteit kan optreden. Verder stelt zij dat objecten ten onrechte als beperkt kwetsbaar zijn beschouwd, dat te toetsen objecten ontbreken en dat de berekeningen van de contouren onduidelijk zijn. Tot slot is volgens haar het groepsrisico onjuist berekend, nu niet het risico van alle vergunde onderdelen van de inrichting in zijn totaliteit is beschouwd.
2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een juiste maximale effectafstand is gehanteerd en dat in het veiligheidsrapport duidelijk is aangegeven waarom van een afstand van 193 meter is uitgegaan. Het college stelt dat de overige gronden van SG die zien op de beoordeling van het externe risico niet nader zijn onderbouwd en dat daarom niet valt in te zien waarom die gronden doel zouden treffen.
2.3.2. In het QRA-rapport is een maximale effectafstand berekend van 193 meter. Deze effectafstand heeft betrekking op het scenario van het afbreken van een laad- en losslang en het falen van noodstopvoorzieningen bij het lossen en laden van binnenvaartschepen met K1-vloeistof. Gezien het deskundigenbericht bestaat geen aanleiding om te oordelen dat ten onrechte van deze maximale effectafstand is uitgegaan. Het beroep faalt in zoverre.
2.3.3. Gezien de stukken, waaronder het deskundigenbericht, bestaat voorts geen aanleiding voor het oordeel dat in het QRA-rapport objecten ten onrechte als beperkt kwetsbaar in plaats van als kwetsbaar object als bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen zijn aangemerkt of dat objecten ten onrechte in het geheel niet bij de beoordeling zijn betrokken. Evenmin is gebleken dat de ligging van de berekende risicocontouren onjuist zou zijn. Tot slot kan uit het deskundigenbericht worden afgeleid dat een tankputbrand terecht als meest maatgevende scenario voor de bepaling van het groepsrisico is beschouwd. Het beroep faalt derhalve ook in zoverre.
2.4. SG stelt dat het college onvoldoende heeft aangetoond dat wordt voldaan aan de wettelijke grenswaarden met betrekking tot luchtkwaliteit. Volgens haar heeft het college ten onrechte volstaan met een verwijzing naar het ter zake door TTZ ingebrachte rapport. Uit het besluit blijkt volgens SG onvoldoende of het rapport is getoetst en zo ja, op welke wijze die toetsing is uitgevoerd. Zij stelt voorts dat het college rekening had moeten houden met relevante veranderingen voor de beoordeling van de gevolgen van de vergunningverlening voor de luchtkwaliteit.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat ten tijde van de indiening van de aanvraag niet getoetst hoefde te worden aan het Besluit luchtkwaliteit 2005 en dat gelet op het overgangsrecht en het tijdstip waarop het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen evenmin getoetst hoefde te worden aan de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen). Het college is evenwel van oordeel dat het aspect luchtkwaliteit voldoende bij de besluitvorming is betrokken. Het wijst in dat verband op een in opdracht van TTZ verricht onderzoek, waaruit volgens het college blijkt dat de uitbreiding van de inrichting geen significante verslechtering van de luchtkwaliteit tot gevolg heeft.
2.4.2. Op 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Bij deze wet is het Besluit luchtkwaliteit 2005 ingetrokken en is titel 5.2 van de Wet milieubeheer over luchtkwaliteitseisen in werking getreden. Uit het overgangsrecht van de wet van 11 oktober 2007 volgt dat deze wet van toepassing is op het besluit omdat dit is genomen na inwerkingtreding van deze wet.
2.4.3. In het in opdracht van TTZ opgestelde rapport van Haskoning Nederland B.V. van 26 juni 2006, kenmerk 9R8412.01/R0003/MNOB/ISC/Nijm, (hierna: het luchtkwaliteitsrapport) is bezien of de aangevraagde activiteiten zullen leiden tot overschrijding van de grenswaarden die in het Besluit luchtkwaliteit 2005 zijn gesteld voor stikstofdioxiden, zwevende deeltjes (PM10) en benzeen. Door te volstaan met een verwijzing naar dit rapport heeft het college miskend dat titel 5.2 van de Wet milieubeheer als toetsingskader diende te worden gehanteerd. Het bestreden besluit is daarom in strijd met titel 5.2 van de Wet milieubeheer.
2.5. Het beroep is gegrond. Het besluit van 17 maart 2008 komt voor vernietiging in aanmerking.
2.6. De Afdeling ziet aanleiding te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in stand kunnen worden gelaten.
2.6.1. Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer en het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, volgt dat bestuursorganen de bevoegdheid te beslissen op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer, waarvan de uitoefening gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, uitoefenen in gevallen waarin bij uitoefening aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
Ingevolge voorschrift 2.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor stikstofdioxide de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 200 microgram per m3 als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en
b. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
Ingevolge voorschrift 4.1 van deze bijlage gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge voorschrift 6.1 van deze bijlage gelden voor benzeen de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie:
a. tot 1 januari 2010, 10 microgram per m3;
b. met ingang van 1 januari 2010, 5 microgram per m3.
2.6.2. De Afdeling stelt vast dat de in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden voor stikstofdioxiden, zwevende deeltjes en benzeen gelijk zijn aan de grenswaarden die tot 15 november 2007 ingevolge het Besluit luchtkwaliteit 2005 golden voor die stoffen. Nu uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat in het luchtkwaliteitsrapport terecht het standpunt is ingenomen dat de bijdrage van de inrichting aan de heersende achtergrondconcentraties zodanig beperkt is dat die bijdrage niet zal leiden tot overschrijding van de grenswaarden die ingevolge het Besluit luchtkwaliteit 2005 golden voor stikstofdioxiden, zwevende deeltjes en benzeen, moet worden aangenomen dat de uitoefening van de bevoegdheid tot vergunningverlening in dit geval niet leidt tot het overschrijden van de gelijkluidende grenswaarden voor die stoffen in bijlage 2 van de Wet milieubeheer.
De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven.
2.7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door Stiho Vastgoed B.V.;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 17 maart 2008, kenmerk 2005-5939;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij De Stiho Groep B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Zwolle aan De Stiho Groep B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente Zwolle aan De Stiho Groep B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Lap
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2009
288.