Uitspraak
200805289/1/M2.
Datum uitspraak: 29 april 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Wûnseradiel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wûnseradiel (hierna: het college) aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend voor een kippenhouderij met co-vergistingsinstallatie, gelegen op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 5 juni 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 juli 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 14 juli 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J.C. van Vuren, en het college, vertegenwoordigd door S. Eringa en P. Esselaar, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder] als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft [appellant] de grond dat een milieu-effectrapport diende te worden opgesteld, ingetrokken.
2.2. [appellant] betoogt dat een nabijgelegen windmolen ten onrechte niet tot de inrichting is gerekend.
2.2.1. In de uitspraak van 18 juli 2007 in zaak nr. 200607108/1 (www.raadvanstate.nl), waarbij een eerder besluit van het college op de aanvraag is vernietigd, heeft de Afdeling geoordeeld dat de kippenhouderij met co-vergistingsinstallatie niet één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer vormt met de nabijgelegen windmolen. Hetgeen [appellant] thans aanvoert over het dienstdoen van de windturbine als straalzendermast en de stroomvoorziening daarvoor, leidt niet tot een ander oordeel. Deze grond faalt.
2.3. [appellant] stelt dat de aanvraag en de tekeningen daarbij een onjuist beeld geven van de indeling van het terrein van de inrichting na de bouw van de co-vergistingsinstallatie. Verder stelt hij dat de doorsnede van de stalinrichting op de als bijlage 4 bij de aanvraag opgenomen tekening niet overeenkomt met het onder categorie E 2.11.2 van bijlage 1 van de Regeling ammoniak en veehouderij bedoelde stalsysteem.
2.3.1. Uit de aanvraag blijkt voldoende duidelijk dat het onder categorie E 2.11.2 van bijlage 1 van de Regeling ammoniak en veehouderij bedoelde stalsysteem is aangevraagd. De door [appellant] gestelde onduidelijkheden in de als bijlage 4 bij de aanvraag opgenomen tekening, wat daarvan verder zij, kunnen hier niet aan afdoen. Ook hetgeen [appellant] voor het overige aanvoert, leidt niet tot het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Deze grond faalt.
2.4. [appellant] stelt dat het college ten onrechte heeft toegestaan dat de aanvraag na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit is gewijzigd en aangevuld, nu derden hierdoor zijn benadeeld.
2.4.1. Bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, moet in beginsel op de aanvraag worden beslist zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na deze terinzagelegging is het niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen, tenzij vaststaat dat daardoor geen derden zijn benadeeld.
2.4.2. De aanvraag is na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit in die zin gewijzigd dat niet langer vergunning wordt gevraagd voor het uitpandig opslaan van droge co-substraten. Aannemelijk is dat deze wijziging enkel positieve gevolgen voor het milieu heeft, zodat derden daardoor niet zijn benadeeld. Het college heeft dan ook terecht ingestemd met deze wijziging. Voor zover [appellant] klaagt over de toevoeging van bijlage 9 aan de aanvraag na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit, overweegt de Afdeling dat het een tekening betreft waarmee [vergunninghouder], in reactie op een zienswijze van [appellant], heeft willen aantonen dat op het terrein van de inrichting voldoende ruimte aanwezig zal zijn om met vrachtwagens te manoeuvreren. Het betreft geen wijziging van de aanvraag, maar een nadere toelichting daarop. Niet gezegd kan worden dat derden hierdoor zijn benadeeld. Het college heeft deze toevoeging dan ook terecht aanvaard. Deze grond faalt.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.6. [appellant] stelt dat het verkeer van en naar de inrichting verkeershinder, parkeerhinder en verkeersonveilige situaties zal veroorzaken. Volgens hem is het terrein van de inrichting te klein om daarop met vrachtwagens te kunnen manoeuvreren, waarbij hij verwijst naar een in zijn opdracht opgestelde notitie hierover van Goudappel Coffeng BV.
2.6.1. Het belang van de verkeersveiligheid vindt bescherming in de Wegenverkeerswet en daarop gebaseerde regelgeving en kan geen rol spelen bij de beoordeling van een milieuvergunning. In zoverre heeft deze beroepsgrond geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en faalt de grond reeds om deze reden.
2.6.2. Met betrekking tot verkeershinder en parkeerhinder bieden de Wegenverkeerswet en daarop gebaseerde regelgeving het primaire toetsingskader, maar is daarnaast plaats voor een aanvullende toetsing in het kader van de Wet milieubeheer.
2.6.3. In vergunningvoorschrift 1.9 is bepaald dat het laden en lossen ten behoeve van de inrichting uitsluitend mag plaatsvinden op het terrein van de inrichting. In hetgeen [appellant] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de naleefbaarheid van dit voorschrift. Daarbij overweegt de Afdeling dat in de notitie van Goudappel Coffeng BV, wat daarvan verder zij, niet wordt geconcludeerd dat het onmogelijk is om met vrachtwagens op het terrein van de inrichting te manoeuvreren, maar dat dit erg moeizaam is. Gelet verder op het aantal voertuigen dat de inrichting blijkens het akoestisch rapport bij de aanvraag zal aandoen, heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in werking zijn van de inrichting niet zodanige verkeershinder en parkeerhinder tot gevolg zal hebben dat de vergunning om deze reden had moeten worden geweigerd of dat met betrekking tot deze aspecten nadere voorschriften hadden moeten worden gesteld. De grond faalt ook in zoverre.
2.7. [appellant] voert aan dat aan de vergunning onvoldoende voorschriften zijn verbonden met betrekking tot brandveiligheid en het voorkomen van explosiegevaar.
2.7.1. Aan de vergunning zijn meerdere voorschriften verbonden welke dienen ter voorkoming van explosie- en brandgevaar, onder meer voorschriften met eisen aan de constructie van de co-vergistingsinstallatie. In hetgeen [appellant] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze voorschriften toereikend zijn. Deze grond faalt.
2.8. [appellant] voert aan dat voorschriften aan de vergunning verbonden hadden moeten worden met betrekking tot de maximale hoeveelheid te vergisten stoffen en de registratie van deze stoffen.
2.8.1. Uit bijlage 2 van de aanvraag blijkt voldoende duidelijk dat de maximale hoeveelheid te vergisten stoffen 15.000 kilogram per jaar bedraagt. De aanvraag en bijlagen daarbij maken blijkens het dictum van het bestreden besluit deel uit van de verleende vergunning, zodat in de inrichting niet meer dan 15.000 kilogram stoffen per jaar mogen worden vergist. Uit bijlage 2 volgt welke stoffen vergist zullen worden: kippen-, rundvee- en varkensmest en co-substraten van de zogenoemde witte lijst. Voor zover [appellant] meent dat per te vergisten stof een maximale hoeveelheid voorgeschreven had moeten worden, ziet de Afdeling geen reden hem hierin te volgen. De Afdeling is voorts van oordeel dat registratie van de stoffen in de praktijk voldoende is gewaarborgd, onder meer gelet op de voor de inrichting op grond van de meststoffenwetgeving geldende registratieverplichtingen. Deze grond faalt.
2.9. [appellant] stelt dat ten onrechte niet is voorgeschreven dat de containers voor de opslag van digestaat wanneer zij worden gewisseld luchtdicht afgesloten dienen te zijn. Hij verwacht geur- en stofhinder als gevolg van het wisselen van de containers.
2.9.1. De containers voor de opslag van digestaat dienen ingevolge vergunningvoorschrift 6.10 binnen te zijn opgesteld. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat aan dit voorschrift niet kan worden voldaan. Vanuit de opslaglocatie binnen worden de containers gewisseld en afgevoerd. De afvoer van het digestaat dient ingevolge voorschrift 6.11 plaats te vinden in afgesloten containers of gelijkwaardig. Volgens het college kan een container tijdens het wisselen echter gedurende enige tijd onafgedekt staan. Gezien het relatief korte tijdsbestek waarin het wisselen plaatsvindt en het feit dat dit wisselen op meer dan 50 meter afstand van woningen van derden geschiedt, acht het college het opnemen van een voorschrift als gewenst door [appellant] niet nodig ter bescherming van het milieu. De Afdeling ziet geen aanleiding om te oordelen dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Deze grond faalt.
2.10. [appellant] voert aan dat de voor stof in vergunningvoorschrift 7.19 opgenomen emissienorm van 20 mg/mo3 ontoereikend is en dat bovendien de naleefbaarheid daarvan onvoldoende vaststaat.
2.10.1. In voorschrift 7.19 is bepaald dat de uitstoot van stof vanuit het emissiepunt van de digestaatdroger zodanig moet zijn uitgevoerd en worden onderhouden dat de stofconcentratie in de gereinigde lucht niet meer bedraagt dan 20 mg/mo3. Via dit emissiepunt wordt ook de lucht uit de kippenstallen afgevoerd.
2.10.2. Het college heeft zich, naar de Afdeling begrijpt, bij het vaststellen van de in voorschrift 7.19 opgenomen emissienorm gebaseerd op paragraaf 3.2.2 van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil; hierna: de NeR). Volgens paragraaf 3.2.2 van de NeR kan bij een emissievracht van 0,2 kilogram per uur of meer een emissie-eis van 20 mg/mo3 worden gesteld, indien filtrerende afscheiders niet kunnen worden toegepast. Kunnen deze wel worden toegepast, dan dient een emissie-eis van 5 mg/mo3 te worden gehanteerd. Op grond van het verhandelde ter zitting acht de Afdeling aannemelijk dat het toepassen van filtrerende afscheiders in dit geval niet mogelijk is. De in voorschrift 7.19 gestelde emissienorm van 20 mg/mo3 is derhalve in overeenstemming met paragraaf 3.2.2 van de NeR. Het college heeft in redelijkheid kunnen afzien van het stellen van een strengere emissienorm. In hetgeen [appellant] aanvoert, ziet de Afdeling verder geen aanleiding om te twijfelen aan de naleefbaarheid van de in voorschrift 7.19 gestelde emissienorm. Deze grond faalt.
2.11. [appellant] stelt dat de vergunning onvoldoende waarborgen bevat tegen onaanvaardbare geluidhinder. Volgens hem hadden de geluidreducerende maatregelen, genoemd in het bij de aanvraag behorende akoestisch rapport van Van Grinsven Advies van december 2007, in de vergunningvoorschriften opgenomen moeten worden. [appellant] betwist daarnaast de juistheid van dit akoestisch rapport. Verder acht hij vergunningvoorschrift 2.6 onjuist, aangezien het volgens hem niet mogelijk is om binnen de daarin genoemde termijn van drie maanden een betrouwbaar akoestisch beeld van de inrichting te verkrijgen.
2.11.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 2.6 moet binnen drie maanden nadat de installatie in gebruik is genomen aan het bevoegd gezag een akoestisch rapport worden overgelegd, waarin wordt aangetoond dat aan de geluidvoorschriften 2.1 tot en met 2.4 zal worden voldaan.
2.11.2. Het college heeft in de vergunningvoorschriften 2.1 tot en met 2.4 geluidgrenswaarden gesteld, zijnde doelvoorschriften als bedoeld in artikel 8.12 van de Wet milieubeheer. De toereikendheid daarvan is door [appellant] niet betwist. Gegeven deze grenswaarden, kon het college afzien van het bij wijze van middelvoorschrift als bedoeld in artikel 8.12a van de Wet milieubeheer voorschrijven van de in het akoestisch rapport genoemde geluidreducerende maatregelen. In de kritiek van [appellant] op het akoestisch rapport bij de aanvraag ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van dat rapport. Gelet op de conclusies van dit rapport, kon het college ervan uitgegaan dat de in de vergunningvoorschriften gestelde geluidgrenswaarden naleefbaar zijn. Ter controle op deze naleving is voorschrift 2.6 aan de vergunning verbonden. Niet is aannemelijk gemaakt dat niet binnen de daarin genoemde termijn een betrouwbaar akoestisch beeld van de inrichting kan worden verkregen. Deze grond faalt.
2.12. [appellant] voert aan dat de co-vergistingsinstallatie niet voldoet aan het vereiste dat de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Hij verwijst in dit verband naar het in zaak nr. 200607108/1 door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening uitgebrachte deskundigenbericht van 13 februari 2007 (hierna: het deskundigenbericht).
2.12.1. Het college heeft zich bij de beoordeling van dit aspect gebaseerd op de Handreiking (co-)vergisting van mest (Infomil, april 2005; hierna: de Handreiking). Daarin is vermeld dat voor mestverwerking het "Reference Document on Best Available Techniques for Intensive Rearing of Pigs and Poultry", door de Europese Commissie bekendgemaakt in juli 2003 (hierna: het BREF-document), van belang is. Het BREF-document stelt volgens de Handreiking vrij algemene voorwaarden aan mestverwerking, zodat in Nederland met de inzet van co-vergisting als mestverwerkingstechniek aan het BREF-document kan worden voldaan.
2.12.2. In het deskundigenbericht is - kort gezegd - opgemerkt dat het BREF-document niet van toepassing is op de co-vergistingsinstallatie. Volgens het deskundigenbericht is het BREF-document enkel van toepassing op mestverwerking op het eigen bedrijf en is daarvan geen sprake in de inrichting, waarin meer mest van buiten wordt verwerkt dan eigen mest. Verder is in het deskundigenbericht opgemerkt dat de combinatie van de kippenstallen en de co-vergistingsinstallatie niet voldoet aan het vereiste dat de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, aangezien de mest in de kippenstallen eerst wordt gedroogd en vervolgens ten behoeve van het vergistingsproces weer wordt bevochtigd en het restproduct, het digestaat, wederom wordt gedroogd.
2.12.3. In het midden kan blijven of het BREF-document van toepassing is op de co-vergistingsinstallatie. Ook indien dat niet het geval is, kon het college bij de beoordeling van dit aspect uitgaan van de Handreiking. De Handreiking is van toepassing op co-vergisting als mestverwerkingstechniek in het algemeen en bevat geen bijzondere vereisten voor co-vergisting indien daarbij mest van buiten het eigen bedrijf wordt vergist. Naar het oordeel van de Afdeling kon het college er op grond van de Handreiking van uitgaan dat de inrichting, wat de co-vergistingsinstallatie betreft, voldoet aan het vereiste dat de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. De kritische opmerkingen in het deskundigenbericht geven geen aanleiding om anders te oordelen. Dat de eigen mest voorafgaand aan de aanwending daarvan in het vergistingsproces in de stallen wordt gedroogd, is inherent aan het in die stallen reeds toegepaste en vergunde stalsysteem, volièrehuisvesting met mestbandbeluchting. De droging van het digestaat dient om dit meer geschikt te maken voor verder gebruik en vindt bovendien plaats met behulp van de restwarmte van de inrichting. Deze grond faalt.
2.13. [appellant] stelt dat het college de van de inrichting te verwachten geurhinder op onjuiste wijze heeft beoordeeld. Hij betwist onder meer dat het vergunde aantal van 100.000 legkippen in volièrehuisvesting met mestbandbeluchting overeenkomt met 833 mestvarkeneenheden, zoals het college heeft aangenomen. Volgens [appellant] had het college bij de berekening van het aantal mestvarkeneenheden voor 50% moeten uitgaan van de voor legkippen in bijlage 1 van de richtlijn "Veehouderij en stankhinder" van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de richtlijn) genoemde omrekeningsfactor voor een grondhuisvestingssysteem en voor 50% van de omrekeningsfactor voor een systeem met een mestbandbatterij met geforceerde mestdroging met directe mestafvoer van het bedrijf of opslag in een gesloten container voor een maximale periode van twee weken. In dit verband verwijst [appellant] naar de uitspraak van 14 september 2005 in zaak nr. 200502185/1 (www.raadvanstate.nl), waarin de Afdeling het hanteren van deze berekeningsmethode heeft aanvaard.
2.13.1. Het college heeft bij de beoordeling van de van de inrichting te duchten geurhinder de richtlijn tot uitgangspunt genomen. Bij de bepaling van de omgevingscategorieën heeft het college de brochure "Veehouderij en Hinderwet" van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer gehanteerd. Het vergunde aantal legkippen komt volgens het college overeen met 833 mestvarkeneenheden. Bij dit aantal heeft het college 10% opgeteld vanwege de geur van de co-vergistingsinstallatie en 250 mestvarkeneenheden vanwege de geur van de opslag van te vergisten varkensmest van buiten de inrichting. Op basis van het aldus verkregen aantal mestvarkeneenheden heeft het college vastgesteld dat ten aanzien van de woning van [appellant] een afstand van ten minste 94 meter vanaf het dichtstbijgelegen emissiepunt moet worden aangehouden. De werkelijke afstand bedraagt 102 meter, aldus het college.
2.13.2. In de richtlijn zijn voor het in de stallen van de inrichting toegepaste stalsysteem, volièrehuisvesting met mestbandbeluchting, als zodanig geen omrekeningsfactoren naar mestvarkeneenheden vastgesteld. Het college heeft aansluiting gezocht bij de voor legkippen in bijlage 1 van de richtlijn genoemde omrekeningsfactor voor een systeem met een mestbandbatterij met geforceerde mestdroging met directe mestafvoer van het bedrijf of opslag in een gesloten container voor een maximale periode van twee weken. Het vloeroppervlak van de stal bestaat bij het vergunde stalsysteem echter voor slechts 50% uit roosters met daaronder een mestband. Wat de overige 50% betreft, komt het stalsysteem overeen met een grondhuisvestingssysteem, waarvoor in bijlage 1 van de richtlijn een minder gunstige omrekeningsfactor is opgenomen. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college ten onrechte voor 100% aansluiting heeft gezocht bij de omrekeningsfactor voor een systeem met een mestbandbatterij met geforceerde mestdroging met directe mestafvoer van het bedrijf of opslag in een gesloten container voor een maximale periode van twee weken. Indien voor 50% wordt uitgegaan van die omrekeningsfactor en voor 50% van de omrekeningsfactor voor een grondhuisvestingssysteem, is - met de door het college zelf toegepaste bijtelling van mestvarkeneenheden voor de geur van de opslag van varkensmest en voor de geur van de co-vergistingsinstallatie - aannemelijk dat ten aanzien van de woning van [appellant] niet wordt voldaan aan de op grond van de richtlijn aan te houden afstand. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. Deze grond slaagt.
2.14. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen [appellant] voor het overige in beroep heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
2.15. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wûnseradiel van 27 mei 2008;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wûnseradiel tot vergoeding van bij P. [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 334,24 (zegge: driehonderdvierendertig euro en vierentwintig cent); het dient door de gemeente Wûnseradiel aan P. [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de gemeente Wûnseradiel aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2009
462.