Uitspraak
200803613/1/M1.
Datum uitspraak: 13 mei 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) aan de gemeente Hellevoetsluis (hierna: vergunninghoudster) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een milieustraat voor onder meer de op- en overslag van verschillende afvalfracties van huishoudens, gelegen aan de Rijksstraatweg 252a te Hellevoetsluis, voor een periode van tien jaar. Dit besluit is op 10 april 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellanten], bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 mei 2008, beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2009, waar [appellanten], van wie [appellant] in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Schrijnemaekers-Spätjens, ir. G. Put en H. Bakkeren, allen werkzaam bij de DCMR Milieudienst Rijnmond, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door F. van Wijk, J.J. Dijkman en B. Bruinsma, allen werkzaam bij de gemeente.
2. Overwegingen
Soort vergunning
2.1. [appellanten] betogen dat ten onrechte een revisievergunning is verleend in plaats van een oprichtingsvergunning. Zij voeren in dit verband onder meer aan dat in het akoestisch rapport dat deel uitmaakt van de aanvraag, wordt getoetst aan de grenswaarden die in de voor de inrichting verleende vergunning van 15 oktober 1996 zijn neergelegd.
2.1.1. Uit de stukken blijkt dat een aanvraag om een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer is ingediend. Het college heeft de aanvraag echter beschouwd als aanvraag om een oprichtingsvergunning, omdat de vergunning van 15 oktober 1996, zoals gewijzigd bij besluit van 13 december 2002, ten tijde van het nemen van de beslissing op de aanvraag reeds was geëxpireerd; bij het bestreden besluit heeft het college een oprichtingsvergunning verleend. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
Algemeen toetsingskader
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Naleving en handhaving
2.3. Voor zover [appellanten] vrezen dat de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften niet zullen worden nageleefd en dat het college bij overtredingen niet of onvoldoende handhavend zal optreden, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en reeds om die reden niet kan slagen.
Asfaltering terrein
2.4. [appellanten] betogen dat op grond van voorschrift 6.2.14 niet duidelijk is welk deel van het terrein moet worden geasfalteerd.
2.4.1. In voorschrift 6.2.14 is bepaald dat de op- en afrit van de milieustraat vanaf de Rijksstraatweg tot aan de slagbomen van de opstelvakken binnen drie maanden na het van kracht worden van de beschikking dient te zijn geasfalteerd.
2.4.2. Op de overzichtstekening van de inrichting, die als bijlage 7 bij de aanvraag is gevoegd, zijn op de rijroute voor personenauto’s op twee plaatsen slagbomen weergegeven, namelijk aan het begin en aan het einde van de opstelplaatsen voor personenauto’s. Op de rijroute voor vrachtwagens zijn geen slagbomen weergegeven. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat onvoldoende duidelijk is wat moet worden verstaan onder "de op- en afrit van de milieustraat vanaf de Rijksstraatweg tot aan de slagbomen van de opstelvakken". Daardoor is onduidelijk welk gedeelte van de rijroutes volgens voorschrift 6.2.14 dient te worden geasfalteerd. Dit voorschrift verdraagt zich daarom niet met het algemene rechtsbeginsel van de rechtszekerheid.
Deze beroepsgrond slaagt.
Geluid en trilling
2.5. [appellanten] vrezen onaanvaardbare geluidhinder vanwege de activiteiten binnen de inrichting. Daarnaast vrezen zij onaanvaardbare trillinghinder vanwege de activiteiten binnen de inrichting en vanwege het verkeer van en naar de inrichting.
2.6. In voorschrift 6.1.1 zijn grenswaarden opgenomen voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) in de dagperiode, veroorzaakt door de tot de inrichting behorende toestellen en installaties en door de tot de inrichting behorende verrichte werkzaamheden en/of activiteiten, waarvoor vergunning is aangevraagd. Deze grenswaarden bedragen 38 tot 51 dB(A).
2.6.1. [appellanten] voeren aan dat de grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in voorschrift 6.1.1 te hoog zijn. Daarnaast voeren zij aan dat de buitenruimten van de woningen onvoldoende worden beschermd tegen geluidhinder.
2.6.2. Bij het stellen van de grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau heeft het college hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. Daarbij heeft het college de inrichting beoordeeld als nieuwe inrichting als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Handreiking, omdat de eerder voor de inrichting verleende vergunningen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds waren geëxpireerd.
Voor nieuwe inrichtingen beveelt de Handreiking aan dat bij de eerste toetsing de richtwaarden van tabel 4 van hoofdstuk 4 worden gehanteerd. Overschrijding van de richtwaarden kan toelaatbaar zijn op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij het bestaande referentieniveau van het omgevingsgeluid een belangrijke rol speelt. Als maximumniveau geldt volgens hoofdstuk 4 van de Handreiking de etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen of het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
De omgeving van de inrichting kan volgens het college, voor zover het de woningen aan de Rijksstraatweg betreft, worden gekarakteriseerd als een woonwijk in de stad. Voor dit type omgeving hanteert de Handreiking een richtwaarde van 50 dB(A) in de dagperiode. Volgens het akoestisch rapport dat bij de aanvraag is gevoegd, wordt deze richtwaarde op één immissiepunt, namelijk de woning aan de [locatie], overschreden; het college heeft daarvoor een grenswaarde gesteld van 51 dB(A). Het college acht de overschrijding van de richtwaarde aanvaardbaar, omdat het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet wordt overschreden.
2.6.3. Niet in geschil is dat het college de omgeving van de inrichting terecht heeft aangemerkt als woonwijk in de stad. Voor zover de grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in voorschrift 6.1.1 lager zijn dan of gelijk zijn aan de richtwaarden die in hoofdstuk 4 van de Handreiking voor dit type omgeving worden aanbevolen, heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze grenswaarden toereikend zijn ter bescherming tegen geluidhinder vanwege de inrichting.
Vervolgens staat ter beoordeling of het college de overschrijding van de richtwaarde op één immissiepunt aanvaardbaar heeft kunnen achten. Uit de stukken blijkt dat het college ervan is uitgegaan dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse van de woning aan de [locatie] 55 dB(A) bedraagt. Uit het deskundigenbericht leidt de Afdeling af dat de waarde van 55 dB(A) geldt voor het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse van de voorgevel van die woning. Nu uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de activiteiten binnen de inrichting voornamelijk tot geluidbelasting op de zijgevel van de woning leiden, is in dit geval de hoogte van het referentieniveau op de zijgevel bepalend. Volgens het deskundigenbericht blijkt uit een meting die op 15 februari 2007 is verricht en waarop het college zich bij het nemen van het bestreden besluit heeft gebaseerd, dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse van de zijgevel van de woning aan de [locatie] 50,9 dB(A) bedraagt. Nu de grenswaarde van 51 dB(A) in voorschrift 6.1.1 hierbij aansluit, is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift 6.1.1 toereikend is ter bescherming tegen onaanvaardbare geluidhinder.
Ten aanzien van de buitenruimten overweegt de Afdeling het volgende. Uit het akoestisch rapport dat bij de aanvraag is gevoegd, blijkt dat de geluidbelasting op de meest belaste woningen is berekend op de zijgevels van die woningen. Naar het oordeel van de Afdeling dient er derhalve van te worden uitgegaan dat de geluidgrenswaarden in voorschrift 6.1.1 gelden op de zijgevels van de desbetreffende woningen, zoals het college heeft betoogd. Gelet op het akoestisch onderzoek kan worden aangenomen dat op de achtergevels een lagere geluidbelasting wordt veroorzaakt. De Afdeling ziet in hetgeen [appellanten] hierover hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college er niet in redelijkheid van heeft kunnen afzien om, in aanvulling op de grenswaarden in voorschrift 6.1.1, tevens grenswaarden voor de achtergevels van de woningen in de vergunning op te nemen. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen hierover in paragraaf 5.6 de Handreiking is vermeld, geen grond voor het oordeel dat het college in dit geval een correctie voor de gevelreflectie had moeten toepassen teneinde de tuinen van de woningen tegen onaanvaardbare geluidhinder te beschermen.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau toereikend zijn ter bescherming tegen onaanvaardbare geluidhinder vanwege de inrichting.
Deze beroepsgrond faalt.
2.7. [appellanten] betogen voorts dat de geluidniveaus in de woningen nabij de inrichting ten onrechte niet zijn gemeten.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat meting van de binnenniveaus niet nodig is, omdat geen onaanvaardbare binnenniveaus zijn te verwachten.
2.7.2. In paragraaf 3.3 van de Handreiking is vermeld dat het binnenniveau in woningen niet hoger mag zijn dan 35 dB(A) etmaalwaarde in nieuwe situaties en 40 dB(A) etmaalwaarde in bestaande situaties. De grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op grond van voorschrift 6.1.1 bedragen ten hoogste 51 dB(A); deze grenswaarden gelden voor de geluidbelasting op de gevels van de woningen. Nu volgens paragraaf 3.3 van de Handreiking kan worden aangenomen dat de geluidwering bij goed onderhouden woningen ten minste 20 dB(A) bedraagt, heeft het college ervan kunnen uitgaan dat - uitgaande van goed woningonderhoud - bij de toegestane geluidbelasting geen overschrijding van de grenswaarden voor het binnenniveau is te verwachten. Het college heeft derhalve van een meting van de binnenniveaus kunnen afzien.
Deze beroepsgrond faalt.
2.8. In verband met geluid- en trillinghinder voeren [appellanten] verder onder meer aan dat het aantal vrachtwagenbewegingen waarvan in het bij de aanvraag gevoegde akoestisch onderzoek en het bij de aanvraag gevoegde trillingonderzoek is uitgegaan, niet representatief is. Het college kon zich bij het nemen van het bestreden besluit volgens hen daarom niet op deze rapporten baseren.
2.8.1. Bij de aanvraag zijn het door Oranjewoud opgestelde rapport "Akoestisch onderzoek milieustraat Hellevoetsluis" van 27 maart 2007 (hierna: het akoestisch rapport) en het door TTS - Total Technical Solutions opgestelde rapport "Trillingsonderzoek Rijksstraatweg Hellevoetsluis" van 30 maart 2007 (hierna: het trillingonderzoek) gevoegd. In deze onderzoeken wordt uitgegaan van een aantal van 8 vrachtwagenbewegingen per dag.
Bij het nemen van het bestreden besluit, in het bijzonder bij het stellen van de grenswaarden voor geluid in de voorschriften 6.1.1 en volgende en voor trilling in de voorschriften 6.2.1 en volgende, heeft het college zich op deze onderzoeken gebaseerd.
2.8.2. Het college stelt zich op het standpunt dat het van bovengenoemde, bij de aanvraag gevoegde, onderzoeken kon uitgaan. Weliswaar is in de aanvraag een aantal van 10 vrachtwagenbewegingen per dag genoemd, maar het akoestisch rapport en het trillingonderzoek bevatten volgens het college specifiekere gegevens.
2.8.3. Blijkens paragraaf 15 van de aanvraag zijn 10 vrachtwagenbewegingen per dag aangevraagd. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling niet gebleken dat vergunninghoudster de aanvraag in die zin heeft willen wijzigen, dat slechts 8 vrachtwagenbewegingen per dag worden aangevraagd.
Nu in het akoestisch rapport en het trillingonderzoek is uitgegaan van een lager aantal vrachtwagenbewegingen dan in de aanvraag is vermeld, is de Afdeling van oordeel dat het college zich in zoverre bij het nemen van het bestreden besluit niet op deze rapporten heeft kunnen baseren. Daarbij is mede van belang dat in de aanvraag een uitbreiding van de capaciteit van de milieustraat is voorzien ten opzichte van de eerder vergunde situatie. Gelet hierop acht de Afdeling het niet aannemelijk dat het aantal vrachtwagenbewegingen beperkt blijft tot 8 per dag. Gezien hetgeen hierover in het deskundigenbericht is vermeld, acht de Afdeling het voorts aannemelijk dat een toename van het aantal vrachtwagenbewegingen tot 10 per dag leidt tot een hogere geluid- en trillingbelasting op de woningen in de directe omgeving van de inrichting.
Het voorgaande brengt mee dat het college, door zich bij het stellen van de grenswaarden voor geluid- en trillinghinder op voornoemde onderzoeken te baseren, onvoldoende heeft onderzocht of de gestelde grenswaarden kunnen worden nageleefd bij het uitvoeren van het aangevraagde en vergunde aantal van 10 vrachtwagenbewegingen per dag. Het college heeft in zoverre, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard.
Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie
2.9. Het beroep is gegrond. Nu de aspecten geluid en trilling bepalend zijn voor de vraag of voor de inrichting een vergunning zoals aangevraagd kan worden verleend, komt het bestreden besluit in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 3 april 2008, kenmerk 340697;
III. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Teuben
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2009
483.