Uitspraak
200803303/1/R2.
Datum uitspraak: 3 juni 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling
De Bilt en omstreken, gevestigd te Bilthoven,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 maart 2008, nr. 2008INT218830, heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Soest (hierna: de raad) bij besluit van 23 juni 2005 vastgestelde bestemmingsplan "Hart voor Groen 2005".
Tegen dit besluit heeft de vereniging IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling De Bilt en omstreken (hierna: IVN-De Bilt e.o.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 mei 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en IVN-De Bilt e.o. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2009, waar
IVN-De Bilt e.o., vertegenwoordigd door [voorzitter], en het college, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting gehoord de raad, vertegenwoordigd door mr. K.C.P. Haagen, ambtenaar in dienst van de gemeente, en stichting Het Utrechts Landschap, vertegenwoordigd door C. Bakker.
2. Overwegingen
2.1. Het plan heeft betrekking op onderdelen van het project Hart van de Heuvelrug voor het natuurgebied tussen de kernen Zeist, De Bilt, Soest en Amersfoort, dat versnipperd is geraakt door bebouwing en de aanleg van spoor- en autowegen en militaire terreinen. Het project is erop gericht de versnipperde gebieden opnieuw met elkaar te verbinden, terwijl tevens nieuwe ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt. Hierbij is als kwaliteitseis geformuleerd dat "rode" projecten minimaal met een gelijke oppervlakte aan "groene" projecten moeten worden gecompenseerd, de zogenoemde minimaal neutrale rood-/groenbalans.
2.2. Het plan voorziet in natuurontwikkeling op het zogenoemde Jessurunkamp (gebied I) en het voormalige Kodakterrein (gebied II) en in een ecoduct over de Amersfoortsestraat (gebied III). Daarnaast voorziet het plan in wijzigingsbevoegdheden voor de realisering van bedrijventerreinen tussen de Zuiderweg en de Richelleweg (gebieden IV en V) en in Soesterberg Noord-Oost (gebied VII) alsmede voor woningbouw in het gebied Apollo-Noord (gebied VI).
2.3. Bij besluit van 7 februari 2006 had het college goedkeuring verleend aan het plan. Bij uitspraak van 11 juli 2007, nr.
200602131/1, heeft de Afdeling de goedkeuring van de aanduidingen "wijzigingsbevoegdheid" voor de gebieden IV tot en met VII vernietigd. Voorts is de goedkeuring van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften inhoudende de wijzigingsbevoegdheid voor gebied VI vernietigd en heeft de Afdeling goedkeuring onthouden aan deze bepaling. De goedkeuring van het plan wat betreft de gebieden I, II en III is derhalve in rechte onaantastbaar geworden.
200602131/1, heeft de Afdeling de goedkeuring van de aanduidingen "wijzigingsbevoegdheid" voor de gebieden IV tot en met VII vernietigd. Voorts is de goedkeuring van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften inhoudende de wijzigingsbevoegdheid voor gebied VI vernietigd en heeft de Afdeling goedkeuring onthouden aan deze bepaling. De goedkeuring van het plan wat betreft de gebieden I, II en III is derhalve in rechte onaantastbaar geworden.
2.4. Het college heeft thans goedkeuring onthouden aan de aanduidingen "wijzigingsbevoegdheid" voor de gebieden VI en VII en aan artikel 14, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften inhoudende de wijzigingsbevoegdheid voor gebied VII. Voor het overige heeft het college goedkeuring verleend.
2.5. Het beroep van IVN-De Bilt e.o. is niet gericht tegen de onthouding van goedkeuring aan de aanduidingen "wijzigingsbevoegdheid" voor de gebieden VI en VII en aan artikel 14, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften. Thans staan slechts ter beoordeling de goedkeuring van de aanduidingen "wijzigingsbevoegdheid" betreffende de gebieden IV en V, op grond waarvan de bij recht toegekende bestemming "Militaire doeleinden" kan worden gewijzigd in de bestemming "Bedrijven A" of "Bedrijven B" ten behoeve van de realisering van een bedrijventerrein, alsmede de goedkeuring van de bij recht toegekende bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" voor gebied VI.
2.6. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Luchtkwaliteit
2.7. IVN-De Bilt e.o. betwijfelt de toepasselijkheid van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) in het licht van de inwerkingtreding van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteiteisen). Subsidiair betoogt zij dat het college ten onrechte heeft gesteld dat het plan niet in strijd is met het Blk 2005. Daartoe voert zij onder meer aan dat het college niet is ingegaan op de bevindingen van de deskundige in zaak nr. 200602131/1 en op de nadere reactie van IVN-De Bilt e.o. op het luchtkwaliteitrapport van 2 februari 2006.
2.7.1. Met ingang van 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Uit artikel V van deze wet volgt dat het Blk 2005 van toepassing blijft op een plan dat is vastgesteld vóór de inwerkingtreding van deze wet. Nu het bestemmingsplan is vastgesteld op 23 juni 2005 is het Blk 2005 van toepassing op het onderhavige geding.
2.7.2. Zoals reeds is overwogen in de uitspraak van 11 juli 2007, nr.
200602131/1, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2006, nr.
200600223/1, behoefde in een geval als hier aan de orde, gelet op het bepaalde in artikel 7, tweede lid, onder c, van het Blk 2005, gelezen in samenhang met artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a en b van de planvoorschriften, en gelet op de omstandigheid dat het bij een wijzigingsbevoegdheid gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht, bij het opnemen van de in artikel 14, eerste lid, onder a en b, van de planvoorschriften opgenomen wijzigingsbevoegdheden geen onderzoek te worden uitgevoerd naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit van de door toepassing van deze bevoegdheden mogelijk gemaakte ontwikkelingen. Gelet hierop heeft het college terecht gesteld dat het plan niet in strijd is met het Blk 2005. Reeds hierom behoefde het college niet in te gaan op de bevindingen van de deskundige in de vorige beroepsprocedure en de reactie van IVN-De Bilt e.o. op het luchtkwaliteitrapport. Dit betoog faalt derhalve.
200602131/1, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2006, nr.
200600223/1, behoefde in een geval als hier aan de orde, gelet op het bepaalde in artikel 7, tweede lid, onder c, van het Blk 2005, gelezen in samenhang met artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a en b van de planvoorschriften, en gelet op de omstandigheid dat het bij een wijzigingsbevoegdheid gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht, bij het opnemen van de in artikel 14, eerste lid, onder a en b, van de planvoorschriften opgenomen wijzigingsbevoegdheden geen onderzoek te worden uitgevoerd naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit van de door toepassing van deze bevoegdheden mogelijk gemaakte ontwikkelingen. Gelet hierop heeft het college terecht gesteld dat het plan niet in strijd is met het Blk 2005. Reeds hierom behoefde het college niet in te gaan op de bevindingen van de deskundige in de vorige beroepsprocedure en de reactie van IVN-De Bilt e.o. op het luchtkwaliteitrapport. Dit betoog faalt derhalve.
Flora en fauna
2.8. IVN-De Bilt e.o. betoogt dat het college heeft miskend dat ten onrechte niet, voorafgaande aan de voorbereiding van het bestemmingsplan, voor het project Hart van de Heuvelrug een natuurvisie is opgesteld op basis van inventarisaties en ecologische analyses, waaraan de rode projecten hadden kunnen worden getoetst. Volgens haar wordt in het kader van het project Hart van de Heuvelrug ten onrechte de realisering van rode projecten als uitgangspunt genomen.
2.8.1. In deze procedure staan uitsluitend ter beoordeling de goedkeuring van de aanduidingen "wijzigingsbevoegdheid" voor de gebieden IV en V en de goedkeuring van de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" voor gebied VI. Deze gebieden zijn betrokken in het aan het plan ten grondslag gelegde onderzoek naar de aanwezige flora en fauna, zoals neergelegd in het rapport "Quickscan Ecologie Soesterberg" van juni 2005, het rapport "Compensatiestrategie Hart voor Groen" van adviesbureau Van Jaarsveld/Van Scherpenzeel van november 2005 alsmede het rapport "Hart voor Groen flora- en faunaonderzoek 2006, natuuronderzoek in het kader van de flora- en faunawet" van adviesbureau voor natuur en landschap Natuurbalans - Limes Divergens BV van januari 2007. Naar aanleiding van de uitspraak van 11 juli 2007 is IVN-De Bilt e.o. in de gelegenheid gesteld om vóór het nemen van het bestreden besluit alsnog te reageren op de rapporten "Compensatiestrategie Hart voor Groen" en "Hart voor Groen, flora- en faunaonderzoek 2006, natuuronderzoek in het kader van de flora- en faunawet". Voorts is aan het bestreden besluit aanvullend provinciaal veldonderzoek in de gebieden IV en V ten grondslag gelegd. IVN-De Bilt e.o. heeft niet aannemelijk gemaakt dat niettemin onvoldoende inzicht is verkregen in de aanwezige flora en fauna. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college op dit punt bij de voorbereiding van het bestreden besluit onvoldoende kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen heeft vergaard in de zin van artikel 3:2 van Pro de Awb. Dit betoog faalt derhalve.
2.9. IVN-De Bilt e.o. betoogt dat het college onvoldoende heeft onderzocht of en niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de voor de uitvoering van het plan vereiste ontheffingen krachtens de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) zullen kunnen worden verleend en dat deze wet derhalve niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Zij betoogt dat niet deugdelijk is gemotiveerd dat geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort en bestrijdt dat geen andere bevredigende oplossing bestaat en voorts dat dwingende redenen van groot openbaar belang bestaan.
2.9.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Ffw, voor zover hier van belang, worden alle van nature op het Europese grondgebied van de Lid-Staten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels als beschermde inheemse diersoort aangemerkt.
Ingevolge artikel 9 van Pro de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 11 is Pro het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, voor zover hier van belang, is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse of beschermde uitheemse diersoort, te vervoeren of onder zich te hebben.
2.9.2. Ingevolge artikel 75, eerste lid, van de Ffw kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vrijstelling worden verleend van onder meer de bij of krachtens de artikelen 9, 11 en 13 van de Ffw bepaalde verboden.
Ingevolge het derde lid kan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9, 11 en 13 van de Ffw.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, worden vrijstellingen en ontheffingen slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
Ingevolge het zesde lid, aanhef en onder c, worden, onverminderd het vijfde lid, voor soorten genoemd in bijlage IV van de richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn), voor soorten vogels als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, en voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen beschermde inheemse dier- of plantensoorten vrijstelling of ontheffing slechts verleend wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat met het oog op bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen belangen.
2.9.3. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten (hierna: Vrijstellingsbesluit), zijn als beschermde inheemse dier- en plantensoorten als bedoeld in artikel 75, vijfde (lees: zesde) lid, van de Ffw aangewezen de dier- en plantensoorten, genoemd in bijlage 1 bij dit besluit.
Ingevolge artikel 2, derde lid, aanhef en onder e en h, zijn als ander belang als bedoeld in artikel 75, zesde lid, aanhef en onder c, van de Ffw, aangewezen: dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, onderscheidenlijk de uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting of ontwikkeling.
Ingevolge artikel 2c, eerste lid, aanhef en onder a, kan met betrekking tot de diersoorten genoemd in bijlage IV van de Habitatrichtlijn van de artikelen 9 tot en met 12 van de Ffw slechts ontheffing worden verleend ten behoeve van onder meer de belangen genoemd in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e.
Ingevolge artikel 2d, eerste lid, aanhef en onder a, kan met betrekking tot de vogelsoorten, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder b, van de Ffw van de artikelen 9 tot en met 12 van de Ffw ontheffing worden verleend ten behoeve van de belangen, genoemd in artikel 2, derde lid, onderdelen a, b, c, of d.
Ingevolge artikel 2d, vierde lid, kan in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, aanhef en onder a, met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde soorten tevens ontheffing worden verleend van de artikelen 9, 11 en 12 van de Ffw ten behoeve van de belangen, genoemd in artikel 2, derde lid, onder h, mits ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde soorten:
a. geen benutting of economisch gewin plaatsvindt en
b. zorgvuldig wordt gehandeld.
2.9.4. Ingevolge artikel 16b, eerste lid, aanhef en onder d, van het Vrijstellingsbesluit gelden de verboden in de artikelen 8 tot en met 12 van de wet niet bij de uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke ontwikkeling en inrichting.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, gelden de vrijstellingen in het eerste lid ten aanzien van in het wild levende dieren en planten behorende tot bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse dier- en plantensoorten.
Ingevolge artikel 1b, vierde lid, van de Regeling vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora- en faunawet (hierna: Vrijstellingsregeling) worden als beschermde inheemse dier- en plantensoorten als bedoeld in artikel 16b, tweede lid, aanhef en onder a, van het Vrijstellingsbesluit aangewezen de soorten, genoemd in bijlage 4 bij deze regeling. In bijlage 4 bij de Vrijstellingsregeling zijn onder meer opgenomen: gewone pad, konijn, vos, behaarde rode bosmier en kale rode bosmier.
2.9.5. Blijkens het bestreden besluit komen in de gebieden IV en V onder meer de volgende beschermde diersoorten voor: gewone pad, konijn, vos, behaarde rode bosmier, kale rode bosmier en voorts 17 soorten vogels, zandhagedis, gewone dwergvleermuis, laatvlieger en heideblauwtje.
Voor de soorten gewone pad, konijn, vos, behaarde rode bosmier en kale rode bosmier geldt bij de uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting of ontwikkeling van rechtswege een vrijstelling van de in geding zijnde verbodsbepalingen. De soorten zandhagedis, gewone dwergvleermuis en laatvlieger zijn opgenomen in bijlage IV van de Habitatrichtlijn. Het heideblauwtje is opgenomen in bijlage 1 van het Vrijstellingsbesluit.
Volgens het bestreden besluit zijn in de gebieden IV en V mogelijk vaste verblijfplaatsen aanwezig van de groene specht en de grote bonte specht. Van de overige vogelsoorten zijn geen vaste rust- of verblijfplaatsen aangetroffen. Nu de uitvoering van het plan blijkens het bestreden besluit buiten het broedseizoen zal plaatsvinden, is voor de overige vogelsoorten geen ontheffing krachtens de Ffw vereist.
Blijkens het rapport "Hart voor Groen flora- en faunaonderzoek 2006, natuuronderzoek in het kader van de flora- en faunawet" zijn de gewone dwergvleermuis en de laatvlieger uitsluitend foeragerend waargenomen in de gebieden IV en V en zijn op het terrein geen geschikte potentiële verblijfplaatsen aanwezig. Derhalve is niet gebleken dat in de gebieden IV en V vaste rust- en verblijfplaatsen van de vleermuissoorten aanwezig zijn in de zin van artikel 11 van Pro de Ffw, zodat de uitvoering van het plan niet kan leiden tot overtreding van het in artikel 11 neergelegde Pro verbod wat betreft de gewone dwergvleermuis en de laatvlieger. Voor deze soorten is mitsdien geen ontheffing krachtens de Ffw vereist ten behoeve van de uitvoering van het plan.
2.9.6. Gelet op het voorgaande is ten behoeve van de uitvoering van het plan wat betreft de wijzigingsbevoegdheden voor de gebieden IV en V voor de beschermde diersoorten groene specht, grote bonte specht, zandhagedis en heideblauwtje een ontheffing krachtens artikel 75, vijfde en zesde lid, van de Ffw vereist. Derhalve diende het college in het kader van de goedkeuring van het plan te onderzoeken of op voorhand redelijkerwijs is te verwachten dat de vereiste ontheffingen zullen kunnen worden verleend en diende het college hierbij nadrukkelijk de relevante ontheffingscriteria te betrekken.
2.9.7. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de vereiste ontheffingen krachtens artikel 75, vijfde en zesde lid, van de Ffw zullen kunnen worden verleend, omdat geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, er geen andere bevredigende oplossing bestaat en de ontheffingen worden verleend met het oog op dwingende redenen van groot openbaar belang van economische aard. Daarbij heeft het college onderbouwd op welke gronden aan deze ontheffingscriteria wordt voldaan. De raad heeft in dit kader naar voren gebracht dat een grote vraag bestaat naar bedrijventerrein en dat binnen de gemeente geen uitgeefbaar bedrijventerrein meer aanwezig is, zodat de gebieden IV en V de enige locaties binnen de gemeente betreffen waar op korte termijn een bedrijventerrein kan worden gerealiseerd. IVN-De Bilt e.o. heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze behoefte niet of onvoldoende aanwezig is dan wel dat daarin kan worden voorzien door de herstructurering van bestaande bedrijventerreinen. Evenmin heeft zij aannemelijk gemaakt dat de uitvoering van de nog op te stellen wijzigingsplannen voor de gebieden IV en V afbreuk zal doen aan de gunstige staat van instandhouding van de groene specht, de grote bonte specht, de zandhagedis en het heideblauwtje. Daartoe is onvoldoende dat de populatie van de zandhagedis in de gebieden IV en V ook in een groter verband van betekenis moet worden geacht en dat de plaatselijke populatie van het heideblauwtje deel uitmaakt van een netwerk of metapopulatie, wat er ook zij van de juistheid van deze stellingen. Voorts heeft het college, anders dan IVN-De Bilt e.o. in haar beroepschrift stelt, niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat uitsluitend algemeen voorkomende broedvogels zijn waargenomen. Ten slotte heeft IVN-De Bilt e.o. niet bestreden dat ten aanzien van de groene specht en grote bonte specht zal kunnen worden voldaan aan de vereisten van artikel 2d, vierde lid, van het Vrijstellingsbesluit.
2.9.8. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de voor de uitvoering van het plan vereiste ontheffingen krachtens de Ffw zullen kunnen worden verleend. Overigens heeft deze beoordeling van het college inmiddels bevestiging gevonden in het besluit van de minister van 25 maart 2009 waarbij ontheffing is verleend van het verbod in artikel 11 van Pro de Ffw voor de groene specht, de grote bonte specht en het heideblauwtje en van de verboden in de artikelen 9, 11 en 13, eerste lid, van de Ffw voor de zandhagedis. IVN-De Bilt e.o. heeft niet aannemelijk gemaakt dat ook nog andere ontheffingen krachtens de Ffw zijn vereist voor de uitvoering van het plan wat betreft de wijzigingsbevoegdheden voor de gebieden IV en V. Voorts ziet de Afdeling in het bezwaarschrift van IVN-De Bilt e.o. tegen het besluit van 25 maart 2009 op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat aan de ontheffing zodanige gebreken kleven dat deze niet in stand zal kunnen blijven.
Streekplanuitwerking
2.10. IVN-De Bilt e.o. betoogt dat het college het plan ten onrechte heeft getoetst aan de uitwerkingsregels in het streekplan. Zij betoogt dat uit de uitspraak van 11 juli 2007, nr.
200602131/1, volgt dat het college gehouden was de streekplanuitwerking "Hart van de Heuvelrug 1" te herzien alvorens goedkeuring te verlenen aan het voorliggende plan. Nu het college dit heeft nagelaten, had het plan volgens IVN-De Bilt e.o. moeten worden getoetst aan het normale streekplanbeleid. Voorts voert zij aan dat in een later stadium door het college niet kan worden getoetst aan de streekplanuitwerking, omdat het in het bestreden besluit heeft bepaald dat de wijzigingsplannen voor de gebieden V en VI geen goedkeuring behoeven in de zin van artikel 11, zevende lid, van de WRO.
200602131/1, volgt dat het college gehouden was de streekplanuitwerking "Hart van de Heuvelrug 1" te herzien alvorens goedkeuring te verlenen aan het voorliggende plan. Nu het college dit heeft nagelaten, had het plan volgens IVN-De Bilt e.o. moeten worden getoetst aan het normale streekplanbeleid. Voorts voert zij aan dat in een later stadium door het college niet kan worden getoetst aan de streekplanuitwerking, omdat het in het bestreden besluit heeft bepaald dat de wijzigingsplannen voor de gebieden V en VI geen goedkeuring behoeven in de zin van artikel 11, zevende lid, van de WRO.
Subsidiair betoogt IVN-De Bilt e.o. dat niet wordt voldaan aan de uitwerkingsregels betreffende de kwaliteitseisen voor de rode en groene projecten, in het bijzonder het vereiste van een minimaal neutrale rood-/groenbalans.
2.10.1. In de uitspraak van 11 juli 2007, nr.
200602131/1, heeft de Afdeling overwogen dat onvoldoende is onderbouwd dat met de streekplanuitwerking "Hart van de Heuvelrug I" wordt voldaan aan de kwaliteitseisen in de uitwerkingsregels van het streekplan, zodat in zoverre aan de streekplanuitwerking dient te worden voorbijgegaan en hieraan in het kader van de beoordeling van het destijds voorliggende plan geen betekenis kan toekomen. Deze streekplanuitwerking zag echter op de zogenoemde rode projecten in de gebieden VI en VII, waaraan het college thans goedkeuring heeft onthouden. Voor zover IVN-De Bilt e.o. betoogt dat het college óók voor de ontwikkeling van bedrijventerrein in de gebieden IV en V gehouden was een streekplanuitwerking vast te stellen vóór het nemen van het thans voorliggende goedkeuringsbesluit, overweegt de Afdeling het volgende.
200602131/1, heeft de Afdeling overwogen dat onvoldoende is onderbouwd dat met de streekplanuitwerking "Hart van de Heuvelrug I" wordt voldaan aan de kwaliteitseisen in de uitwerkingsregels van het streekplan, zodat in zoverre aan de streekplanuitwerking dient te worden voorbijgegaan en hieraan in het kader van de beoordeling van het destijds voorliggende plan geen betekenis kan toekomen. Deze streekplanuitwerking zag echter op de zogenoemde rode projecten in de gebieden VI en VII, waaraan het college thans goedkeuring heeft onthouden. Voor zover IVN-De Bilt e.o. betoogt dat het college óók voor de ontwikkeling van bedrijventerrein in de gebieden IV en V gehouden was een streekplanuitwerking vast te stellen vóór het nemen van het thans voorliggende goedkeuringsbesluit, overweegt de Afdeling het volgende.
2.10.2. Daargelaten de vraag in hoeverre de aanleg van bedrijventerrein in de gebieden IV en V in strijd is met het thans geldende streekplan, omdat daarvoor op basis van het streekplan eerst een streekplanuitwerking is vereist, volgt uit artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften dat eerst gebruik kan worden gemaakt van de wijzigingsbevoegdheden voor de gebieden IV en V indien het college toepassing heeft gegeven aan de specifieke uitwerkingsregeling "Hart van de Heuvelrug" in het streekplan. Voorts is in het tweede lid, aanhef en onder c, bepaald dat bij de aanwending van deze wijzigingsbevoegdheden moet zijn aangetoond dat de wijzigingen in overeenstemming zijn met de streekplanuitwerking. Reeds op basis van de planvoorschriften is derhalve vereist dat voor de wijzigingsplannen betreffende de gebieden IV en V een streekplanuitwerking wordt vastgesteld. Nu de ontwikkeling van het bedrijventerrein eerst na wijziging van het plan is toegelaten, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college heeft miskend dat uit het oogpunt van zorgvuldigheid reeds vóór de goedkeuring van het bestemmingsplan een streekplanuitwerking had moeten zijn vastgesteld.
2.10.3. In het kader van de uitvoerbaarheid van de wijzigingsbevoegdheden in het bestemmingsplan is het college in het bestreden besluit ingegaan op de uitwerkingsregels, waaronder de kwaliteitseis voor rode projecten van een minimaal neutrale rood-/groenbalans. Nu het bestemmingsplan wat betreft de ontwikkeling van ongeveer 20 hectare aan groene projecten in de gebieden I, II en III in rechte onaantastbaar is geworden en het college goedkeuring heeft onthouden aan de wijzigingsbevoegdheden voor de rode projecten in de gebieden VI en VII, heeft het college bij de hier voorliggende goedkeuring van de wijzigingsbevoegdheden voor ongeveer 3,4 hectare aan rode projecten in de gebieden IV en V terecht gesteld dat thans wordt voldaan aan het vereiste van een minimaal neutrale rood-/groenbalans. De bezwaren van IVN-De Bilt e.o. over de gevolgen van de realisering van de rode projecten in de gebieden VI en VII voor de rood-/groenbalans kunnen aan de orde komen in de procedure omtrent een eventueel nieuw bestemmingsplan voor die projecten. Dit betoog faalt derhalve.
Kwaliteitstoeslag
2.11. IVN-De Bilt e.o. betoogt dat het college heeft miskend dat het plan ten onrechte niet voorziet in een kwaliteitstoeslag als bedoeld in de Handleiding bestemmingsplannen 2006. Zij betoogt dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat deze kwaliteitstoeslag uitsluitend is vereist voor gebieden in de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) en dat in dit geval ook kwalitatieve in plaats van kwantitatieve compensatie mogelijk is.
2.11.1. In de Handleiding bestemmingsplannen 2006 (hierna: Handleiding), vastgesteld door het college op 28 februari 2006, is de volgende beleidsregel geformuleerd voor de toepassing van het "nee, tenzij"-regime en het compensatiebeginsel als bedoeld in het streekplan: […]
2. Bij bestemmingsplannen die plannen, projecten of handelingen in, of in de nabijheid van gebieden met een groene contour, Boswetgebieden of grootschalige recreatiegebieden mogelijk maken (zonder dat sprake is van redenen van groot openbaar belang), dient in de toelichting door middel van gedegen onderzoek te worden aangetoond dat geen sprake is van significante aantasting van wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied.
3. Onderdeel van het compensatiebeginsel is de kwaliteitstoeslag: naarmate de te compenseren waarden op grond van hun zeldzaamheidswaarde of ouderdom moeilijker vervangbaar zijn, dient een grotere oppervlakte te worden gecompenseerd. De kwaliteitstoeslag ligt tussen de 0 en de 100%. Voor grootschalige recreatiegebieden geldt geen toeslag.
2.11.2. Ten aanzien van de vraag of en in hoeverre de kwaliteitstoeslag als bedoeld in de Handleiding van toepassing is op de wijzigingsbevoegdheden voor de gebieden IV en V heeft het college in het bestreden besluit primair gesteld dat het compensatiebeginsel volgens het streekplan van toepassing is binnen de EHS en dat de gebieden IV en V geen onderdeel uitmaken van de EHS. Uit het beleidsdeel van de Handleiding, zoals toegelicht in het servicedeel, volgt echter dat de beleidsregel van de kwaliteitstoeslag - als onderdeel van het compensatiebeginsel - van toepassing is op plannen, projecten of handelingen binnen of in de nabijheid van gebieden binnen de groene contour als bedoeld in het streekplan en gebieden waarop de Boswet van toepassing is. De gebieden IV en V grenzen ten oosten aan een gebied dat op de kaart "Gebieden binnen groene contouren" bij het streekplan is aangegeven als "bestaande natuur (militair terrein)" binnen de EHS. Het plan maakt derhalve de ontwikkeling van een bedrijventerrein mogelijk in de nabijheid van een gebied binnen de groene contouren als bedoeld in het streekplan. Reeds daarom is de beleidsregel van de kwaliteitstoeslag van toepassing op de wijzigingsbevoegdheden voor de gebieden IV en V.
2.11.3. Uit het bestreden besluit lijkt te volgen dat het college - kennelijk subsidiair - de toepasselijkheid van de beleidsregel van de kwaliteitstoeslag heeft onderkend, nu het zich ook op het standpunt heeft gesteld dat de wijzigingsbevoegdheden voor de gebieden IV en V in overeenstemming zijn met het compensatiebeleid in de Handleiding. Het college heeft in dit verband gesteld dat het programma Hart van de Heuvelrug in een aantoonbare kwaliteitstoeslag voorziet. Uit de toelichting ter zitting begrijpt de Afdeling dat het college zich hierbij beroept op de uitleg van het streekplanbeleid in de Handleiding dat van een beoordeling op projectniveau kan worden afgeweken als een "nee, tenzij"-benadering op gebiedsniveau wordt gehanteerd, waarbij sprake moet zijn van een kwaliteitsimpuls op het niveau van het betreffende gebied. Ter zitting heeft stichting Het Utrechts Landschap zich bij dit standpunt van het college aangesloten. Gelet op de in het streekplan voorziene mogelijkheid van een afweging op gebiedsniveau, in samenhang met de uitwerking daarvan in de Handleiding aangaande kwalitatieve compensatie, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de wijzigingsbevoegdheden voor de gebieden IV en V niet in overeenstemming zijn met het compensatiebeleid. Nu de vorenbedoelde uitleg van het compensatiebeleid in het streekplan en de Handleiding echter niet aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, althans daarin onvoldoende inzichtelijk is gemaakt, berust het besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Het beroep is op dit punt gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb dient te worden vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de aanduidingen "wijzigingsbevoegdheid" voor de gebieden IV en V. In de toelichting ter zitting ziet de Afdeling evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
De bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" binnen gebied VI
2.12. IVN-De Bilt e.o. betoogt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" voor gebied VI. Volgens haar had de voorheen geldende bestemming "Bos/Bostuin" moeten worden gehandhaafd met het oog op de bescherming van de aanwezige landschappelijke, ecologische en cultuurhistorische waarden. In het licht van deze waarden acht IVN-De Bilt e.o. de mogelijke aanleg van parkeerplaatsen en kiosken onwenselijk. Recreatief medegebruik acht zij niet bezwaarlijk. Voorts is de wijziging van de voorheen geldende bestemming naar recreatieve doeleinden volgens haar in strijd met het "nee, tenzij"-regime voor de EHS als bedoeld in de Nota Ruimte en het streekplan. Daarnaast voert zij aan dat deze wijziging afbreuk doet aan de bescherming van het gebied op basis van de Boswet.
2.12.1. Ingevolge artikel 11 van Pro de planvoorschriften zijn de op de kaart voor "Recreatieve doeleinden (R)" aangewezen gronden bestemd voor openbare dagrecreatie waaronder begrepen picknickplaatsen, trimbanen en speel- en ligweiden, met de daarbij behorende voorzieningen zoals kiosken en toiletgebouwen, paden en parkeergelegenheden, met dien verstande dat aldaar voorkomende, dan wel daaraan eigen landschappelijke en cultuurhistorische waarden worden gehandhaafd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, mag per hectare grond binnen het bestemmingsvlak vijf vierkante meter worden bebouwd.
Ingevolge het derde lid is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden aan te leggen of uit te voeren:
a. het aanleggen of verharden van wegen, paden en banen en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
b. het vellen of rooien van houtgewas, met dien verstande dat geen vergunning is vereist voor het periodiek kappen van griendhout en ander hakhout, voor zover het betreft de normale uitoefening van het ten tijde van het van kracht worden van dit bestemmingsplan bestaande bodemgebruik en voor zover de Boswet en de krachtens die wet gestelde voorschriften van toepassing zijn;
[…]
d. het aanbrengen van ondergrondse of bovengrondse constructies, installaties of apparatuur met een grotere diepte of hoogte dan 75 centimeter.
Ingevolge het vijfde lid mag een aanlegvergunning als bedoeld in het derde lid slechts worden verleend indien:
a. de werken of werkzaamheden of de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen de in het eerste lid genoemde waarden niet onevenredig aantasten of kunnen aantasten;
b. door het stellen van voorwaarden ten aanzien van plaats, omvang, wijze en tijd van uitvoering aantasting van de in het eerste lid genoemde waarden kan worden voorkomen;
c. de mogelijkheden tot herstel van de in het eerste lid genoemde waarden niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind.
2.12.2. Het college stelt dat de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" voorziet in de handhaving van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden en daarmee vergelijkbaar is met de voorheen geldende bestemmingen voor gebied VI. Deze waren evenmin gericht op het behoud van natuurwaarden. Voorts acht het college het plan op dit punt niet in strijd met de Nota Ruimte en het streekplan. De bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" doet volgens het college niet af aan de toepasselijkheid van het beleid voor de EHS.
2.12.3. Zoals het college aan de goedkeuring ten grondslag heeft gelegd, voorziet de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" in de handhaving van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Hierbij is bepaald dat per hectare grond binnen het bestemmingsvlak vijf vierkante meter mag worden bebouwd. Daarnaast is voor werken en werkzaamheden een aanlegvergunningenstelsel opgenomen ter voorkoming van onevenredige aantasting van de aanwezige landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot een onevenredige aantasting van deze waarden.
2.12.4. De status als onderdeel van de EHS brengt mee dat het "nee, tenzij"-regime en het compensatiebeleid van de Nota Ruimte en het streekplan van toepassing zijn op gebied VI. Gelet op de bepaling dat per hectare grond binnen het bestemmingsvlak ten hoogste vijf vierkante meter mag worden bebouwd en het vereiste van een aanlegvergunning voor het aanleggen of verharden van wegen, paden en banen en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen alsmede voor het vellen of rooien van houtgewas, heeft IVN-De Bilt e.o. niet aannemelijk gemaakt dat realisering van de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" in strijd zal komen met het "nee, tenzij"-regime en het compensatiebeleid voor de EHS. Ook in zoverre faalt het betoog derhalve. Overigens is niet in geschil dat het voorheen geldende bestemmingsplan evenmin was gericht op het behoud van natuurwaarden.
2.12.5. Volgens de plantoelichting is de Boswet van toepassing op de aanwezige houtopstand binnen gebied VI. Uit artikel 11, derde lid, van de planvoorschriften volgt dat, voor zover houtgewas moet worden geveld of gerooid ten behoeve van de aanleg van de binnen de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" toegelaten picknickplaatsen, trimbanen, speel- en ligweiden met voorzieningen zoals kiosken en toiletgebouwen, paden en parkeergelegenheden, op basis van het plan een daartoe strekkende aanlegvergunning is vereist, tenzij de Boswet van toepassing is. Het plan doet derhalve niet af aan de meld- en herplantplicht voor de velling van houtopstand als bedoeld in artikel 2 en Pro 3 van de Boswet. Dit betoog faalt.
2.12.6. De conclusie is dat hetgeen IVN-De Bilt e.o. heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" betreffende de gronden van gebied VI niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is op dit punt ongegrond.
Inrichting van het plan
2.13. IVN-De Bilt e.o. betoogt dat het college heeft miskend dat aan het plan een kaart met de toekomstige gewenste ontwikkelingen had moeten worden toegevoegd, dat in de plantoelichting abusievelijk is verwezen naar het thans niet meer geldende rijksbeleid in het Structuurschema Groene Ruimte en dat in het hoofdstuk "Beheersregeling" in de plantoelichting een verwijzing naar de zogenoemde EHS-saldobenadering en de uitwerkingsregels in het streekplan had moeten worden opgenomen. Voorts had volgens IVN-De Bilt e.o. in de beschrijving in hoofdlijnen in artikel 5 van Pro de planvoorschriften een rechtstreekse verwijzing naar de uitwerkingsregels in het streekplan moeten worden opgenomen alsmede een verwijzing naar de uitwerking van de rood-/groenbalans in de clusterovereenkomst, die bij de vaststelling van het plan reeds was opgesteld. In zoverre ziet het beroep van IVN-De Bilt e.o. op niet-bindende onderdelen van het bestemmingsplan. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat het plan door het ontbreken van deze elementen is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid in de zin van artikel 3:2 van Pro de Awb. Dit betoog faalt derhalve.
2.14. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 11 maart 2008, kenmerk 2008INT218830, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de aanduidingen "wijzigingsbevoegdheid" voor de gebieden IV en V;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
IV. gelast dat de provincie Utrecht aan de vereniging IVN, Vereniging voor Natuur- en Milieueducatie, afdeling De Bilt en omstreken, het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.M. van der Heijden, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Van der Heijden
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2009
516.