Uitspraak
200805464/1/M1.
Datum uitspraak: 10 juni 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], beiden wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2], beiden wonend te [woonplaats], gemeente Hardenberg,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 juni 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] voor een termijn van vijf jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een zandwinningsbedrijf nabij het perceel aan [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 26 juni 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juli 2008, [appellant sub 2] (hierna: [appellant sub 2]) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juli 2008, en [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] (hierna: [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2]) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 augustus 2008, beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten van Overijssel heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2009, waar [appellanten sub 1], van wie [appellant sub 1 a] in persoon en bijgestaan door mr. J.J. Nicolaas, [appellant sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. Th.H.W. Juta, [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] in persoon en het college, vertegenwoordigd door mr. C.A. Oordt, werkzaam bij de provincie, en [gemachtigde], zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Deventer, en [partij], als partij gehoord.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft [appellant sub 2] zijn beroepsgrond over de onduidelijkheid van de reikwijdte van de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2 ingetrokken.
2.2. Ten aanzien van het betoog van het college dat [appellanten sub 1] niet zijn aan te merken als belanghebbenden, overweegt de Afdeling dat ter zitting aannemelijk is geworden dat zij, gelet op de geringe afstand van de percelen waarop hun woningen staan tot de inrichting, op die percelen de milieugevolgen van de inrichting kunnen ondervinden. [appellanten sub 1] dienen derhalve als belanghebbenden te worden aangemerkt. Voor niet-ontvankelijkverklaring van het beroep van [appellanten sub 1] of het beroep van [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2], voor zover ingesteld door [appellant sub 1 a], bestaat daarom geen aanleiding.
2.3. [appellanten sub 1] stellen dat zij niet persoonlijk door het college over de besluitvorming zijn geïnformeerd. [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] stellen dat het college heeft verzuimd hen te informeren over de terinzagelegging van de milieuvergunning; zij hebben dit in de regionale krant moeten lezen.
2.3.1. Het college stelt dat het ontwerp van het besluit voor een ieder ter inzage is gelegd overeenkomstig de bepalingen van paragraaf 3.4 van de Awb. Omdat [appellant sub 1 a], [appellant sub 1 b] en [appellant sub 2] zienswijzen over het ontwerp naar voren hebben gebracht, is volgens het college aan hen overeenkomstig artikel 3:44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een exemplaar van het besluit toegezonden.
2.3.2. Gelet op het niet bestreden feit dat aan [appellant sub 1 a], [appellant sub 1 b] en [appellant sub 2] een exemplaar van het bestreden besluit is toegezonden, moeten hun beroepsgronden kennelijk zo worden verstaan dat zij betrekking hebben op het ontwerp van het besluit. Voor zover [appellant sub 1 a], [appellant sub 1 b] en [appellant sub 2] betogen dat zij persoonlijk geïnformeerd hadden moeten worden over (de (terinzagelegging van) dit ontwerp, overweegt de Afdeling dat geen rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel valt aan te wijzen welke het college noopte om jegens [appellant sub 1 a], [appellant sub 1 b] en [appellant sub 2] te handelen zoals op dit punt door hen wordt verlangd. Artikel 3:13 van Pro de Awb verplicht het bestuursorgaan enkel het ontwerp voor de terinzagelegging toe te zenden aan belanghebbenden tot wie het besluit zal zijn gericht, onder wie begrepen de aanvrager, doch [appellant sub 1 a], [appellant sub 1 b] en [appellant sub 2] behoren niet tot die groep van belanghebbenden. Voorts is de voorheen in artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer opgenomen verplichting om van het ontwerp mededeling te doen door de verspreiding van niet op naam gestelde kennisgevingen aan de gebruikers van gebouwde eigendommen die in de directe omgeving van de inrichting liggen, per 1 juli 2005 komen te vervallen door de inwerkingtreding van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb. De beroepen van [appellanten sub 1] en van [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] falen daarom in zoverre.
2.4. [appellanten sub 1] betogen dat ten onrechte een oprichtingsvergunning is verleend. Volgens hen gaat het hier om een uitbreiding van een bestaande inrichting. Zij leiden dit onder meer af uit een vrijstellingsbesluit van het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg, dat de vrijstelling als uitbreiding zandwinning heeft betiteld. [appellanten sub 1] wijzen voorts op de considerans van een besluit tot verlening van een ontgrondingsvergunning van 27 november 2005, waarin is vermeld dat provinciale staten in 1997 hebben besloten deze locatie nog een laatste uitbreidingskans te geven.
2.4.1. Het college stelt dat uit navraag bij de gemeente Hardenberg is gebleken dat de in het verleden verleende oprichtingsvergunning en veranderingsvergunning zijn vervallen.
2.4.2. Uit de aanvraag blijkt dat in 1981 en in 1989 krachtens de Hinderwet vergunningen voor deze inrichting zijn verleend. Uit de door [appellanten sub 1] naar voren gebrachte omstandigheden kan niet worden afgeleid dat deze vergunningen, anders dan uit informatie van de gemeente Hardenberg blijkt, niet zijn vervallen. Nu ervan moet worden uitgegaan dat deze vergunningen ten tijde van het bestreden besluit waren vervallen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen revisievergunning doch enkel een oprichtingsvergunning kon worden verleend. Dat de inrichting feitelijk eerder in werking is geweest, doet niet ter zake. Het beroep van [appellanten sub 1] faalt in zoverre.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.6. [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] stellen dat een verplichting tot het schoonmaken en schoon houden van de weg en het fietspad onvoldoende is om de verkeersveiligheid van de gebruikers van die weg en dat fietspad te kunnen waarborgen. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. Reeds om deze reden faalt het beroep van [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] in zoverre.
2.7. [appellant sub 2] wijst op de in de toelichting op de aanvraag vermelde tussenopslag van zand van maximaal 20.000 m3. De grootte van het terrein van de scheidingsinstallatie is volgens [appellant sub 2] evenwel slechts 1.500 m2, zodat volgens hem niet kan worden voldaan aan de uit voorschrift 9.1.2 voortvloeiende eis dat het zand maximaal 2,5 meter hoog wordt opgeslagen.
2.7.1. Het college stelt dat uit de voorschriften van hoofdstuk 9 voortvloeit dat de aangevraagde capaciteit van de tussenopslag niet in zijn geheel kan worden vergund. Ook dit tijdelijk depot dient volgens het college aan voorschrift 9.1.2 te voldoen.
2.7.2. Ingevolge voorschrift 9.1.1 dienen bij de opslag van zand de maatregelen zoals omschreven in de bijlage Stofbestrijdingsplan van de aanvraag in acht te worden genomen. Dit houdt het volgende in:
a. de zandvoorraden worden bewaard in boxen;
b. het aanbrengen van een (geluid)stofwal;
c. het plaatsen van sproeiers (bij extreme droogte of extreme wind).
Ingevolge voorschrift 9.1.2 moeten de boxen voor zand en grond aan ten minste drie zijden zijn omgeven door wanden die minimaal 0,5 m boven de zand-/grindberg uitkomen en mogen zij ten hoogste 3 m boven het maaiveld reiken.
2.7.3. De aan de vergunning verbonden voorschriften 9.1.1 en 9.1.2 brengen, gelet op de grootte van het terrein van de tussenopslag, met zich dat op dit terrein niet de hoeveelheid zand mag worden opgeslagen waarvoor vergunning was aangevraagd. Nu van de zijde van [vergunninghoudster] ter zitting te kennen is gegeven dat de inrichting ook in werking kan zijn met inachtneming van voorschrift 9.1.2 en derhalve met een kleinere capaciteit van de tussenopslag, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat niet aan voorschrift 9.1.2 kan worden voldaan. Het beroep van [appellant sub 2] faalt in zoverre.
2.8. [appellanten sub 1] en [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] stellen dat het college had moeten voorschrijven dat ook een voor omwonenden afleesbare wind- en geluidmeter wordt geplaatst. Volgens [appellanten sub 1] voorkomt dit dat zij te vaak en overbodig een klacht wegens stof- en geluidhinder zullen indienen. [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] stellen dat zij met dergelijke meters kunnen vaststellen of [vergunninghoudster] zich aan de voorschriften houdt.
2.8.1. Toezicht op de naleving van de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften is een taak van het college. De Wet milieubeheer biedt geen mogelijkheid om aan een vergunning voorschriften te verbinden die enkel tot doel hebben omwonenden van een inrichting in staat te stellen te controleren of de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften worden nageleefd. De beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] falen in zoverre.
2.9. [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] stellen dat de voorschriften ter voorkoming van stofhinder onvoldoende zijn.
2.9.1. Het college heeft bij de beoordeling van de aanvraag op het gebied van stofhinder paragraaf 3.8.1 van de Nederlandse emissierichtlijn lucht gehanteerd. In de voorschriften 9.1.1 tot en met 9.1.15 heeft het college maatregelen voorgeschreven die stofhinder zoveel mogelijk moeten voorkomen dan wel beperken. [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] hebben niet inzichtelijk gemaakt op welke punten deze voorschriften tekortschieten. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften 9.1.1 tot en met 9.1.15 toereikende bescherming bieden tegen stofhinder. Het beroep van [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] faalt in zoverre.
2.10. [appellanten sub 1] stellen dat zij zich niet kunnen vinden in de bestuurlijke afweging die ten grondslag ligt aan de hoogte van de gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Zij stellen dat de geluidbelasting op de dichtstbijzijnde woning van een derde, die is gelegen op een afstand van 5 meter van de grens van de inrichting, te hoog is. Volgens [appellanten sub 1] had het college vast moeten houden aan de geluidgrenswaarden die horen bij een landelijke omgeving.
[appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] stellen dat, nu het om bewoond gebied gaat, het onacceptabel is dat de geluidnormen bij bijna alle werkzaamheden worden overschreden. Afgezien van de woning die op vijf meter afstand van de inrichting is gelegen, ligt een aantal andere woningen volgens hen niet op 30 meter afstand, zoals het college beweert, maar op niet meer dan 10 meter afstand van de inrichting, zodat de geluidoverlast nog groter is.
2.10.1. Het college stelt dat het zich bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting gebaseerd heeft op de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieu, oktober 1998; hierna: de Handreiking) en de circulaire Natte grindwinningen van 27 februari 1992 (Stcrt. 1992, 55; hierna de circulaire). Volgens het college blijkt uit het akoestisch onderzoek bij de vergunningaanvraag dat ter plaatse van vier woningen de uit de Handreiking afkomstige richtwaarde van 40 dB(A) voor de dagperiode die hoort bij een landelijke omgeving wordt overschreden en dat ter plaatse van één woning ook het referentieniveau van het omgevingsgeluid van 44 dB(A) in de dagperiode wordt overschreden. Ter plaatse van deze woning is in de dagperiode eveneens sprake van overschrijding van de uit de circulaire afkomstige voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). Volgens het college is met name de zandscheidingsinstallatie bepalend voor deze immissiewaarde. Nu aanvullende geluidbeperkende voorzieningen aan deze bron of in de vorm van overdrachtsmaatregelen volgens het college niet mogelijk of ineffectief zijn, de maximaal toelaatbare grenswaarde van 60 dB(A) uit de circulaire op dit beoordelingspunt niet wordt overschreden en de overschrijding van de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) een beperkte periode betreft, is het college van oordeel dat de in voorschrift 2.1.1 gestelde geluidgrenswaarden toereikend zijn.
2.10.2. Ingevolge voorschrift 2.1.1 mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) ten gevolge van de zandwinning op de beoordelingspunten en de beoordelingshoogte van 1,5 m de in een tabel bij dat voorschrift aangegeven waarden niet overschrijden. In deze tabel zijn enkel geluidgrenswaarden vermeld die gelden gedurende de dagperiode. De hoogste waarde in de tabel bedraagt 52 dB(A) op beoordelingspunt 7.
2.10.3. Zoals uit het vorenstaande blijkt heeft het college bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting de Handreiking als uitgangspunt genomen, in samenhang met de circulaire. In hoofdstuk 4 van de Handreiking wordt voor nieuwe inrichtingen aanbevolen bij de eerste toetsing de richtwaarden van tabel 4 te hanteren. In dit geval is het college uitgegaan van de in die tabel opgenomen richtwaarden voor een landelijke omgeving. In de tabel bij voorschrift 2.1.1 is voor een aantal beoordelingspunten een grenswaarde opgenomen die lager is dan of gelijk is aan de richtwaarde van 40 dB(A) voor de dagperiode.
Ten aanzien van een aantal woningen heeft het college toegestaan dat ter plaatse een grenswaarde geldt die hoger ligt dan deze richtwaarde, maar die de waarde van het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet overstijgt. Daarbij heeft het college, conform hetgeen ter zake wordt aanbevolen in de Handreiking, overschrijdingen van de richtwaarde toelaatbaar geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij het bestaande referentieniveau van het omgevingsgeluid een belangrijke rol speelt.
Met een verwijzing naar de circulaire heeft het college ter plaatse van één woning, te weten beoordelingspunt 7 in voorschrift 2.1.1, een geluidgrenswaarde van 52 dB(A) voorgeschreven. In de circulaire is onder meer vermeld dat grindwininstallaties worden gekenmerkt door een hoge geluidemissie en door beperkte mogelijkheden voor overdrachtsmaatregelen vanwege de hoge ligging van de geluidsbronnen en het open karakter van de desbetreffende inrichtingen. Volgens de circulaire zijn voor natte grindwinningen de mogelijkheden voor alternatieve locaties veelal beperkt. Door deze kenmerken onderscheidt natte grindwinning zich van andere activiteiten en is, zo is in de circulaire gesteld, deels in afwijking van de circulaire Industrielawaai (waar thans in hoofdstuk 4 van de Handreiking naar wordt verwezen) een afzonderlijk beoordelingskader aangewezen. De circulaire beveelt een voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde voor het equivalente geluidniveau aan, waarvan na een bestuurlijk afwegingsproces kan worden afgeweken tot een maximale etmaalwaarde van 60 dB(A).
De Afdeling overweegt, gelet op de functie van de zandscheidingsinstallatie in het winningsproces, alsmede de hoogte waarop deze installatie geluid emitteert en de omvang van die geluidemissie, dat geen aanleiding bestaat om te oordelen dat het college de circulaire niet op de onderhavige situatie toepasselijk heeft mogen achten. Voorts heeft het college zich op grond van het verrichte bestuurlijk afwegingsproces in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval ter plaatse van één woning een grenswaarde mocht worden gesteld die hoger is dan de in de circulaire bedoelde voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). Bij dit laatste is van belang dat het college ter zitting aannemelijk heeft gemaakt dat geen aanvullende geluidreducerende maatregelen ten aanzien van de zandscheidingsinstallatie mogelijk zijn.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder de geluidgrenswaarden in de tabel bij voorschrift 2.1.1 in redelijkheid toereikend heeft kunnen achten.
Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] dat het college ten onrechte beweert dat woningen op een grotere afstand van de inrichting liggen dan in feite het geval is, overweegt de Afdeling dat de in voorschrift 2.1.1 opgenomen geluidgrenswaarden zijn gebaseerd op het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport van Oranjewoud van 5 januari 2007. Bij de totstandkoming van dit rapport is uitgegaan van een ligging van de woningen ten opzichte van de inrichting als weergegeven in figuur 1 bij dat rapport. Niet is gebleken dat die ligging niet juist is. Eventuele foutieve beweringen van het college over die ligging kunnen daar niet aan afdoen.
De beroepen van [appellanten sub 1] en van [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] falen in zoverre.
2.11. [appellanten sub 1] stellen dat het college, gelet op de hoge geluidbelasting, had moeten bepalen dat de inrichting slechts op werkdagen in werking mag zijn. Volgens hen heeft [vergunninghoudster] ook niet duidelijk gemaakt waarom de inrichting gedurende zes dagen operationeel moet zijn. [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] stellen dat de werktijden van zes dagen van 12 uur niet te tolereren zijn, nu het om een bewoond gebied gaat met oudere en jonge gezinnen.
2.11.1. In de aanvraag staat vermeld dat de inrichting van maandag tot en met zaterdag van 07.00 tot 19.00 uur in werking zal zijn. Niet vereist is dat [vergunninghoudster] aangeeft waarom de inrichting gedurende zes dagen in werking moet zijn. Het college dient, gelet op de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer, enkel te beoordelen of, gelet op het belang van de bescherming van het milieu, de aangevraagde vergunning kan worden verleend en welke voorschriften daaraan moeten worden verbonden. Zoals hiervoor reeds overwogen, heeft het college zich bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting gebaseerd op de Handreiking en de circulaire. Hierin wordt voor de beoordeling van het door een inrichting veroorzaakte geluid geen onderscheid gemaakt tussen weekdagen enerzijds en de zaterdag en zondag anderzijds. Nu niet is gebleken dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften toereikende bescherming bieden tegen geluidhinder, heeft verweerder de vergunning terecht niet geweigerd voor het in werking zijn van de inrichting op zaterdag. De beroepen van [appellanten sub 1] en van [appellant sub 1 a] en [appellant sub 2] falen in zoverre.
2.12. [appellant sub 2] stelt dat het college ten onrechte geen voorschrift aan de vergunning heeft verbonden dat [vergunninghoudster] verplicht om de binnen de inrichting aanwezige installaties zodanig te onderhouden dat de geluidsproductie tot een minimum wordt beperkt.
2.12.1. Het college heeft in dit verband gewezen op voorschrift 2.2.1, waarin staat dat in de inrichting alleen verbrandingsmotoren in werking mogen zijn die zijn voorzien van een in goede staat zijnde geluiddemper. Aan de vergunning is voorts voorschrift 1.2.1 verbonden, waarin onder meer is bepaald dat de inrichting in goede staat van onderhoud moet verkeren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de vergunningvoorschriften op dit punt in redelijkheid toereikend kunnen achten. Het beroep van [appellant sub 2] faalt in zoverre.
2.13. De beroepen zijn ongegrond.
2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Lap
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2009
288.