Uitspraak
200802429/1.
Datum uitspraak: 22 juli 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Shell Nederland Chemie B.V., gevestigd te Moerdijk,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2008 (hierna: het besluit) heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) met toepassing van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer de bij besluit van 22 april 2003 aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Chemie B.V. (hierna: Shell) krachtens deze wet verleende vergunning voor een inrichting bestemd voor de productie van basischemicaliën aan de Chemieweg 25 te Moerdijk, gewijzigd. Dit besluit is op 25 februari 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: de stichting) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 april 2008, en Shell bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2008, beroep ingesteld. De stichting heeft haar beroep aangevuld bij brief van 6 april 2008.
Bij uitspraak van 14 augustus 2008, in zaak nr. 200802429/3, heeft de Afdeling na vereenvoudigde behandeling het door de stichting ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 17 oktober 2008, in zaak nr. 200802429/4, heeft de Afdeling het door de stichting tegen de uitspraak van 14 augustus 2008 gedane verzet gegrond verklaard.
Het college heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
De stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Shell heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, en Shell, vertegenwoordigd door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat te Rotterdam, G.J. Mei, A. de Leeuw en D.J.M. van Horen, en het college, vertegenwoordigd door M.R.M.J. Beekwilder-van den Heuvel, ing. A.P.M. Maas en ing. G.M.P.F.H. Stekhuizen, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Algemeen
2.1. Voor de inrichting is op 22 april 2003 een revisievergunning (hierna: de vergunning) verleend. Het bestreden besluit is met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer ambtshalve genomen. Het beoogt uitvoering te geven aan de in artikel 22.1a van de Wet milieubeheer neergelegde verplichting en te bewerkstelligen dat de bestaande installaties van de inrichting aan de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna: bbt) voldoen. Voor sommige van deze installaties zijn de door het college als uitvloeisel van de toepassing van bbt beschouwde grenswaarden per direct voorgeschreven, voor andere heeft het college Shell tijd gegund voor het omschakelen naar deze betere technieken.
Het bestreden besluit heeft betrekking op de binnen de inrichting aanwezige kraakfornuizen, stookinstallaties en procesfornuizen. Het college heeft bij het bestreden besluit onder meer de emissie-eisen voor stikstofoxiden (hierna: NOx), zwaveldioxide (hierna: SO2) en stof voor deze installaties gewijzigd.
Intrekking beroepsgrond
2.2. In haar zienswijze op het deskundigenbericht heeft Shell de beroepsgronden aangaande het feit dat bij gelijkwaardige bedrijven minder strenge eisen worden opgelegd, de gevolgen van deelname aan de NOx-handel, de termijn van zes maanden om een plan van aanpak in te dienen, als bedoeld in voorschrift 1.1.3 behorende bij het bestreden besluit, en de beroepsgrond over het ten onrechte niet toepassen van het Besluit emissie-eisen Stookinstallaties A (hierna: het Bees-A), ingetrokken.
Ter zitting heeft de stichting de beroepsgrond over het gebruik van een affakkelinstallatie ingetrokken.
Ontvankelijkheid
2.3. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep van Shell niet-ontvankelijk dient te worden verklaard voor zover Shell betoogt dat het aanbrengen van nageschakelde technieken achter de stookinstallaties F101, F102 en F103 het risico vergroot op een zogenoemde "site trip" van deze installaties. Volgens het college heeft Shell deze beroepsgrond ten onrechte niet in haar zienswijze naar voren gebracht.
2.3.2. Anders dan het college stelt, heeft de beroepsgrond van Shell over het risico van een zogenoemde "site trip" bij het aanbrengen van nageschakelde technieken achter de ketels F101, F102 en F103 betrekking op het besluitonderdeel stof waarover een zienswijze naar voren is gebracht. In zoverre bestaat geen grond voor niet-ontvankelijk verklaring van het beroep.
Algemeen toetsingskader
2.4. In artikel 22.1a van de Wet milieubeheer is bepaald dat het bevoegd gezag ervoor zorg draagt dat vergunningen, verleend krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer voor inrichtingen waartoe gpbv-installaties behoren, voor zover die niet in overeenstemming zijn met de regels die voor 31 oktober 2007 ter uitvoering van de richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: IPPC-richtlijn) bij of krachtens deze wet zijn gesteld, uiterlijk met ingang van die datum daarmee in overeenstemming zijn.
Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan de vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge het derde lid van artikel 8.23 zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van de beperkingen en voorschriften de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, derde lid, worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende bbt toegepast.
Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, komt naar het oordeel van de Afdeling - evenals bij rechtstreekse toepassing van die bepaling - het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Ingevolge artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb), voor zover hier van belang, betrekt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende bbt, rekening houdend met de voorzienbare kosten en baten van maatregelen, en met het voorzorg- en het preventiebeginsel, de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen.
2.5. Uit artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer volgt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften moeten zijn gebaseerd op toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende bbt. Hieruit vloeit voort dat, zodra de vergunde activiteiten worden verricht, de inrichting onmiddellijk conform de bbt in werking dient te zijn.
Het bevoegd gezag dient op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer een integrale afweging te maken van de in een concreet geval redelijkerwijs toe te passen bbt. Het kader daarvoor wordt gevormd door de door de inrichting veroorzaakte milieueffecten, de specifieke technische kenmerken van de inrichting en de bbt-documenten als bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb voor de desbetreffende sector of bepaalde activiteiten. Daarbinnen dienen, toegespitst op de desbetreffende inrichting en rekening houdend met de sector waarbinnen het bedrijf werkzaam is, milieuhygiënische, bedrijfseconomische en technische afwegingen te worden gemaakt, waarbij, voor zover hier van belang, de in artikel 5a.1, eerste lid, van het Ivb weergegeven factoren moeten worden betrokken.
Artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Ivb dient in het licht van het bepaalde in bijlage IV van de IPPC-richtlijn zo te worden uitgelegd, dat het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor een inrichting in aanmerking komende bbt kan betrekken de tijd die nodig is voor het omschakelen op een betere beschikbare techniek.
Periode voor het omschakelen naar betere technieken
2.6. De stichting betoogt dat bij het bestreden besluit voor een deel van de emissiegrenswaarden voor de kraakfornuizen, stookinstallaties en procesfornuizen ten onrechte is bepaald dat deze pas vanaf 31 december 2012 gelden. Nu deze emissiegrenswaarden door het college als uitvloeisel van de toepassing van bbt worden beschouwd, acht de stichting dit uitstel, gelet op de IPPC-richtlijn, niet aanvaardbaar.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de te bewerkstelligen emissiereducties voor de kraakfornuizen kunnen worden gerealiseerd door middel van Low NOx-branders. Het college heeft voor de vaststelling van de termijn aangesloten bij de onderhoudsstops van de installaties, omdat die volgens het college het moment vormen waarop de installaties gemodificeerd kunnen worden. Vanuit praktisch en financieel oogpunt is het volgens het college onmogelijk om de Low NOx-branders eerder te installeren dan eind december 2012, omdat de installaties binnen de inrichting van elkaar afhankelijk zijn en een grote stop van een installatie gevolgen heeft voor andere installaties binnen de inrichting. Het uitvoeren van aanpassingen aan installaties om deze te laten voldoen aan de IPPC-richtlijn is derhalve afhankelijk van deze onderhoudsstops, aldus het college. Het vorenstaande in aanmerking nemende heeft het college aanleiding gezien, gelet op het bepaalde in artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Ivb, de tijd die nodig is om om te schakelen op een betere techniek te betrekken bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende bbt.
2.6.2. Gezien de aard en de omvang van de binnen de inrichting te treffen maatregelen en de gevolgen daarvan voor de continuïteit van de bedrijfsvoering bestond ruimte voor een gefaseerde vervanging van de branders en ruimte om bij het bepalen van de tijd die nodig is voor de vervangingen, de reeds ophanden zijnde onderhoudstops te betrekken. In hetgeen de stichting betoogt ziet de Afdeling, mede gezien de omstandigheid dat het hier een met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer ambtshalve genomen besluit betreft, geen aanleiding voor het oordeel dat het college voor het veranderen van de door de stichting bedoelde installaties niet tijd tot 31 december 2012 had mogen gunnen.
De beroepsgrond van de stichting faalt.
2.7. Shell betoogt dat zij meer tijd nodig heeft dan de gegunde tijd tot 31 december 2012 voor het treffen van de zojuist bedoelde veranderingen. Hiertoe voert zij aan dat de gegunde tijd, die is gebaseerd op een indicatief plan van aanpak van Shell, inmiddels is achterhaald, omdat volgens de huidige inzichten pas in 2014 de laatste kraakfornuizen zullen worden gemodificeerd en het implementatieproject zal zijn afgerond. Bovendien is volgens Shell onzeker of door middel van een Low NOx-brander de voorgeschreven emissie-eisen kunnen worden gehaald, of dat een zogenoemde installatie voor Selective Catalytic Reduction (hierna: SCR-installatie) moet worden geplaatst om aan de gestelde eisen te kunnen voldoen.
Ten aanzien van de procesfornuizen voert Shell aan dat de benodigde wijzigingen, zoals het vervangen van branders, voor de aangescherpte NOx-normen vanaf 31 december 2012 ter voorkoming van productieverlies alleen worden uitgevoerd tijdens een onderhoudsstop van zowel de procesfornuizen als de MSPO-1 fabriek. De eerst volgende stop vindt medio 2009 plaats. Deze stop komt volgens Shell te vroeg voor een mogelijke vervanging van de branders door Low NOx-branders vanwege projectstappen die moeten worden doorlopen. Volgens Shell zullen de procesfornuizen pas gedurende de eerstvolgende onderhoudsstop in 2015 worden gemodificeerd en kan pas dan het implementatieproject worden afgerond. Voorts voert Shell aan dat de gegunde tijd ook in verband met de voorbereidingstijd voor de verschillende installaties en de levertijd van de branders te kort is.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het uitgangspunt van de IPPC-richtlijn en de Wet milieubeheer is dat vóór 30 oktober 2007 zowel de vergunning als de installaties aan de uitgangspunten van de IPPC-richtlijn, het huidige artikel 22.1a van de Wet milieubeheer, zouden moeten voldoen. Bovendien was Shell volgens het college bij het verlenen van de vergunning reeds op de hoogte van het feit dat op enig moment de installaties overeenkomstig bbt moesten worden aangepast. De tijd voor het realiseren van de emissiereductie voor NOx is volgens het college deels gebaseerd op informatie van Shell zelf en verder mede bepaald door hetgeen in het IPPC-informatiedocument is gesteld. Het college acht aannemelijk dat de emissiereducerende maatregelen in ieder geval bij de eerstvolgende onderhoudsstop voor de verschillende installaties kunnen worden gerealiseerd. De gestelde periode is daarom aan deze onderhoudsstops gerelateerd. Nu de volgende stop voor de procesfornuizen in 2009 plaatsvindt en de volgende stop voor de kraakfornuizen in 2012, kan vanaf 31 december 2012 aan de emissiegrenswaarden worden voldaan, aldus het college.
2.7.2. Shell heeft in het plan van aanpak van 2 oktober 2008 weergegeven welke maatregelen getroffen zullen worden om aan de gestelde emissiegrenswaarden te kunnen voldoen. In het deskundigenbericht is vermeld dat vervanging van de branders voor de kraakfornuizen, stookinstallaties en procesfornuizen niet op voorhand onhaalbaar is. Het deskundigenbericht komt de Afdeling in zoverre niet onjuist voor. Daartoe overweegt de Afdeling dat Shell niet aannemelijk heeft gemaakt dat de beschikbaarheid van bedrijven die zijn gespecialiseerd in het vervangen van branders, in die mate beperkt is dat vervanging van de branders binnen de gestelde periode leveringstechnisch niet mogelijk is. Ook wat betreft de voorbereidingstijd voor de daarmee samenhangende veranderingen van de overige installaties heeft Shell niet aannemelijk gemaakt dat deze veranderingen niet binnen de gestelde periode mogelijk zijn.
Gezien het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de periode tot 31 december 2012 voldoende is voor het nemen van de vereiste emissiereducerende maatregelen.
De beroepsgrond van Shell faalt.
Kraakfornuizen
2.8. Ingevolge voorschrift 1.1.1 van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, mogen de emissies naar lucht uit de kraakfornuizen F17 en F18 een NOx-concentratiewaarde van 135 mg/nm3 niet overschrijden.
Ingevolge voorschrift 1.1.2 van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, mogen vanaf 31 december 2012 de emissies naar lucht uit de kraakfornuizen F1 tot en met F16 een NOx-concentratiewaarde van 125 mg/nm3 niet overschrijden.
Ingevolge voorschrift 1.1.4 van het bestreden besluit mag de emissie van stof tijdens het ontkolen van de kraakfornuizen niet meer bedragen dan 50 mg/nm3, als uurgemiddelde waarde.
2.9. De stichting betoogt dat de stofemissienorm van 50 mg/nm3 niet toereikend is, onder andere omdat mogelijk ook kankerverwekkende PAK's worden uitgestoten.
Ten opzichte van de kraakfornuizen F1 tot en met F16 voert de stichting aan dat deze fornuizen ten onrechte mogen blijven opereren met hogere NOx-emissies dan de range van 50-100 mg/nm3 uit het BREF-document Reference Document on Best Available Techniques in the Large Volume Organic Chemical Industry (hierna: BREF Organische bulkchemie).
Wat betreft de kraakfornuizen F17 en F18 betoogt de stichting dat de voor deze fornuizen voorgeschreven NOx-norm van 135 mg/nm3 evenmin uitvloeisel van de toepassing van bbt is, nu deze fornuizen met hun Low NOx-branders eveneens boven de range uit het van toepassing zijnde BREF-document van 50-100 mg/nm3 uitgaan. Voor het toepassen van bbt moeten deze fornuizen worden uitgerust met een SCR-installatie om tot de maximale reductie van de emissieconcentratie te komen, aldus de stichting
2.9.1. Bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende bbt heeft het college ten aanzien van de kraakfornuizen het BREF Organische bulkchemie betrokken.
Het college stelt zich op het standpunt dat volgens die BREF een emissieniveau voor stof bij decoken 50 mg/nm3 een uitvloeisel van de toepassing van bbt is. Volgens het college dienen op grond van het BREF Organische bulkchemie de pijpen van de kraakfornuizen 3% van de bedrijfstijd ontkoold te worden, zodat een uitgebreid ontstoffingssysteem niet passend is. Bovendien volgt uit dit BREF volgens het college dat doekfilters of elektrostatische filters niet geschikt zijn vanwege de grote hoeveelheden stoom die bij het ontkolen worden gebruikt. Volgens het college zijn de fornuizen voorzien van decokevaten met cyclonen dan wel natte scrubbers. Daarnaast wordt volgens het college door Shell op een aantal kraakfornuizen een middel toegevoegd ter voorkoming van verkoling.
Het college stelt zich op het standpunt dat de gestelde NOx-emissiegrenswaarden eveneens zijn ontleend aan het BREF Organische bulkchemie. Omdat de kraakfornuizen worden gestookt op gas met een verhoogd waterstofgehalte, is het volgens het college op grond van het BREF Organische bulkchemie toelaatbaar dat de Nox-emissie 25 % hoger is dat het maximum van de range die dit BREF-document vermeldt. Derhalve kan volgens het college met toepassing van Low NOx-branders of een SCR-installatie een emissie-eis van 125 mg/nm3 voor de kraakfornuizen F1 tot en met F16 als uitvloeisel van de toepassing van bbt worden beschouwd.
Ten aanzien van de kraakfornuizen F17 en F18 stelt het college dat ook deze fornuizen voldoen aan de toepassing van bbt op grond van het BREF Organische bulkchemie. Omdat Shell een product residu gas, een mengsel van methaan en waterstof, als brandstof in deze procesfornuizen toepast, ontstaat een verhoogde concentratie waterstof in de brandstof, wat volgens het college op grond van het BREF Organische bulkchemie een verhoogde NOx-emissie van 100 tot 130 mg/nm3 tot gevolg kan hebben. Tevens schommelt de NOx-emissie volgens het college als gevolg van de variatie van waterstof in het gas. Vanwege deze omstandigheden vindt het college het gerechtvaardigd om een emissie-eis van maximaal 135 mg/nm3 te stellen. Gezien het feit dat op deze fornuizen reeds bbt is toegepast zijn er volgens het college geen verdergaande maatregelen noodzakelijk, aldus het college.
2.9.2. De stofnorm van 50 mg/nm3 is conform paragraaf 7.5.4.2 van het BREF Organische bulkchemie en derhalve voor deze inrichting als uitvloeisel van de toepassing van bbt te beschouwen. Het deskundigenbericht stelt dat niet aannemelijk is dat bij het decoking-proces bij kraakfornuizen significante hoeveelheden PAK's worden uitgestoten. De stichting heeft dit standpunt niet weerlegd. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de stofnorm van 50 mg/nm3 in zoverre toereikend is.
2.9.3. Wat betreft de NOx-norm voor de kraakfornuizen F1 tot en met F16 stelt het deskundigenbericht dat als gevolg van de inzet van waterstofrijk gas mogelijk een hogere NOx-emissie plaatsvindt, omdat de gevormde NOx zich in een kleiner debiet aan rookgas bevindt waardoor de concentratie hoger is. Het deskundigenbericht komt de Afdeling in zoverre niet onjuist voor. Op grond van hoofdstuk 5 van het BREF Organische bulkchemie is de emissierange van NOx 50-100 mg/nm3, maar is volgens deze BREF een 25% hogere emissieconcentratie mogelijk indien waterstofrijk gas wordt ingezet. Het college heeft zich ook in zoverre in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de norm van 125 mg/nm3 toereikend is.
2.9.4. Bij de kraakfornuizen F17 en F18 heeft brandervervanging reeds plaatsgevonden. De in voorschrift 1.1.1 van het bestreden besluit gestelde NOx-concentratiewaarde van 135 mg/nm3 is, gezien de uit het BREF Organische bulkchemie voortvloeiende range van emissiegrenswaarden voor NOx, niet als een uitvloeisel van de toepassing van bbt te beschouwen. Het bestreden besluit is in zoverre strijdig met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Dat uit recente metingen volgt dat de huidige NOx-emissie bij de kraakfornuizen F17 en F18 varieert van 125 tot 135 mg/nm3, maakt dit, anders dan het college stelt, niet anders. De meetonnauwkeurigheid van 20% die volgens paragraaf 3.7 van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) geldt voor NOx-metingen, kan slechts in het kader van het toepassen van eventuele bestuurlijke handhavingsmaatregelen een rol spelen.
2.9.5. De beroepsgrond van de stichting slaagt.
2.10. Shell betoogt dat het college ten aanzien van de kraakfornuizen F1 tot en met F16 ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de kosteneffectiviteit in relatie tot de te realiseren reductie.
Daarnaast betoogt Shell dat het onzeker is of de opgelegde emissiegrenswaarde voor NOx voor de kraakfornuizen F1 tot en met F16 naleefbaar is. Volgens Shell had het college hier onderzoek naar moeten doen alvorens het bestreden besluit te nemen en blijkt uit diverse passages uit het BREF Organische bulkchemie dat de voorgeschreven technieken niet altijd toepasbaar zijn bij bestaande kraakfornuizen en niet altijd de gewenste beperking van de emissie tot gevolg hebben. In dit verband verwijst Shell naar een rapport van de Structurele evaluatie Milieuwetgeving van 11 december 2007 (hierna: STEM-rapport). Naar de mening van Shell heeft het college hieraan onvoldoende aandacht besteed bij het vaststellen van emissiegrenswaarden als uitvloeisel van het toepassen van bbt.
Daarnaast heeft het college haars inziens ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen een emissieniveau dat met een bepaalde techniek wordt verwacht en een strikte emissienorm. De in het BREF opgenomen emissiewaarden die worden verwacht bij toepassing van Low NOx-branders zijn in het bestreden besluit dan ook ten onrechte als emissienormen opgenomen, aldus Shell. Zij verwijst hierbij naar een rapport van de Europese kraakinstallaties van juli 2006 in opdracht van de European Ethylene Producers Committee (hierna: EPPC-rapport).
2.10.1. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb samen met bijlage 1 van de Regeling aanwijzing bbt-documenten, zoals die bijlage gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, is het college verplicht bij vergunningverlening rekening te houden met in elk geval, voor zover hier van belang, het BREF-document Reference Document on Best available Techniques for Large Combustion Plants (hierna: het BREF Grote stookinstallaties) en het BREF Organische bulkchemie. Het STEM-rapport en het EPPC-rapport staan niet als documenten in bijlage 1 van de Regeling aanwijzing bbt-documenten vermeld. Het college mocht zich dan ook beperken tot het hanteren van het BREF Grote Stookinstallaties en het BREF Organische bulkchemie.
2.10.2. Wat betreft het aspect kosteneffectiviteit overweegt de Afdeling dat dit aspect reeds is beoordeeld in het toepasselijke BREF Organische bulkchemie. Dit aspect kan derhalve bij vergunningverlening aan individuele bedrijven in zoverre geen rol kan spelen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om de kosten als vermeld in het BREF Organische bulkchemie niet tot uitgangspunt te nemen. Het college heeft zich in zoverre in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het bestreden besluit voorgeschreven normen nodig zijn.
2.10.3. Met betrekking tot de naleefbaarheid van de voorgeschreven normen voor de kraakfornuizen F1 tot en met F16 overweegt de Afdeling als volgt. Uit het BREF Organische bulkchemie volgt dat met bestaande installaties met Low NOx-branders in beginsel de Nox-emissie van maximaal 100 mg/nm3 haalbaar is. Bij waterstofgas geldt volgens het BREF Organische bulkchemie een maximale NOx-emissie van 125 mg/nm3. Deze norm is derhalve als uitvloeisel van de toepassing van bbt te beschouwen.
2.10.4. In het plan van aanpak heeft Shell vermeld dat Low NOx-branders kunnen worden aangebracht bij de kraakfornuizen F1 tot en met F16. Hierbij dient volgens het plan van aanpak rekening te worden gehouden met drie complicaties. In het plan van aanpak staan maatregelen beschreven om deze complicaties te voorkomen. Het deskundigenbericht stelt dat na brandervervanging door interventie van vlammen plaatselijk een hogere temperatuur kan optreden met als gevolg een hogere NOx-emissie dan op grond van de brander zou mogen worden verwacht. Deze worden "hotspots" genoemd. Hoewel volgens het deskundigenbericht niet op voorhand duidelijk is welke beperkingen van de emissies precies met Low NOx-branders mogelijk is, acht het deskundigenbericht op p. 31 het niet onaannemelijk dat dit emissieniveau uiteindelijk kan worden bereikt door onder meer optimalisatie van de instellingen van de branders van de kraakfornuizen. Het deskundigenbericht komt de Afdeling in zoverre niet onjuist voor. Shell heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de kraakfornuizen F1 tot en met F16 gestelde NOx-norm niet naleefbaar is.
2.10.5. De beroepsgrond van Shell faalt.
Stookinstallaties
2.11. Ingevolge voorschrift 1.2.1 van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, mogen de emissies naar lucht uit stookinstallatie GT101 een NOx-concentratiewaarde van 90 mg/nm3 niet overschrijden.
Ingevolge voorschrift 1.2.2 van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, mogen vanaf 31 december 2012 de emissies naar lucht uit de stookinstallaties F101, F102, F103 en F151 de NOx-concentratiewaarde van 100 mg/nm3 bij gas en 200 mg/nm3 vloeibaar, een SO2-concentratiewaarde van 250 mg/nm3 vloeibaar en een stofconcentratiewaarde van 25 mg/nm3 vloeibaar niet overschrijden.
2.12. De stichting betoogt dat de voor de stookinstallaties F101, F102, F103 en F151 voorgeschreven stofemissienorm van 25 mg/nm3 voor de periode vanaf 31 december 2012 onvoldoende bescherming biedt en geen uitvloeisel van het toepassen van bbt is. Tevens betoogt de stichting dat voor deze stookinstallaties de SO2-concentratie van 250 mg/nm3 vloeibaar voor de periode vanaf 31 december 2012 te hoog is en geen uitvloeisel van het toepassen van bbt is. Volgens haar dient de SO2-norm zodanig laag te zijn dat Shell ertoe wordt bewogen op gas te stoken.
Wat betreft de stookinstallatie GT101 betoogt de stichting dat als uitvloeisel van het toepassen van bbt in voorschrift 1.2.1 ten onrechte een emissiegrenswaarde van 90 mg/nm3 voor NOx wordt voorgeschreven. De huidige emissieconcentraties bedragen volgens de stichting 25 tot 70 mg/nm3, waarmee feitelijk binnen de van toepassing zijnde BREF-range van 50 tot 90 mg/nm3 wordt gebleven. De stichting stelt dat als uitvloeisel van het toepassen van bbt een scherpere Nox-norm van 60 mg/nm3 had moeten worden voorgeschreven.
Wat betreft de gestelde NOx-normen vanaf 31 december 2012 voor de stookinstallaties F101, F102 en F103 voert de stichting aan dat deze ketels ten onrechte geen reductietechniek hebben voor NOx, zodat als toepassing van bbt Low NOx-branders of een SCR-installatie voorgeschreven hadden dienen te worden. Volgens de stichting is de BREF-range 50 tot 100 mg/nm3 bij gas en 50 tot 200 mg/nm3 bij olie. Een maximale NOx-emissie van 80 respectievelijk 100 mg/nm3 had dienen te worden voorgeschreven, aldus de stichting.
2.12.1. Bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende bbt heeft het college ten aanzien van de stookinstallaties het BREF Grote stookinstallaties betrokken. Het college stelt zich op het standpunt dat de maximale emissieniveaus voor stof als uitvloeisel van het toepassen van bbt volgens het BREF Grote stookinstallaties 5 mg/nm3 voor het stoken op gas en 25 mg/nm3 voor het stoken op vloeibare brandstoffen bedragen. Ten aanzien van de SO2-norm stelt het college zich op het standpunt dat een maximum van 250 mg/nm3 geldt voor volledig stoken op vloeibare brandstoffen en dat deze norm binnen de emissieranges van het BREF Grote stookinstallaties valt en een uitvloeisel is van het toepassen van bbt. Omdat het BREF Grote stookinstallaties het stoken op vloeibare brandstoffen niet uitzondert, stelt het college zich op het standpunt dat dit een toepassing van bbt is. Het voorschrijven van een zodanig lage norm dat Shell gedwongen wordt op gas te stoken, is volgens het college op grond van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer niet mogelijk, omdat dan de grondslag van de aanvraag zou worden verlaten.
Ten aanzien van de stookinstallatie GT101 stelt het college zich op het standpunt dat volgens het BREF Grote stookinstallaties bij een bestaande GT-installatie een NOx-emissierange van 20 tot 90 mg/nm3 haalbaar wordt geacht. De norm van 90 mg/nm3 acht het college dan ook een uitvloeisel van het toepassen van bbt.
Ten aanzien van de stookinstallaties F101, F102 en F103 stelt het college zich op het standpunt dat in het BREF Grote stookinstallaties de NOx-emissierange voor bestaande gasgestookte stoomketels 50 tot 100 mg/nm3 en voor vloeistofgestookte ketels 50 tot 200 mg/nm3 bedraagt, zodat de in het bestreden besluit voorgeschreven emissiegrenswaarden een toereikend beschermingsniveau bieden.
2.12.2. De in voorschrift 1.2.2 van het bestreden besluit neergelegde emissiegrenswaarden voldoen aan de emissieranges uit het BREF Grote stookinstallaties en zijn derhalve als de toepassing van bbt te beschouwen.
2.12.3. De in voorschrift 1.2.1 van het bestreden besluit neergelegde emissiegrenswaarde voor NOx betreffende de stookinstallatie GT101 blijft binnen de range uit het BREF Grote stookinstallaties, en is derhalve als uitvloeisel van het toepassen van bbt te beschouwen. De huidige emissieconcentratie behoefde, anders dan de stichting aanvoert, geen aanleiding te zijn een lagere concentratienorm voor te schrijven, aangezien, zoals op p. 18 van het deskundigenbericht wordt gesteld, het niet ongebruikelijk is de norm binnen de BREF-range 20% ruimer te stellen dan de huidige feitelijke emissieconcentratie. De voorgeschreven NOx-norm is daarmee in overeenstemming. Hetgeen de stichting heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college de gestelde norm niet in redelijkheid toereikend heeft kunnen achten.
2.12.4. Het college heeft geen technische voorzieningen voorgeschreven, maar emissiegrenswaarden als uitvloeisel van de toepassing van bbt. Volgens het deskundigenbericht kunnen de NOx-normen vanaf 31 december 2012 voor de stookinstallaties F101, F102 en F103 met Low NOx-branders worden nageleefd. Het deskundigenbericht komt de Afdeling in zoverre niet onjuist voor. Het college heeft dan ook kunnen afzien van het bij wijze van middelvoorschrift, als bedoeld in art. 8.12a, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorschrijven van de te treffen technische maatregelen.
2.12.5. De beroepsgrond van de stichting faalt.
2.13. Shell betoogt dat onzeker is of met behulp van Low NOx-branders aan de voor de stookinstallaties GT101, F101, F102, F103 en F151 opgelegde NOx-normen kan worden voldaan. Volgens Shell had het college hier onderzoek naar moeten doen alvorens tot het bestreden besluit te komen.
Voorts betoogt Shell dat onzeker is of voor de stookinstallaties F101, F102 en F103 de stofnorm kan worden nageleefd. Daartoe heeft Shell het volgende aangevoerd. Bij gemengd stoken gelden de mengregels uit het Bees-A, waarbij de norm varieert van 5 tot 25 mg/nm3. Uit recente emissiemetingen bij ketel F101 is gebleken dat de gemiddelde stofconcentratie bij stoken van een gelijk aandeel aan gasvormige en vloeibare brandstoffen ongeveer 25 mg/nm3 bedraagt, terwijl uit voorschrift 1.2.2 van het bestreden besluit voortvloeit dat de stofnorm voor deze bedrijfssituatie 15 mg/nm3 bedraagt, aldus Shell. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de stofnorm uit het bestreden besluit niet kan worden nageleefd zonder aanvullende maatregelen in de vorm van een doekenfilter of een elektrostatisch filter. Echter het toepassen van een doekenfilter of elektrostatisch filter als nageschakelde techniek achter de ketels vergroot volgens Shell het risico van een trip van een of meerdere ketels en vanwege de onderlinge samenhang vergroot dit dan ook het risico op een algehele site trip. Shell betoogt dat onderzocht had moet worden of deze risico's door middel van aanvullende maatregelen zijn terug te brengen tot een acceptabel niveau. Tevens had moeten worden onderzocht in hoeverre een doekenfilter of elektrostatisch filter daadwerkelijk kan worden ingepast in de bestaande lay-out van de gasturbine en ketel van MLO-U, aldus Shell.
2.13.1. Het college verwijst wat betreft de haalbaarheid van de emissiegrenswaarden naar hetgeen het hierover naar voren heeft gebracht ten aanzien van de emissiegrenswaarden voor kraakfornuizen. Volgens het college zijn de normen naleefbaar en heeft Shell niet aannemelijk waarom de voorschriften niet naleefbaar zijn. Het standpunt van Shell is slechts gebaseerd op veronderstellingen, aldus het college.
2.13.2. Op grond van het BREF Grote stookinstallaties is het voorschrijven van een Low NOx-brander een toepassing van bbt, waarbij als uitvloeisel van het toepassen van bbt bij deze techniek een range van 50 tot 100 mg/nm3 NOx bij gasstook en een range van 50 tot 200 mg/nm3 NOx bij vloeibare brandstof geldt. Nu de norm, die overeenkomt met de maximale waarde van de desbetreffende BREF-range, een vertaling is van de van toepassing zijnde technieken, dient zij in beginsel naleefbaar te worden geacht. Volgens het deskundigenbericht is deze norm realiseerbaar met Low NOx-branders. Het deskundigenbericht komt de Afdeling in zoverre niet onjuist voor. Shell heeft niet aannemelijk gemaakt dat de norm niet naleefbaar is met de toepassing van Low NOx-branders.
Wat betreft de opgelegde norm voor stof stelt het deskundigenbericht op p. 17 dat deze norm op meer manieren naleefbaar is. Het deskundigenbericht erkent dat de toepassing van een doekenfilter of elektrostatisch filter de kans op een trip vergoot. Echter volgens het deskundigenbericht is een andere mogelijkheid om aan de stofnorm te voldoen de inzet van schonere vloeibare brandstoffen of vollediger verbranding. Ook is het mogelijk om over te gaan op volledige gasstook. Het deskundigenbericht komt de Afdeling in zoverre niet onjuist voor. Shell heeft niet aannemelijk gemaakt dat de stofnorm niet naleefbaar is.
De beroepsgrond van Shell faalt.
Procesfornuizen
2.14. Ingevolge voorschrift 1.3.1 van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, mogen de emissies naar lucht uit procesfornuis F2001 een NOx-concentratiewaarde van 100 mg/nm3 niet overschrijden en uit procesfornuis F5301 een NOx-concentratiewaarde van 100 mg/nm3, een SO2-concentratiewaarde van 10 mg/nm3 vloeibaar en een stofconcentratiewaarde van 25 mg/nm3 vloeibaar niet overschrijden.
Ingevolge voorschrift 1.3.2 van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, mogen vanaf 31 december 2012 de emissies naar lucht uit de procesfornuizen F901 en F1301 een NOx-concentratiewaarde van 100 mg/nm3 gas niet overschrijden.
2.15. De stichting betoogt dat het college heeft miskend dat het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: het Bva) ten aanzien van procesfornuis F5301 van toepassing is. Daartoe voert de stichting aan dat de zware restfracties, de zogenoemde "heavy ends", die in dit procesfornuis worden verstookt, alle verontreinigingen bevatten vanuit het proces, waaronder zware metalen van de katalysatoren. Vanwege deze verontreinigingen dient te worden voldaan aan de eisen uit het Bva, aldus de stichting.
2.15.1. Anders dan de Stichting meent, zijn niet de verontreinigingen maar de kenmerken van de installatie en daarmee samenhangend de soort afvalstof bepalend voor de vraag of het Bva van toepassing is. In hetgeen de stichting betoogt is geen aanknopingspunt te vinden voor het oordeel dat het Bva ten aanzien van procesfornuis F5301 van toepassing is.
De beroepsgrond van de stichting faalt.
2.16. De stichting betoogt dat voor procesfornuis F5301 de stofconcentratiewaarde van 25 mg/nm3 geen uitvloeisel van het toepassen van bbt is en dat zo nodig uitsluitend gas dient te worden gestookt. Tevens betoogt de stichting dat de SO2-concentratiewaarde van 250 mg/nm3 voor de periode na 31 december 2012 te hoog is en geen uitvloeisel van het toepassen van bbt is. Volgens haar dient de SO2-norm zodanig laag te zijn dat Shell ertoe wordt bewogen op gas te stoken.
2.16.1. Bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende bbt heeft het college ten aanzien van de procesfornuizen het BREF Organische bulkchemie betrokken. Het college stelt zich op het standpunt dat het stof-emissieniveau als uitvloeisel van toepassing van bbt voor deze procesfornuizen volgens het BREF Grote stookinstallaties 25 mg/nm3 bedraagt, indien wordt gestookt op vloeibare brandstoffen.
Ten aanzien van de norm voor SO2 brengt het college naar voren dat voor het procesfornuis F5301 geen norm van 250 mg/nm3 is opgenomen, maar van 10 mg/nm3. Het stoken op vloeibare brandstoffen is, zoals het college met betrekking tot de stookinstallaties naar voren heeft gebracht, niet uitgesloten door het BREF Grote stookinstallaties. Het opleggen van een norm die meebrengt dat alleen op gas kan worden gestookt, is op grond van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer niet mogelijk. In dat geval zou de grondslag van aanvraag worden verlaten, aldus het college.
2.16.2. De in voorschrift 1.3.1 van het bestreden besluit opgenomen norm voor procesfornuis F5301 hebben betrekking op het verstoken van vloeibare brandstoffen. Het BREF Organische bulkchemie geeft voor dit type fornuis geen range aan voor stofemissie, omdat het BREF Organische bulkchemie op p. 140 uitgaat van gasstook en omdat daarbij een verwaarloosbare stofemissie optreedt. P. 72 van het BREF Organische bulkchemie voorziet in de mogelijkheid om vloeibare brandstoffen te verstoken. Derhalve kan niet met vrucht worden gesteld dat het verstoken van vloeibare brandstoffen geen toepassing van bbt is. Het college heeft voor de norm aansluiting gezocht bij het BREF Grote stookinstallaties, waarin voor bestaande stookinstallaties voor vloeibare brandstoffen een stofrange van 5 tot 25 mg/nm3 wordt aangehouden. De gestelde norm van 25 mg/nm3 valt binnen deze range. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze norm geen uitvloeisel van het toepassen van bbt is. Het college heeft dan ook in redelijkheid een stofnorm van 25 mg/nm3 aan het bestreden besluit kunnen verbinden.
In voorschrift 1.3.1 van het bestreden besluit is voor procesfornuis F5301 een SO2-norm van 10 mg/nm3 vastgesteld. Het betoog van de stichting dat ten onrechte een SO2-norm van 250 mg/nm3 wordt voorgeschreven, mist feitelijke grondslag.
De beroepsgrond van de stichting faalt.
2.17. Shell betoogt dat onzeker is of de voor de procesfornuizen F2001, F5301, F901 en F1301 opgelegde NOx-normen kunnen worden nageleefd. Volgens Shell had het college hier onderzoek naar moeten doen alvorens tot het besteden besluit te nemen Het is daarom onzeker of de norm haalbaar is. Voorts is volgens Shell onduidelijk of voor de procesfornuizen met behulp van een Low NOx-brander aan de NOx-normen op grond van het BREF Organische bulkchemie, zoals opgenomen in het bestreden besluit, kan worden voldaan. Een gedegen studie in samenwerking met de leveranciers van Low NOx-branders zal moeten uitwijzen of de opgelegde norm kan worden gegarandeerd door de leverancier, aldus Shell.
2.17.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de NOx-normen voor de procesfornuizen naleefbaar zijn. In dit verband verwijst het college naar hetgeen het naar voren heeft gebracht over de naleefbaarheid van de NOx-normen voor kraakfornuizen.
2.17.2. De opgelegde normen passen binnen de ranges van 50 tot 100 mg/nm3 voor gas en respectievelijk 100-200 mg/nm3 voor vloeibaar uit het BREF Organische bulkchemie en kunnen derhalve als uitvloeisel van de toepassing van bbt worden aangemerkt. Volgens het deskundigenbericht is het aannemelijk dat de NOx-normen voor de procesfornuizen haalbaar zijn, aangezien reeds twee van de vier procesfornuizen aan deze normen voldoen. Er zijn echter twee aspecten volgens het deskundigenbericht die een nadelig effect op de emissie hebben, waardoor wellicht niet aan de norm kan worden voldaan. Door de luchtverwarming waarmee de hoofdzakelijk op stookgas dan wel aardgas gestookte fornuizen F901 en F5301 bedreven worden, ontstaat volgens het deskundigenbericht een hogere NOx-emissie. Voorts bevat de gestelde norm een korte middelingstijd van een uur zodat fluctuaties volgens het deskundigenbericht snel tot een overschrijding van de norm kunnen leiden. Bij een langere middelingstijd zoals een daggemiddelde hebben fluctuaties minder invloed op het gemiddelde emissieniveau, aldus het deskundigenbericht. Hier staat volgens het deskundigenbericht tegenover dat de correctiefactoren, toegestane storingsduur en meetwaarden uit het BEES-A van toepassing blijven, wat een positief effect op het halen van de norm kan hebben. Voorts bedraagt de te realiseren reductie 40 %, namelijk van 165 naar 100 mg/nm3. Het deskundigenbericht acht die reductie haalbaar door toepassing van Low NOx-branders, te meer nu bestaande gasgestookte procesfornuis F2001 reeds aan de norm voldoet. Het deskundigenbericht komt de Afdeling in zoverre niet onjuist voor. Dat de leveranciers van Low NOx-branders niet op voorhand de haalbaarheid van deze normen garanderen, wat daar ook van zij, maakt niet dat deze niet naleefbaar zijn. Ook anderszins heeft Shell niet aannemelijk gemaakt dat de NOx-normen voor de procesfornuizen in het bestreden besluit niet naleefbaar zijn.
De beroepsgrond van Shell faalt.
Voorschriften over plannen van aanpak en emissieonderzoek
2.18. Ingevolge voorschrift 1.1.3 van het bestreden besluit dient binnen zes maanden na het inwerking treden van dit besluit een plan van aanpak met betrekking tot de reductie van de NOx-emissies uit de kraakfornuizen F1 tot en met F16 ter goedkeuring aan het college te worden overgelegd. Dat dient te zijn gericht op reductie van de emissies tot de concentratiewaarde als gesteld in voorschrift 1.1.2.
Ingevolge voorschrift 1.2.3 van het bestreden besluit dient binnen een jaar na het inwerking treden van het bestreden besluit een plan van aanpak met betrekking tot de reductie van de NOx- en SO2-emissies uit de stookinstallaties ter goedkeuring aan het college te worden overgelegd. Dat dient te zijn gericht op reductie van de emissies tot de concentratiewaarden als gesteld in voorschrift 1.2.1.
Ingevolge voorschrift 1.3.3 van het bestreden besluit dient binnen een jaar na het inwerking treden van dit besluit een plan van aanpak met betrekking tot de reductie van de NOx uit de procesfornuizen ter goedkeuring aan het college te worden overgelegd. Dat dient te zijn gericht op reductie van de emissies tot de concentratiewaardes als gesteld in voorschrift 1.3.2.
Ingevolge voorschrift 1.3.4 van het bestreden besluit dienen binnen zes maanden na het inwerking treden van dit besluit de resultaten van het onderzoek naar de stofemissie tijdens stofblazen aan het college te worden overgelegd.
2.19. De stichting betoogt dat uit voorschriften 1.1.3, 1.2.3, 1.3.3 en 1.3.4 van het bestreden besluit niet volgt dat uitvoering daarvan tot appellabele besluiten zal leiden.
2.19.1. De voorschriften 1.1.3, 1.2.3, 1.3.3 houden in dat het plan van aanpak ter goedkeuring aan het college moeten worden overgelegd. De besluiten omtrent die goedkeuring zijn besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, waartegen derhalve rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
Voorschrift 1.3.4 voorziet niet in het vereiste van goedkeuring. Niet kan worden gezegd dat dit in strijd is met enig rechtsregel.
De beroepsgrond van de stichting faalt.
2.20. Shell betoogt dat de onderzoeksverplichting die in de bovenbedoelde voorschriften is opgenomen, in strijd is met artikel 8.13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer. Volgens Shell verplichten deze voorschriften niet tot onderzoek naar mogelijkheden tot verdergaande bescherming van het milieu, maar tot onderzoek naar de haalbaarheid van de opgelegde normen. De verplichting tot onderzoek naar de haalbaarheid van de norm, berust bij het college, aldus Shell.
2.20.1. Het college stelt zich op het standpunt dat, nu het om een complexe inrichting gaat en de te treffen maatregelen gefaseerd uitgevoerd zullen worden teneinde aan de voorgeschreven emissiegrenswaarden te voldoen, het voor het college noodzakelijk is concreet inzicht te verkrijgen in die fasering.
2.20.2. Anders dan Shell betoogt zijn de voorschriften 1.2.1, 1.2.2, 1.3.1 en 1.3.2 van het bestreden besluit niet gericht op het onderzoeken en vaststellen of de bij het bestreden besluit gestelde emissiegrenswaarden kunnen worden nageleefd.
Blijkens de aanhef van artikel 8.13, eerste lid, van de Wet milieubeheer kunnen ook andere dan in de onderdelen a tot en met i bedoelde voorschriften worden gesteld. Dit brengt mee dat de verplichtingen als neergelegd in de voorschriften 1.1.3, 1.2.3, 1.3.3 en 1.3.4 van het bestreden besluit toelaatbaar kunnen zijn. Het college heeft, gezien hetgeen het naar voren heeft gebracht, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de desbetreffende voorschriften nodig zijn.
De beroepsgrond van Shell faalt.
Minimalisatieverplichting kankerverwekkende stoffen
2.21. Ingevolge voorschrift 1.5.1 van het bestreden besluit mogen voor ECR-tanks de emissies naar lucht vanaf 31 december 2009 een waarde van 5 mg/nm3 voor benzeen en van 50 mg/nm3 voor overige koolwaterstoffen niet overschrijden.
Ingevolge voorschrift 1.5.3 van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, mogen voor stookinstallatie F101 de emissies naar lucht vanaf 31 december 2012 een concentratiewaarde voor benzeen van 5 mg/nm3 niet overschrijden.
2.21.1. De stichting betoogt dat met betrekking tot onder andere de emissies van benzeen en PAK de zogeheten minimalisatieverplichting geldt. Zij verwijst hierbij naar de NeR. Volgens de stichting is hiermee bij het bestreden besluit ten onrechte geen rekening gehouden. Wat betreft puntbronnen betoogt de stichting dat de ECR-tanks benzeen emitteren in een concentratie die 7 keer zo hoog is als volgt uit de NeR van 2003 en 35 keer zo hoog als de concentratiewaarde die geldt vanaf 2015. Volgens de stichting moet op grond van de NeR de grenswaarde van benzeen verlaagd van 5 naar 1 mg/nm3 zijn verlaagd. De stichting stelt daarom dat het college had moeten voorschrijven dat de emissieconcentratie van benzeen niet hoger mag zijn dan 1 mg/nm3, zodat de overschrijdingen van de afgelopen en komende jaren worden gecompenseerd.
2.21.2. Het college heeft zich ter invulling van de hem toekomende beoordelingsruimte gebaseerd op de NeR, die een document is als bedoeld in bijlage 1 van de Regeling aanwijzing bbt-documenten in samenhang met artikel 5a.1 van het Ivb. Het college stelt zich op het standpunt dat de door de stichting bestreden norm voor benzeen van 5 mg/nm3. Voorts is het college niet bekend of deze emissie-eis na 2015 wordt aangepast.
2.21.3. Paragraaf 3.2.1 van de NeR vermeldt dat benzeen is ingedeeld in de categorie van stoffen met minimalisatieverplichting klasse 2. Bij deze stofklasse hoort een grenswaarde, die aangeeft welk emissieniveau haalbaar is bij een maximale toepassing van de bbt. Voor nieuwe situaties is deze waarde te beschouwen als een absolute bovengrens voor de te vergunnen emissieconcentratie. Voor bestaande situaties kan op grond van een afweging van de technische en economische mogelijkheden een hogere emissieconcentratie worden vergund dan die van de grenswaarde bij stofklasse 2. Hierbij geldt als voorwaarde dat de milieueffecten onder het niveau van de luchtkwaliteitsnorm blijven. Ook als wordt voldaan aan de grenswaarde, dient een continu streven te bestaan naar vermindering van de emissie. Dit wordt nader ingevuld door middel van een onderzoeksverplichting. Voor stofklasse 2 is als grenswaarde opgenomen een emissie-eis van 1 mg/nm3 bij een emissievracht van 2,5 g/u of meer. Meer specifiek geldt in het geval van benzeen voor bestaande situaties tot 2015 een emissie-eis van 5 mg/nm3 en een grensmassastroom van 25 g/u.
2.21.4. Niet in geschil is dat het gaat om een bestaande situatie in de zin van de NeR. Het college heeft echter nagelaten te bepalen dat de emissie-eis van 5 mg/nm3 slechts geldt tot 2015. Voorts heeft het college geen onderzoeksverplichting met het oog op het vereiste continue streven naar vermindering van de emissie opgelegd. Tevens is volgens het deskundigenbericht het PAK-gehalte in de stof niet bekend, waardoor noch de concentratie, noch de vracht getoetst kan worden aan de criteria uit de NeR. Gezien het vorenstaande is het besluit in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
De beroepsgrond van de stichting slaagt.
Meetverplichting
2.22. De stichting betoogt dat ingevolge artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer een concreet meetprogramma aan de vergunning dient te zijn verbonden, dat aan paragraaf 3.7 van de NeR voldoet. De stichting voert aan dat in het bestreden besluit niet is onderbouwd dat het in de vergunning voorgeschreven meetprogramma aan de NeR voldoet.
2.22.1. Het college heeft bij de beoordeling of de vergunning in overeenstemming is met artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer, onder meer aansluiting gezocht bij de NeR. Het stelt zich op het standpunt dat de vergunning reeds in toereikende mate voorziet in meet- en registratievoorschriften die betrekking hebben op het meten en registreren van de aspecten lucht, bodem en grondwater, energie, geluid, afval en grondstoffen.
2.22.2. Ingevolge art. 8.12, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, wordt, voor zover aan een vergunning doelvoorschriften en voorschriften inhoudende emissiegrenswaarden worden verbonden, daaraan in ieder geval ook het voorschrift verbonden dat moet worden bepaald of aan de eerstbedoelde voorschriften wordt voldaan, waarbij de wijze van bepaling wordt aangegeven, die ten minste betrekking heeft op de methode en de frequentie van de bepaling.
2.22.3. Ingevolge voorschrift 2.4.1 van de vergunning dient Shell jaarlijks voor 1 december een meetplan op te stellen voor de gehele inrichting. In het meetplan moet zijn aangegeven welke emissiepunten de komende 12 maanden zullen worden bemeten en welke secties van de installatie met betrekking tot diffuse emissies worden bemeten. Het meetplan moet voorafgaand aan de uitvoering door het college zijn goedgekeurd en ten minste voldoen aan de uitgangspunten van de NeR en algemeen verbindende regelingen.
Ingevolge voorschrift 1.7.1 van het bestreden besluit dienen de stofemissies uit de stookinstallaties F101 en F102 uiterlijk 31 december 2008 en dienen ingevolge 1.7.2 de stofemissie uit stookinstallatie F103 uiterlijk 31 december 2009 continu te worden gemeten.
Ingevolge voorschrift 1.7.3 van het bestreden besluit dienen de stofemissies tot de ingebruikname van de continue stofmetingen elk kwartaal te worden gemeten.
Ingevolge voorschrift 1.7.4 van het bestreden besluit dienen de resultaten van de metingen van de stofemissies tijdens het decoken van de kraakfornuizen en het stofblazen van de stookinstallatie en procesfornuis F5301 binnen zes maanden na het inwerking treden van het bestreden besluit aan het college te worden overgelegd.
2.22.4. Paragraaf 3.7 van de NeR bevat een methodiek voor het controleren van emissiegrenswaarden die in een milieuvergunning met toepassing van de NeR zijn gesteld. In paragraaf 3.7.1 van de NeR worden diverse methoden voor het controleren van de in een milieuvergunning gestelde grenswaarden voor de emissieconcentratie genoemd, waaronder het verrichten van controlemetingen met een doelmatige frequentie. In paragraaf 3.7.2 van de NeR is vermeld hoe het in een milieuvergunning neer te leggen controleregime, met inbegrip van de meetfrequentie, kan worden bepaald.
2.22.5. Op grond van voorschrift 2.4.1 van de vergunning dient het meetplan te voldoen aan de uitgangspunten van de NeR.
Voor zover uit het betoog van de stichting mede moet worden begrepen dat volgens haar niet vaststaat dat het ter uitvoering van voorschrift 2.4.1 opgestelde meetplan niet voldoet aan de NeR, overweegt de Afdeling dat dit geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
De voorschriften 1.7.1, 1.7.2, 1.7.3 en 1.7.4 van het bestreden besluit, voldoen aan paragraaf 3.7 van de NeR.
Geen grond bestaat voor het oordeel dat het bestreden besluit strijdig is met artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer.
De beroepsgrond van de stichting faalt.
Voorschrift 4.1.1: PGS-richtlijnen
2.23. Voorschrift 4.1.1 van het bestreden besluit bepaalt dat binnen zes maanden na het in werking treden van dit besluit de afwijkingen ten opzichte van de PGS-richtlijnen ter goedkeuring aan Gedeputeerde Staten dienen te worden overlegd. Op verzoek van Shell kan het college goedkeuring verlenen aan het afwijken van de in de het bestreden besluit genoemde PGS-richtlijnen. Ten behoeve van deze goedkeuring dient Shell in het verzoek aan te tonen dat een gelijkwaardig beschermingsniveau als bedoeld in de richtlijnen zal worden gerealiseerd.
2.23.1. Shell betoogt dat de termijn van zes maanden die in voorschrift 4.1.1 is gesteld om, zo begrijpt Shell, te voldoen aan de PGS-richtlijnen dan wel aan een gelijkwaardig beschermingsniveau, te kort is.
2.23.2. Het college stelt zich op het standpunt dat Shell binnen zes maanden afwijkingen van de PGS-richtlijnen moet inventariseren en een gelijkwaardig beschermingsniveau ter goedkeuring aan het college moet voorleggen. Na deze goedkeuring kan Shell overgaan tot het realiseren van eventuele aanpassingen, waarvoor een nieuwe termijn zal worden gesteld, aldus het college.
2.23.3. Over de termijn waarbinnen de nodige veranderingen dienen te zijn gerealiseerd om aan de PGS-richtlijnen of een gelijkwaardig beschermingsniveau te voldoen, is in het bestreden besluit niets geregeld. Het betoog van Shell berust in zoverre op een verkeerde lezing van voorschrift 4.1.1. De beroepsgrond mist feitelijke grondslag.
Conclusie
2.24. Het beroep van Shell is ongegrond. Het beroep van de stichting is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 13 februari 2008 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het betreft de in voorschrift 1.1.1 voorgeschreven NOx-concentratiewaarde voor de kraakfornuizen F17 en F18 en de voorschriften 1.5.1 en 1.5.3. Voor het overige is het beroep van de stichting ongegrond.
Proceskosten
2.25. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van de stichting, waaronder de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vanwege het in verband met de behandeling van het verzet indienen van een verzetschrift, te worden veroordeeld.
In het sedert 1 juli 2009 geldende vierde lid van artikel 1:1 van Pro de Awb is bepaald dat de vermogensrechtelijke rechtsgevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon treffen waartoe het bestuursorgaan behoort. Tegelijk is het derde lid van artikel 8:75 van Pro de Awb komen te vervallen. In verband hiermee is het niet meer nodig dat de Afdeling in geval zij het bestuursorgaan in de kosten veroordeelt, de rechtspersoon aanwijst die de kosten moet vergoeden. Welke rechtspersoon daartoe is gehouden, volgt thans rechtstreeks uit de wet.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Chemie B.V. ongegrond;
II. verklaart het beroep van de stichting Stichting Natuur en Milieu gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 13 februari 2008, kenmerk 1374832, voor zover het betreft het de in voorschrift 1.1.1 voorgeschreven NOx-concentratiewaarde voor de kraakfornuizen F17 en F18 en de voorschriften 1.5.1 en 1.5.3;
IV. verklaart het beroep van de stichting Stichting Natuur en Milieu voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van het verzet opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 161,00 (zegge: honderdeenenzestig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de stichting Stichting Natuur en Milieu het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Drouen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2009
375-537.