Uitspraak
200802953/1.
Datum uitspraak: 21 juli 2009
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/583 van de rechtbank 's-Gravenhage van 21 maart 2008 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2005 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de minister) een aanvraag van [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) om haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 7 december 2006 heeft de minister het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 21 maart 2008, verzonden op 26 maart 2008, heeft de rechtbank ’s-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 22 april 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2009, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. P. Scholtes, advocaat te Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Hetgeen de vreemdeling in de eerste grief heeft aangevoerd, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het daarin aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), met dat oordeel volstaan.
2.2. Naar aanleiding van de aanvraag van de vreemdeling om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) met het oog op gezinshereniging van 3 augustus 2004, heeft de minister van Buitenlandse Zaken bij brief van 15 december 2004 aan [de echtgenoot] (hierna: de echtgenoot) medegedeeld, de Nederlandse vertegenwoordiging te Rabat te hebben bericht geen bezwaar te hebben tegen de afgifte van een mvv. De vreemdeling is op 7 januari 2005 met een geldige mvv Nederland binnengereisd. Op 1 februari 2005 heeft de vreemdeling een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, onder de beperking "gezinshereniging". In het besluit van 14 juni 2005, dat is gehandhaafd bij besluit van 7 december 2006, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van voormelde verblijfsvergunning, omdat haar echtgenoot op 16 januari 2005 is overleden en de vreemdeling derhalve niet voldoet aan de beperking verband houdende met het doel waarvoor zij wenst te verblijven.
2.3. De vreemdeling klaagt in de tweede grief dat de rechtbank, door te overwegen dat Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (hierna: de richtlijn) het systeem van twee toetsmomenten niet uitsluit, niet heeft onderkend dat op grond van artikel 13, eerste en tweede lid, van de richtlijn haar naar aanleiding van de mvv-aanvraag een mvv alsmede een verblijfsvergunning met een geldigheidsduur van tenminste één jaar had moeten worden verleend, aangezien in het kader van deze aanvraag reeds is gebleken dat zij voldoet aan de voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking "gezinshereniging". Nu dit niet is gebeurd, is haar ten onrechte de mogelijkheid ontzegd om, na het overlijden van haar echtgenoot, op grond van het nationale vreemdelingenrecht aanspraak te maken op voortgezet verblijf, aldus de vreemdeling.
2.4. In overweging 6 van de preambule van de richtlijn is overwogen dat, om de bescherming van het gezin te waarborgen en de mogelijkheid te bieden het gezinsleven voort te zetten of op te bouwen, op basis van gemeenschappelijke criteria de materiële voorwaarden moeten worden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging. In overweging 13 van de preambule is overwogen dat het van belang is procedures in te stellen voor de behandeling van verzoeken tot gezinshereniging alsook voor de toegang en het verblijf van gezinsleden. Deze procedures moeten doelmatig zijn en naast de normale werklast van de overheidsinstanties van de lidstaten kunnen worden afgehandeld, en bovendien doorzichtig en billijk zijn, teneinde de betrokken personen voldoende rechtszekerheid te bieden.
Ingevolge artikel 1 van Pro de richtlijn is het doel van deze richtlijn de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder d en e, wordt in de richtlijn onder "gezinshereniging" verstaan, toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft en onder "verblijfstitel", elke toestemming die verleend wordt door de autoriteiten van een lidstaat die een onderdaan van een derde land toestaat om legaal op het grondgebied van die lidstaat te verblijven, overeenkomstig artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van de Europese Unie van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen.
Ingevolge artikel 5, derde lid, voor zover thans van belang, wordt het verzoek ingediend en behandeld wanneer de gezinsleden verblijven buiten het grondgebied van de lidstaat van verblijf van de gezinshereniger.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, staat, zodra het verzoek om gezinshereniging is aanvaard, de betrokken lidstaat het gezinslid of de gezinsleden de toegang toe. Daartoe biedt de betrokken lidstaat die personen alle medewerking bij het verkrijgen van de benodigde visa.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel, voor zover thans van belang, verleent de betrokken lidstaat de gezinsleden een eerste verblijfstitel met een geldigheidsduur van ten minste één jaar.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a en b, voor zover thans van belang, kunnen de lidstaten het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of, in voorkomend geval, de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen wanneer de in deze richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld of wanneer de gezinshereniger geen werkelijk huwelijks- of gezinsleven (meer) onderhoudt met het gezinslid of de gezinsleden.
Ingevolge artikel 20, voor zover thans van belang, doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 3 oktober 2005 aan deze richtlijn te voldoen.
Bij besluit van 29 september 2004 (Stb. 2004, 496), in werking getreden op 1 november 2004, is het Vreemdelingenbesluit 2000 gewijzigd onder meer in verband met de implementatie van de richtlijn.
2.5. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, van de Vw 2000 wordt onder een mvv verstaan het bij een Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van herkomst, het land van bestendig verblijf of, bij gebreke daarvan, het dichtstbijzijnde land, waar wel een vertegenwoordiging is gevestigd, dan wel het bij het Kabinet van de Gouverneur van de Nederlandse Antillen of het Kabinet van de Gouverneur van Aruba aldaar, door de vreemdeling in persoon aangevraagde en aldaar door die vertegenwoordiging of dat Kabinet na voorafgaande machtiging van onze minister van Buitenlandse Zaken, afgegeven visum voor verblijf van langer dan drie maanden.
2.5.1. Volgens paragraaf B1/1.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), zoals deze luidde ten tijde van belang, wordt de aanvraag om afgifte van een mvv getoetst aan de voorwaarden die worden gesteld met het oog op het verlenen van een verblijfsvergunning in Nederland. De verplichting om voor de komst naar Nederland een mvv aan te vragen, stelt de overheid in staat te onderzoeken of de vreemdeling aan alle voor toelating gestelde vereisten voldoet, zonder daarbij door diens aanwezigheid hier te lande voor een voldongen feit te worden geplaatst.
Volgens paragraaf B1/1.1.8. van de Vc 2000, zoals deze luidde ten tijde van belang, kan aan de houder van een geldige mvv, uit het oogpunt van rechtszekerheid, slechts in uitzonderlijke gevallen een verblijfsvergunning worden geweigerd. Hiervan is sprake indien blijkt dat niet aan de voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd is voldaan. Daartoe wordt in ieder geval gerekend de situatie waarin de vreemdeling niet voldoet aan de aan de verblijfsvergunning te verbinden beperking.
2.5.2. Namens de staatssecretaris is ter zitting bij de Afdeling, voor zover thans van belang, het volgende aangevoerd. Het uitgangspunt dat toegang en verblijf wordt toegestaan aan een persoon die aan de voorwaarden voldoet wordt geen geweld aangedaan indien verblijf wordt geweigerd aan een persoon die weliswaar ten tijde van de autorisatie van de toegang aan de voorwaarden voldeed, maar op het moment waarop de verblijfsvergunning zou kunnen worden verleend niet. De mvv-verlening betekent dat getoetst is aan de voorwaarden voor verblijfsaanvaarding en dat op dat moment is geoordeeld dat aan die voorwaarden is voldaan. Bij gelijkblijvende omstandigheden ligt daarin besloten dat ook het verblijf zal worden aanvaard. Dit is echter anders als ten tijde van de procedure tot verlening van de verblijfstitel blijkt dat niet (meer) aan de voorwaarden is voldaan. De richtlijn beoogt immers niet verblijfsrechten te creëren indien niet (meer) aan de voorwaarden is voldaan, aldus de staatssecretaris.
Desgevraagd is namens de staatssecretaris in dit verband bevestigd dat van een uitzonderlijk geval als bedoeld in paragraaf B1/1.1.8. van de Vc 2000 derhalve slechts sprake is in het geval waarin op grond van artikel 16, eerste lid, van de richtlijn het verzoek om gezinshereniging kan worden afgewezen of de aan de vreemdeling verleende verblijfstitel kan worden ingetrokken.
2.6. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) moet ter bepaling van de werking van een richtlijn onderscheid worden gemaakt tussen correcte en incorrecte implementatie van de richtlijn. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen. Slechts indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (arrest van 19 januari 1982, Becker, 8/81, Jur. 1982, p. 59 e.v. op p. 70-71).
2.6.1. Voor zover de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft bedoeld te betogen dat de vreemdeling geen rechtstreeks beroep op de richtlijn kan doen, reeds omdat op het moment waarop volgens de vreemdeling aan haar een verblijfsvergunning had moeten worden verleend de implementatietermijn van de richtlijn nog niet was verstreken, wordt dit betoog niet gevolgd. Nu ten tijde van het besluit van 7 december 2006 de implementatietermijn van de richtlijn was verstreken en de door de vreemdeling ingeroepen richtlijnbepalingen onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald, is de rechtbank terecht ervan uitgegaan dat de vreemdeling daarop een rechtstreeks beroep kan doen.
2.7. De rechtbank heeft overwogen dat, hoewel de richtlijn niet uitgaat van een systeem met twee toetsmomenten, met eerst een aanvraag om verlening van een mvv en vervolgens een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, zoals in de Vw 2000 wordt gehanteerd, de richtlijn dit systeem ook niet uitsluit. Afgifte van een mvv is gezien het systeem van de Vw 2000 nog geen aanvaarding van het verzoek om gezinshereniging als bedoeld in artikel 13 van Pro de richtlijn. De afgifte van de mvv is aan te merken als het resultaat van het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging, als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de richtlijn. In het onderhavige geval dient dan onder "verblijf" te worden verstaan "voorlopig verblijf". Omdat artikel 16 van Pro de richtlijn de bevoegdheid geeft een verleende verblijfstitel in te trekken als niet meer wordt voldaan aan de in de richtlijn gestelde voorwaarden of wanneer de gezinshereniger geen werkelijk huwelijksleven meer onderhoudt met het gezinslid, kan op diezelfde gronden na eerdere toelating het verdere verblijf worden geweigerd, aldus de rechtbank.
2.8. Ten aanzien van het verzoek om gezinshereniging geldt ingevolge artikel 5, eerste en derde lid, van de richtlijn dat het een verzoek om toegang en verblijf omvat en in beginsel wordt ingediend en behandeld wanneer de gezinsleden buiten het grondgebied van de lidstaat van verblijf van de gezinshereniger verblijven. Hieruit volgt dat aanvaarding van het verzoek om gezinshereniging met zich brengt dat aan het gezinslid de toegang tot het grondgebied van de lidstaat moet worden verleend, zoals is bepaald in artikel 13, eerste lid, van de richtlijn, en een verblijfstitel, als bedoeld in het tweede lid van dat artikel. In laatstgenoemde bepaling, noch in enige andere bepaling van de richtlijn is een regeling gegeven ten aanzien van de ingangsdatum van de verblijfstitel. Hoewel niet kan worden uitgesloten dat bij de totstandkoming van de richtlijn de opstellers ervan een procedure voor ogen hebben gehad waarbij direct bij de aanvaarding van het verzoek om gezinshereniging, dan wel direct bij het feitelijk verlenen van toegang tot het grondgebied van de lidstaat de verblijfstitel wordt verleend, is zodanige procedure niet in de richtlijn voorgeschreven. Dit sluit in zoverre aan bij de overwegingen 6 en 13 van de preambule, waaruit kan worden afgeleid dat de richtlijn, hoewel deze wel enige procedurele bepalingen bevat, toch met name beoogt de materiële voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging te bepalen. In het licht hiervan bestaat geen grond voor het oordeel dat de in Nederland gehanteerde procedure, ingevolge welke een positieve beoordeling van de mvv aanvraag een aanvaarding van het verzoek om gezinshereniging en het toestaan van toegang, als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de richtlijn, inhoudt en vervolgens van de vreemdeling wordt verlangd dat hij na inreis met die mvv een aanvraag indient voor verlening van de verblijfstitel, als bedoeld in het tweede lid van dat artikel, als zodanig in strijd moet worden geacht met de richtlijn.
De vraag die vervolgens voorligt, is of vanwege het feit dat de indiening van de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd niet louter een procedurele handeling betreft, nu naar aanleiding van die aanvraag wordt beoordeeld of de vreemdeling ook op dat moment nog aan de voorwaarden voor verblijf met het oog op gezinshereniging voldoet, de Nederlandse procedure niettemin in strijd met de richtlijn moet worden geacht. Voor zodanig oordeel zal aanleiding bestaan, indien deze procedure tot gevolg heeft dat een vreemdeling die met een geldige mvv is ingereisd alsnog verblijf met het oog op gezinshereniging wordt onthouden, terwijl hij uit hoofde van de richtlijn daarop aanspraak kan maken. Daarvan is in de Nederlandse procedure in beginsel geen sprake, nu de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met het oog op gezinshereniging van een vreemdeling die met een geldige mvv is ingereisd, zoals de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft verklaard, slechts zal worden afgewezen in de gevallen dat op grond van artikel 16, eerste lid, van de richtlijn de mogelijkheid bestaat om verblijf met het oog op gezinshereniging te onthouden omdat de vreemdeling niet langer aan de voorwaarden voor verlening van de verblijfstitel voldoet. Die situatie deed zich in de onderhavige zaak voor, nu de vreemdeling geen werkelijk huwelijks- of gezinsleven meer onderhield, als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onder b, van de richtlijn. Het betoog van de vreemdeling dat haar bij de verlening van de mvv direct een verblijfstitel had moeten worden verleend, is ingegeven door haar vermeende aanspraak op voortgezet verblijf krachtens enige nationaalrechtelijke bepaling. Een eventuele inbreuk op een recht dat louter kan worden ontleend aan nationale regelgeving kan echter op zichzelf niet leiden tot de conclusie dat sprake is van een schending van het communautaire recht. De weigering om aan de vreemdeling de gevraagde verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen op grond van het feit dat zij, anders dan ten tijde van de verlening van de mvv, niet langer voldoet aan de voorwaarden voor verblijf met het oog op gezinshereniging, is derhalve niet in strijd met de richtlijn. Het betoog van de vreemdeling dat ten aanzien van haar in strijd is gehandeld met de richtlijn, kan derhalve niet worden gevolgd.
De grief faalt.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Spoel
voorzitter
w.g. Vreken
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2009
434-555.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak