Uitspraak
200806757/1/R2.
Datum uitspraak: 29 juli 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2008, kenmerk 2008-37740, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Langedijk (hierna: de raad) bij besluit van 4 december 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied en Koedijk" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 september 2008, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 september 2008, en [appellante sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2009, waar [appellant sub 1], in persoon, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. L.J. van Pelt, [appellante sub 3], vertegenwoordigd door mr. O.H. Minjon, advocaat te Opmeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Riessen, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door J.F. Vijn, ambtenaar in dienst van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan voorziet in een juridisch planologisch kader voor het landelijk gebied van Langedijk en het dorpslint van Koedijk. Het plan is hoofdzakelijk conserverend van aard, waarbij rekening is gehouden met de feitelijke situatie en eventuele nieuwe ontwikkelingen.
Het beroep van [appellant sub 1]
2.3. Ter zitting heeft [appellant sub 1] de beroepsgrond dat het college hem in strijd met de WRO niet heeft gehoord ingetrokken.
2.4. [appellant sub 1] betoogt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden I" voor zover dat betrekking heeft op zijn perceel gelegen ten oosten van de Achtergraft ter hoogte van de Kanaaldijk 24 (hierna: het perceel) en aan artikel 11, tweede tot en met achtste lid, van de planvoorschriften. [appellant sub 1] voert aan dat de bestreden planonderdelen ten onrechte niet voorzien in bouwmogelijkheden van enige omvang voor recreatieve bebouwing buiten een bouwvlak. Hij wenst bebouwing in de vorm van een kas, een kleine stal of een tuinhuisje, om zo een doelmatige invulling aan de bestemming te geven. Met de in het voorontwerp opgenomen bestemming was het volgens [appellant sub 1] wel toegestaan om zonder bouwvlak bebouwing op te richten. Het niet toestaan van enige bebouwing is volgens [appellant sub 1] in strijd met het recht, zeker nu het plan ten onrechte niet voorziet in een vrijstellingsmogelijkheid om gebouwen op te richten zonder bouwvlak.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat vanwege de openheid van het gebied terecht de feitelijke situatie is vastgelegd zonder het toestaan van bouwmogelijkheden voor recreatieve opstallen.
2.4.2. Blijkens de plankaart is aan het perceel de bestemming "Woondoeleinden I" toegekend zonder bouwvlak of aanduiding 'te bebouwen erven'.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de plankaart voor "Woondoeleinden I" aangewezen gronden bestemd voor wonen, al dan niet gecombineerd met ruimten voor een aan huis gebonden beroep.
Ingevolge artikel 11, derde lid, onder a, sub 1, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen dat de gebouwen binnen het bouwvlak dienen te worden gebouwd.
Ingevolge artikel 11, derde lid, onder b, sub 1, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, geldt voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen de bepaling dat aan- en uitbouwen en bijgebouwen uitsluitend worden gebouwd op de gronden aangegeven met 'te bebouwen erven'.
Ingevolge artikel 11, zesde lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken, dan wel te laten gebruiken in strijd met de in het eerste lid gegeven doeleindenomschrijving.
2.4.3. Het perceel ligt in het deelgebied Koedijk. Volgens de plantoelichting is wonen de huidige hoofdfunctie in Koedijk waarbij handhaving van het open bebouwingslint, handhaving van het karakter van de dijk en de cultuurhistorische waarden en handhaving van de karakteristieke bebouwing centraal hebben gestaan bij de wijze van bestemmen.
2.4.4. Ter zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat het perceel recreatief wordt gebruikt, waaronder hij het gebruik als tuin verstaat. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting komt naar voren dat het bestaande gebruik van het perceel kan worden voortgezet onder de regeling van het plan. De raad heeft bij de keuze van de bestemming bepalend geacht dat de bestaande situatie als zodanig wordt bestemd, waarbij het behoud van het open bebouwingslint van het deelgebied Koedijk en de zichtlijnen op het daarachter gelegen gebied voorop staan. Hoewel de door de raad beoogde openheid evenzeer bereikt had kunnen worden met de in het voorontwerp opgenomen bestemming "Uit te werken bestemming voor natuur en recreatie, ex artikel 11 WRO Pro", wordt met de bestemming "Woondoeleinden I" geen afbreuk gedaan aan het open karakter van het bebouwingslint. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het zonder bouwvlak of de aanduiding 'te bebouwen erven' niet is toegestaan om gebouwen op te richten. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college in navolging van de raad in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van het behoud van het open bebouwingslint en de zichtlijnen op het aangrenzende gebied dan aan de wens om ter plaatse bebouwing toe te staan door het toekennen van een bouwvlak dan wel het opnemen van een vrijstellingsbevoegdheid.
Voor zover [appellant sub 1] stelt dat de in het voorontwerp opgenomen bestemming wel beperkt bebouwing toeliet, overweegt de Afdeling dat de bestemmingen "Woondoeleinden I" en "Uit te werken bestemming voor natuur en recreatie, ex artikel 11 WRO Pro" - welke in het plan aan andere gronden is toegekend - niet van elkaar verschillen wat betreft vergunningvrije bouwwerken.
De omstandigheid dat op andere percelen langs de Achtergraft bebouwing is toegestaan, vormt op zichzelf geen grond voor het oordeel dat het college geen goedkeuring heeft kunnen verlenen aan het bestreden plandeel, aangezien het in die gevallen reeds bestaande bebouwing betreft.
2.4.5. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestreden plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
2.5. [appellant sub 2] betoogt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden I" wat betreft zijn perceel aan 't Veer 4a. Daartoe voert hij aan dat zijn woning ten onrechte valt binnen de op de plankaart opgenomen aanduiding 'te bebouwen erven' in plaats van binnen de bouwgrens. [appellant sub 2] bestrijdt het standpunt van de raad dat sprake is van illegale bewoning en wijst er daarbij op dat de woning sinds 1982 als zodanig in gebruik is.
[appellant sub 2] betoogt voorts dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan een deel van de plangrens, nu het deel van zijn gronden waarop zich een zomerhuisje bevindt, buiten de plangrens is gehouden. Volgens hem hadden deze gronden vanwege de samenhang met de overige gronden van zijn perceel in het plan opgenomen moeten worden.
2.5.1. Het college stemt in met de reactie van het gemeentebestuur op de ingediende bedenkingen. In deze reactie staat dat de bebouwing op het perceel bestaat uit een loods, waarin een woning is gecreëerd, en een zomerhuisje, maar dat van een woning in reguliere definiëring geen sprake is. Aan de loods is geen eigen bouwvlak toegekend, omdat het wonen op het perceel ten tijde van de tervisielegging van het ontwerpplan en de vaststelling van het plan niet legaal was. Het plan brengt geen verandering in die situatie. Verder stelt het gemeentebestuur zich op het standpunt dat wonen op het perceel niet passend is. Een onderzoek naar illegale bewoning loopt. Het deel van het perceel waarop zich het zomerhuisje bevindt, ligt buiten het plangebied.
2.5.2. Het perceel is bestemd als "Woondoeleinden I". Op het perceel is een bouwvlak opgenomen voor de bestaande woning 't Veer 4. Naast deze woning staat op het perceel een gebouw. Dit gebouw bevindt zich ter plaatse van de op de plankaart opgenomen aanduiding 'te bebouwen erven'. Ter zitting heeft de raad onweersproken gesteld dat dit gebouw is opgericht met een reeds lang geleden verleende bouwvergunning ten behoeve van een loods. Niet in geschil is dat sprake is van bewoning van de loods. Dit gebruik is in strijd met het plan, nu uit de planvoorschriften volgt dat een woning slechts is toegestaan binnen het bouwvlak en de loods ingevolge artikel 11, derde lid, onder b, sub 1, van de planvoorschriften is bestemd als bijgebouw.
Voor zover [appellant sub 2] heeft gesteld dat de woning 't Veer 4a reeds lange tijd als zodanig wordt gebruikt, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 2] deze stelling, die door de raad en het college wordt betwist, niet met bewijsstukken die de stelling aannemelijk maken, heeft onderbouwd. Voorts is de Afdeling van oordeel dat, daargelaten de vraag per wanneer het gebruik als woning is aangevangen, het verzoek om een positieve bestemming voor het gebruik niet vanwege het enkele feit van (langdurig) tijdsverloop gehonoreerd dient te worden. Dat het gemeentebestuur door een WOZ-taxatie op de hoogte zou zijn van de illegale bewoning is niet aan te merken als een bijzondere omstandigheid waaraan een gerechtvaardigde verwachting voor een woonbestemming kan worden ontleend. Daarbij heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat de verplichte taxatie en aanslag van onroerende zaken, grond en bebouwing, het strijdige gebruik niet legaliseert. Bovendien heeft het gemeentebestuur door middel van een handhavingsactie in 2003 getracht het strijdige gebruik te beëindigen. Uit het bestreden besluit blijkt dat de bewoning van de loods wordt onderzocht. Eerst na afloop van dit onderzoek zal mogelijk handhavend worden opgetreden.
De Afdeling is van oordeel dat het college, gelet op het voorgaande, in redelijkheid heeft kunnen instemmen met de keuze van de raad om het gebruik van het gebouw als woning niet als zodanig te bestemmen.
2.5.3. Ten aanzien van het bezwaar tegen de vastgestelde plangrens overweegt de Afdeling dat de raad, gelet op de systematiek van de WRO, in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe komt bij het bepalen van begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht. [appellant sub 2] heeft in zijn beroepschrift noch tijdens de behandeling ter zitting aannemelijk gemaakt dat tussen de gronden ten oosten van de plangrens - waar het zomerhuisje staat - en de aangrenzende gronden in het plangebied een ruimtelijke samenhang bestaat. Het door [appellant sub 2] aangevoerde dat thans een deel van zijn perceel onderdeel uit maakt van een ander bestemmingsplan, geeft geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.5.4. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestreden plandeel en de aangeduide plangrens niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Het beroep van [appellante sub 3]
2.6. [appellante sub 3] voert aan dat ten onrechte goedkeuring is verleend aan artikel 5, vijfde lid, onder c, van de planvoorschriften. Zij voert daartoe aan dat de kampeermiddelen op erven van agrarische bedrijven ten onrechte zijn beperkt tot tenten en trekkershutten. Deze beperking is volgens [appellante sub 3] niet terug te voeren op het in voorbereiding zijnde gemeentelijke kampeerbeleid, nu daarin tenten, tentwagens, caravans en kampeerauto's staan vermeld als toegestane kampeermiddelen op kleinschalige kampeerterreinen, terwijl trekkershutten niet zijn toegestaan. Daarnaast voert [appellante sub 3] aan dat trekkershutten het hele jaar op het terrein staan en bovendien zijn aan te merken als bouwvergunningplichtige bouwwerken, welke uitdrukkelijk zijn uitgesloten op grond van de definitie van kampeermiddelen. In strijd met de bedoeling van de planwetgever zijn daardoor alleen tenten toegestaan op een boerencamping.
2.6.1. Het college acht het vanwege de kwetsbaarheid van het gebied, gelegen in de zogenoemde Groene Loper, niet verantwoord ter plaatse campers en caravans toe te staan en daarom wordt het kamperen bij de boer beperkt tot tenten en/of trekkershutten.
2.6.2. [appellante sub 3] exploiteert een leliekwekerij en wenst een minicamping te realiseren bij haar bedrijf. De gronden van haar perceel hebben blijkens de plankaart de bestemming "Agrarisch gebied met natuurlijke en recreatieve waarden" met daarbinnen een agrarisch bouwvlak.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de plankaart voor "Agrarisch gebied met natuurlijke en recreatieve waarden" aangewezen gronden bestemd voor agrarische cultuurgronden.
Ingevolge artikel 5, vierde lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken, dan wel te laten gebruiken in strijd met de in het eerste lid gegeven doeleindenomschrijving. Tot een strijdig gebruik wordt in ieder geval gerekend het gebruik van gronden ten behoeve van standplaatsen voor kampeermiddelen.
Ingevolge artikel 5, vijfde lid, onder c, derde streepje, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, kan het college van burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in het vierde lid voor het plaatsen van kampeermiddelen onder de voorwaarde dat er alleen in tenten en/of trekkershutten mag worden gekampeerd.
Ingevolge artikel 1, onder tt, van de planvoorschriften wordt in deze voorschriften onder kampeermiddel verstaan:
- een tent, tentwagen, een kampeerauto of een caravan;
- enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, één en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen of gewezen voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel kunnen worden gebruikt voor recreatieve bewoning.
2.6.3. In de schriftelijke uiteenzetting brengt de raad naar voren dat de kampeermiddelen in artikel 5, vijfde lid, onder c, derde streepje, van de planvoorschriften inderdaad niet op juiste wijze staan omschreven, zoals [appellante sub 3] ook heeft betoogd. De raad heeft bij kleinschalig kamperen de kampeermiddelen: tent, tentwagen, caravan en kampeerauto willen toestaan en trekkershutten niet. In het inmiddels van kracht zijnde kampeerbeleid zijn de toegestane kampeermiddelen ook op deze wijze gedefinieerd. Uit het voorgaande volgt dat de raad niet heeft beoogd om de kampeermiddelen te beperken tot tenten en trekkershutten, maar dat dit onjuist in de planvoorschriften is neergelegd. Daarbij is de redactie van artikel 5, vijfde lid, onder c, derde streepje, van de planvoorschriften niet in overeenstemming met de begripsbepaling van kampeermiddel, nu een trekkershut niet onder deze begripsbepaling valt. Het college heeft dit niet onderkend.
2.6.4. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 3] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat artikel 5, vijfde lid, onder c, derde streepje van de planvoorschriften is vastgesteld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Het beroep van [appellante sub 3] is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Tevens ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, goedkeuring te onthouden aan artikel 5, vijfde lid, onder c, derde streepje, van de planvoorschriften.
Proceskostenveroordeling
Het college dient ten aanzien van [appellante sub 3] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling ten behoeve van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding.
In het sedert 1 juli 2009 geldende vierde lid van artikel 1:1 van Pro de Awb is bepaald dat de vermogensrechtelijke rechtsgevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon treffen waartoe het bestuursorgaan behoort. Tegelijk is het derde lid van artikel 8:75 van Pro de Awb komen te vervallen. In verband hiermee is het niet meer nodig dat de Afdeling in geval zij het bestuursorgaan in de kosten veroordeelt, de rechtspersoon aanwijst die de kosten moet vergoeden. Welke rechtspersoon daartoe is gehouden, volgt thans rechtstreeks uit de wet.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 3] gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 22 juli 2008, kenmerk 2008-37740, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 5, vijfde lid, onder c, derde streepje, van de planvoorschriften;
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II genoemde planvoorschrift;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 22 juli 2008;
V. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij [appellante sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan [appellante sub 3] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Van den Brink w.g. Troost
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2009
234-586.