Uitspraak
200807430/1/H2.
Datum uitspraak: 5 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Opleidingsfonds Groothandel, gevestigd te 's-Gravenhage,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 augustus 2008 in zaak nr. 06/9595 in het geding tussen:
de stichting Stichting Opleidingsfonds Groothandel
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) aan de stichting Stichting Opleidingsfonds Groothandel (hierna: de stichting) voor de periode van 1 november 2004 tot en met 30 juni 2006 een subsidie van € 18.155.353,00 verleend voor het project "Opleiding en bijscholing van werkenden in de groothandel (OOG3)".
Bij besluit van 18 oktober 2006 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 augustus 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 oktober 2008, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.E. Gouw, ambtenaar bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Kaderwet SZW-subsidies (hierna: de Kaderwet) kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het werkgelegenheidsbeleid en het arbeidsmarktbeleid. Ingevolge artikel 3, eerste lid, kunnen, voor zover hier van belang, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
c. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger.
Krachtens artikel 3, eerste lid, is de Subsidieregeling ESF-3 (hierna: de Subsidieregeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Subsidieregeling betreft de beschikking tot verlening van projectsubsidie de projectactiviteiten, zoals vastgelegd in de bij de subsidieaanvraag gevoegde projectbeschrijving.
Ingevolge het tweede lid wordt in de beschikking het maximumbedrag bepaald dat aan subsidie tegemoet kan worden gezien. Bij de bepaling van dit bedrag wordt uitgegaan van het totaal van de voorbereidings-, uitvoerings- en beheerskosten van het project, zoals door de aanvrager geraamd in zijn subsidieaanvraag, met dien verstande dat bepaalde, in de beschikking te vermelden, kostenposten buiten beschouwing kunnen worden gelaten dan wel op een lager bedrag kunnen worden vastgesteld, voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project.
Ingevolge het derde lid kunnen aan de beschikking tot verlening van projectsubsidie nadere voorwaarden worden verbonden, voor zover deze noodzakelijk zijn ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, komen uitsluitend de kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en die voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het project noodzakelijk moeten worden geacht, voor subsidiëring in aanmerking. Hierbij wordt verordening (EG)1685/2000 in acht genomen.
De staatssecretaris heeft bij besluit van 27 oktober 2005 (Stcrt. 2005, 212) het subsidieplafond voor de Subsidieregeling voor bepaalde projecten, waaronder het project OOG3 valt, met ingang van 28 oktober 2005, 09.00 uur op € 0,00 gesteld. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 3 januari 2007 in zaak nr.
200606029/1is het subsidieplafond op 1 november 2005 in werking getreden.
200606029/1is het subsidieplafond op 1 november 2005 in werking getreden.
In de Handleiding Projectadministratie ESF Doelstelling 3 van december 2005 (hierna: de Handleiding) is vastgelegd dat vanwege de volledige budgetuitputting bij het verlenen van subsidies, het monitoren van al lopende projecten en het vaststellen van ESF-subsidies in het uitvoeringsbeleid extra aandacht wordt gegeven aan punten die van invloed zijn op de uitgavenrealisatie.
2.2. Van de zijde van de stichting is ter zitting het hoger beroep, voor zover gericht tegen de voorwaarde die is verbonden aan de subsidieverlening voor het project OOG3 voor de zogeheten 'individuele bedrijven' dat de subsidie per bedrijf maximaal 50% van de in de bijlage 8 bij de aanvraag vermelde kosten per bedrijf bedraagt, niet gehandhaafd.
Het geschil is beperkt tot de aan die subsidieverlening verbonden voorwaarde dat in de einddeclaratie alleen die opleidingen opgenomen mogen worden die genoemd staan in de projectbeschrijving 'bijlage 3' van de oorspronkelijke subsidieaanvraag van 26 oktober 2005.
2.3. De stichting betoogt, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de in geding zijnde voorwaarde te verbinden aan de subsidieverlening. Volgens de stichting heeft de staatssecretaris hiermee gehandeld in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel, aangezien de staatssecretaris voorheen toeliet dan wel als voorwaarde in de subsidieverlening opnam dat pas bij de einddeclaratie een opgave van alle deelnemende bedrijven (en opleiders) werd gevoegd. Voorts heeft de rechtbank miskend dat deze voorwaarde er op neer komt dat de subsidie in feite is geweigerd vanwege het subsidieplafond en dat is in strijd met artikel 4:27, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), aldus de stichting.
2.3.1. De staatssecretaris heeft het subsidieplafond voor de Subsidieregeling op nihil vastgesteld vanwege uitputting van het subsidiebudget. In verband hiermee is in de Handleiding opgenomen dat extra aandacht wordt besteed aan de uitgavenrealisatie om een hogere benutting van het subsidiegeld te voorkomen. Gelet hierop heeft de staatssecretaris krachtens artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling aan het besluit van 21 april 2006 tot subsidieverlening de in geding zijnde voorwaarde verbonden. Deze voorwaarde is op zichzelf rechtens toelaatbaar aangezien zij aansluit bij hetgeen reeds is bepaald in de Subsidieregeling. De staatssecretaris heeft evenwel niet betwist dat hij deze voorwaarde in verleningsbesluiten van vóór de vaststelling van het subsidieplafond niet heeft opgenomen. Ook is komen vast te staan, dat de staatssecretaris toen toestond dat de stichting met het haar verleende bedrag aan subsidie de aan het project deelnemende bedrijven eenzijdig wijzigde en dat de stichting, zoals de staatssecretaris uitdrukkelijk heeft erkend in zijn in hoger beroep ingediende verweerschrift, pas bij de einddeclaratie een precieze opgave van de deelnemende bedrijven en opleiders behoefde te voegen. Nu de stichting haar aanvraag vóór de inwerkingtreding van het subsidieplafond en de vaststelling van de Handleiding heeft ingediend en het project op dat moment, zoals door de stichting is aangevoerd en door de staatssecretaris niet is betwist, nagenoeg was afgerond, was het voor de stichting feitelijk onmogelijk om haar handelen op het subsidieplafond en de hiermee samenhangende wijziging in de uitvoeringspraktijk af te stemmen en om aan de bij het verleningsbesluit van 21 april 2006 opgelegde, van de eerdere besluiten afwijkende nieuwe voorwaarde te voldoen. Dat de met het project gemoeide werkzaamheden nagenoeg alle reeds hadden plaatsgevonden ten tijde van de aanvraag kan haar niet worden tegengeworpen, aangezien de Subsidieregeling in artikel 9, tweede lid mogelijk maakte, dat een aanvraag tot 12 maanden na aanvang van het project werd ingediend. Nu de staatssecretaris aldus had ingestemd met de hiervoor geschetste werkwijze komt in dit geval geen betekenis toe aan het feit dat het indienen van een aanvraag voor projecten die reeds goeddeels zijn uitgevoerd normaliter voor risico van de aanvrager komt. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris door het aan de subsidieverlening verbinden van de in geding zijnde voorwaarde in dit geval in strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. De door de staatssecretaris in dit verband genoemde uitspraak van de Afdeling van 17 september 2008 in zaak nr.
200800274/1(AB 2009,77) leidt niet tot een ander oordeel. In die zaak lagen, anders dan in de thans voorliggende zaak, besluiten tot afwijzing van verzoeken om wijziging van een aanvraag, daterend van ná de inwerkingtreding van het subsidieplafond, ter beoordeling aan de Afdeling voor, zodat de staatssecretaris het subsidieplafond gelet op artikel 4:27, tweede lid, van de Awb rechtens wel kon tegenwerpen. De thans aan de orde zijnde aanvraag dateert van vóór de inwerkingtreding van het subsidieplafond en zal, gegeven de ten aanzien van deze aanvraag te hanteren oude werkwijze niet meer leiden tot verzoeken van de stichting om wijziging van die aanvraag dan wel het verleningsbesluit, doch nog uitsluitend tot een einddeclaratie zoals door de staatssecretaris beschreven in zijn verweerschrift. Ook de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2009 in zaaknr.
200808952/1/H2leidt niet tot een ander oordeel. Daarin was evenals thans een besluit op een aanvraag om subsidie op grond van de Subsidieregeling in geding die was ingediend vóór de inwerkingtreding van het subsidieplafond, maar had de Afdeling te oordelen over de betekenis van de vervolgens ná die inwerkingtreding ingediende herziene begroting, zodat ook in die situatie het subsidieplafond aan de aanvrager kon worden tegengeworpen, omdat de herziene begroting in dat geval als wijziging van de aanvraag is aangemerkt, daterend van ná de inwerkingtreding van het subsidieplafond. Anders dan in deze zaak kon derhalve geen beroep worden gedaan op de voorheen gebruikelijke werkwijze.
200800274/1(AB 2009,77) leidt niet tot een ander oordeel. In die zaak lagen, anders dan in de thans voorliggende zaak, besluiten tot afwijzing van verzoeken om wijziging van een aanvraag, daterend van ná de inwerkingtreding van het subsidieplafond, ter beoordeling aan de Afdeling voor, zodat de staatssecretaris het subsidieplafond gelet op artikel 4:27, tweede lid, van de Awb rechtens wel kon tegenwerpen. De thans aan de orde zijnde aanvraag dateert van vóór de inwerkingtreding van het subsidieplafond en zal, gegeven de ten aanzien van deze aanvraag te hanteren oude werkwijze niet meer leiden tot verzoeken van de stichting om wijziging van die aanvraag dan wel het verleningsbesluit, doch nog uitsluitend tot een einddeclaratie zoals door de staatssecretaris beschreven in zijn verweerschrift. Ook de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2009 in zaaknr.
200808952/1/H2leidt niet tot een ander oordeel. Daarin was evenals thans een besluit op een aanvraag om subsidie op grond van de Subsidieregeling in geding die was ingediend vóór de inwerkingtreding van het subsidieplafond, maar had de Afdeling te oordelen over de betekenis van de vervolgens ná die inwerkingtreding ingediende herziene begroting, zodat ook in die situatie het subsidieplafond aan de aanvrager kon worden tegengeworpen, omdat de herziene begroting in dat geval als wijziging van de aanvraag is aangemerkt, daterend van ná de inwerkingtreding van het subsidieplafond. Anders dan in deze zaak kon derhalve geen beroep worden gedaan op de voorheen gebruikelijke werkwijze.
2.3.2. Het betoog van de stichting slaagt. Hetgeen de stichting verder in hoger beroep heeft aangevoerd behoeft geen nadere bespreking.
2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover deze betrekking heeft op de aan het besluit van 21 april 2006 tot verlening van subsidie verbonden voorwaarde dat in de einddeclaratie alleen die opleidingen opgenomen mogen worden die genoemd staan in de projectbeschrijving 'bijlage 3' van de oorspronkelijke subsidieaanvraag van 26 oktober 2005. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar vernietigen voor zover het betrekking heeft op deze voorwaarde. De Afdeling zal voorts met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het besluit tot verlening van subsidie van 21 april 2006 te herroepen, voor zover het die voorwaarde betreft.
2.5. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
In het sedert 1 juli 2009 geldende vierde lid van artikel 1:1 van Pro de Awb is bepaald dat de vermogensrechtelijke rechtsgevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon treffen waartoe het bestuursorgaan behoort. Tegelijk is het derde lid van artikel 8:75 van Pro de Awb komen te vervallen. In verband hiermee is het niet meer nodig dat de Afdeling in geval zij het bestuursorgaan in de kosten veroordeelt, de rechtspersoon aanwijst die de kosten moet vergoeden. Welke rechtspersoon daartoe is gehouden, volgt thans rechtstreeks uit de wet.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 augustus 2008 in zaak nr. 06/9595, voor zover deze betrekking heeft op de aan de subsidieverlening verbonden voorwaarde dat in de einddeclaratie alleen die opleidingen opgenomen mogen worden die genoemd staan in de projectbeschrijving 'bijlage 3' van de oorspronkelijke subsidieaanvraag van 26 oktober 2005;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV. vernietigt het besluit op bezwaar van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 oktober 2006, kenmerk AGSZW/JA/2006/71707, voor zover het betreft de aan de subsidieverlening verbonden voorwaarde dat in de einddeclaratie alleen die opleidingen opgenomen mogen worden die genoemd staan in de projectbeschrijving 'bijlage 3' van de oorspronkelijke subsidieaanvraag van 26 oktober 2005;
V. herroept het besluit van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 21 april 2006, kenmerk project 2004/3d/0674 Volgnummer 1243, tot verlening van subsidie, voor zover het betreft de daaraan verbonden voorwaarde dat in de einddeclaratie alleen die opleidingen opgenomen mogen worden die genoemd staan in de projectbeschrijving 'bijlage 3' van de oorspronkelijke subsidieaanvraag van 26 oktober 2005;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de stichting Stichting Opleidingsfonds Groothandel in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de stichting Stichting Opleidingsfonds Groothandel het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 714,00 (zegge: zevenhonderdveertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. R.R. Winter en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2009
47-609.