Uitspraak
200809419/1/H3.
Datum uitspraak: 12 augustus 2009.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van de Dienst Wegverkeer,
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem van 20 november 2008 in zaak nrs. 08/4687 en 08/4688 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te [plaats],
en
de directie van de Dienst Wegverkeer.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2008 heeft de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW) de aan [wederpartij] verleende erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van motorvoertuigen tot en met 3500 kilogram (hierna: de erkenning) op de keuringsplaats met het keuringsinstantienummer […] te [plaats], met onmiddellijke ingang ingetrokken.
Bij besluit van 6 oktober 2008 heeft de RDW het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 november 2008, verzonden op 5 december 2008, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 oktober 2008 vernietigd en het besluit van 23 mei 2008 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de RDW bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 6 januari 2009.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juli 2009, waar de RDW, vertegenwoordigd door mr. N.T.P. Eshuis, werkzaam bij de RDW, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. Y.H. de Roij-de Bruijn, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 84, derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, wordt de erkenning geweigerd indien een reeds aan de aanvrager verleende erkenning op grond van artikel 87, tweede lid, is ingetrokken binnen een direct aan de datum van indiening van de aanvraag voorafgaande periode van twaalf weken, dan wel van zes maanden ingeval reeds twee of meer malen een dergelijke aan de aanvrager verleende erkenning is ingetrokken.
Ingevolge artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, kan de Dienst Wegverkeer een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend, handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen.
Ingevolge artikel 32, eerste lid, van de Erkenningsregeling APK (hierna: de Regeling), neemt de erkenninghouder in verband met de periodieke keuring van motorrijtuigen en aanhangwagens het bij en krachtens de wet bepaalde in acht.
Ingevolge artikel 42, samengevat weergegeven, wordt de keuring verricht in een keuringsruimte door een keurmeester.
Ingevolge artikel 43, eerste lid, wordt het resultaat van elke keuring door de keurmeester schriftelijk vastgelegd op het keuringsrapport.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, wordt na afloop van elke keuring het bepaalde in het tweede lid tot en met het vijfde lid in acht genomen alvorens het keuringsrapport af te geven aan de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid wordt, alvorens tot het afmelden van een voertuig als bedoeld in het derde lid wordt overgegaan, door de keurmeester die het voertuig afmeldt, aan de hand van het kentekenbewijs nagegaan of de keuring van dat voertuig heeft plaatsgevonden.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, wordt het voertuig door middel van datacommunicatie bij de Dienst Wegverkeer afgemeld onder verstrekking van de volgende gegevens:
[…]
d. indien het voertuig is goedgekeurd en het een voertuig betreft dat is voorzien van een kilometerteller, de afgelezen kilometerstand van het voertuig;
[…]
h. de bevestiging dat de in het tweede lid voorgeschreven controleverplichting is nagekomen, waarna acceptatie van de afmelding wordt weergegeven:
1°. de transactiecode en het tijdstip van de afmelding;
[…]
Ingevolgde het vierde lid, aanhef en onder c, moet op het keuringsrapport schriftelijk worden vermeld dat het voertuig is goedgekeurd indien het aan de keuringseisen blijkt te voldoen en indien van toepassing, eveneens de adviespunten.
2.2. Tussen partijen is niet in geschil dat [wederpartij] het voertuig met kenteken […] (hierna: het voertuig) op 16 januari 2008 in de namiddag heeft gekeurd en dat het voertuig die dag niet meer kon worden afgemeld. Voorts staat vast dat [wederpartij] het voertuig op 17 januari 2008 om 13:33 uur heeft afgemeld bij de RDW en dat met het voertuig de gehele ochtend van 17 januari 2008 op de openbare weg is gereden en voorts dat het omstreeks 13:20 uur is staande gehouden in het kader van een verkeerscontrole.
2.3. De RDW heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit tot intrekking voor onbepaalde tijd van de aan [wederpartij] verleende erkenning ten grondslag gelegd dat zij heeft gehandeld in strijd met de artikelen 32, eerste lid, en 42 tot en met 44 van de Regeling, hetgeen een veelvoud van overtredingen oplevert. Hiertoe heeft de RDW aangevoerd dat de afmelding niet aansluitend aan een op 17 januari 2008 verrichte keuring heeft plaatsgevonden en dat het voertuig niet tijdens het gehele proces van keuring en afmelding ononderbroken in de keuringsplaats aanwezig is gebleven. Nu gedurende het tijdsverloop tussen keuring en afmelding met het voertuig is gereden, kon ten tijde van de afmelding niet meer worden verklaard dat het voertuig op dat moment aan de eisen voldeed. Voorts stelt de RDW zich op het standpunt dat het voertuig tijdens de afmelding niet aanwezig kan zijn geweest in de keuringsplaats, gelet op de afstand tussen de plaats van staande houden en de keuringsplaats en het tijdstip van staande houden en afmelden. Daardoor zou de RDW in het geval van een steekproef geen adequaat toezicht hebben kunnen uitoefenen. Daarnaast heeft [wederpartij] zich volgens de RDW schuldig gemaakt aan ondermijning van het toezicht, omdat [wederpartij] het, door op het keuringsrapport 11:33 uur als tijdstip van afmelding te vermelden, heeft doen voorkomen dat het voertuig wel in de ochtend van 17 januari 2008 was gekeurd.
2.4. De RDW betoogt in hoger beroep dat de voorzieningenrechter, door te overwegen dat geen wettelijke grondslag bestaat voor het intrekken van de erkenning, omdat de Wvw 1994 noch de Regeling een bepaling bevat die de eis stelt dan wel voorschrijft dat een gekeurd voertuig (fysiek) aanwezig dient te zijn op het tijdstip van de afmelding, heeft miskend dat deze verplichting voorvloeit uit de artikelen 43, eerste lid, 44, tweede en derde lid en 45 van de Regeling en tevens expliciet wordt vermeld in de toezichtsbeleidsbrieven, waarin het beleid van de RDW met betrekking tot het toezicht op keuringen en het opleggen van sancties is vastgelegd en die aan iedere erkenninghouder zijn verstrekt.
2.4.1. De in de artikelen 41 tot en met 47 van de Regeling opgenomen keuringssystematiek, zoals nader uitgewerkt in de toezichtsbeleidsbrieven, strekt ertoe dat de keuring volgens de regels wordt uitgevoerd en dat de RDW kan controleren dat aan de regels en voorschriften is voldaan. De afmelding van een voertuig na de technische keuring vormt een wezenlijk element bij deze keuringsprocedure. Gedurende deze gehele keuringsprocedure dient het voertuig in de keuringsplaats aanwezig te zijn en te blijven. Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Regeling kan pas na correcte afmelding een keuringsrapport worden afgegeven met daarop de schriftelijke verklaring als bedoeld in artikel 44, vierde lid, aanhef en onder c dat het voertuig aan de eisen voldoet. Ten tijde van die verklaring dient de keurmeester volledig op de hoogte te zijn van de voor die verklaring relevante staat van het voertuig, wat niet het geval is, indien met het voertuig tussen keuring en afmelding is gereden. In dat verband is van belang dat bij de afmelding ingevolge artikel 44, derde lid, aanhef en onder d de kilometerstand ten tijde van de keuring moet worden doorgegeven.
Daarnaast dient het voertuig ten tijde van de afmelding in de keuringsplaats aanwezig te zijn, omdat na de afmelding wordt vastgesteld of het voertuig aan een steekproef dient te worden onderworpen. Aansluitend op de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 1999 (in zaak nr. H01.98.1748; AB 1999, 459), waarin de Afdeling heeft overwogen dat het voertuig in de keuringsplaats aanwezig dient te zijn en te blijven wanneer het voertuig is afgemeld en wordt aangekondigd dat het voertuig aan een steekproefsgewijze herkeuring zal worden onderworpen, wordt overwogen dat uit voornoemde keuringssystematiek volgt dat het voertuig op het tijdstip van afmelden aanwezig dient te zijn in de keuringsplaats en dat alvorens het voertuig is afgemeld de staat van het voertuig niet mag worden gewijzigd. Dat in de Wvw 1994 en de Regeling niet met zoveel woorden is bepaald dat het voertuig gedurende de gehele keuringsprocedure met inbegrip van de afmelding in de keuringsplaats aanwezig moet zijn en blijven, leidt niet tot een andere uitleg, nu deze regel voortvloeit uit de systematiek van de Regeling zoals die tot uitdrukking komt in de hiervoor aangehaalde bepalingen en een andere uitleg van de desbetreffende bepalingen, volgens welke het voertuig op het moment van afmelden niet aanwezig behoeft te zijn, de bescherming van de technische aspecten van de verkeersveiligheid, beoogd met de in de Wvw 1994 voorziene periodieke keuring en de controle daarop en het in de Regeling neergelegde erkenningssysteem, op een onaanvaardbare wijze zou ondergraven.
Dat het voertuig aanwezig dient te zijn ten tijde van de afmelding, is vermeld in de toezichtsbeleidsbrieven. Blijkens het bezwaarschrift en het verslag van de hoorzitting in bezwaar, was [wederpartij] hiervan op de hoogte en stelt zij tevens hiernaar te hebben gehandeld, door het voertuig naar de keuringsplaats terug te laten keren toen zij bemerkte dat het voertuig nog niet was afgemeld. Gelet op het voorgaande is de eis dat het voertuig ten tijde van de afmelding nog aanwezig dient te zijn in de keuringsplaats, anders dan [wederpartij] in verweer heeft aangevoerd, niet in strijd met de Wvw 1994 en de Regeling, dan wel anderszins onredelijk.
Het betoog slaagt derhalve.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, beoordeelt de Afdeling thans de door [wederpartij] tegen het besluit van de RDW van 6 oktober 2008 in beroep aangevoerde gronden, voor zover deze hiervoor nog niet zijn besproken.
2.6. [wederpartij] betoogt dat het besluit een deugdelijke motivering ontbeert, nu de RDW niet heeft vermeld op grond waarvan zij artikel 32, eerste lid, en de artikelen 42 tot en met 44 van de Regeling heeft overtreden en in deze artikelen vele verschillende bepalingen en voorschriften staan.
2.6.1. Zoals overwogen onder 2.4.1. dient het voertuig niet alleen ten tijde van de afmelding in de keuringsplaats aanwezig te zijn, maar volgt uit de in de Regeling neergelegde keuringssystematiek eveneens dat de staat van het voertuig tussen de keuring en de afmelding niet mag worden gewijzigd. Niet in geschil is dat het voertuig op 16 januari 2008 is gekeurd, de gehele ochtend van 17 januari 2008 op de openbare weg heeft gereden en die dag eerst om 13:33 uur is afgemeld. Gelet daarop kan niet met vrucht worden staande gehouden dat tussen de keuring en de afmelding geen wijzigingen in de staat van het voertuig zijn aangebracht of anderszins zijn ontstaan, zodat de keurmeester ten tijde van de afmelding niet meer naar waarheid kon verklaren dat het voertuig voldeed aan het gestelde in het op 16 januari 2008 opgemaakte keuringsrapport. Dit heeft tot gevolg dat de keuring van 16 januari 2008 niet aan de afmelding ten grondslag kon worden gelegd. Nu [wederpartij] het voertuig, zonder een daaraan voorafgaande geldige keuring, heeft afgemeld, heeft zij de voorschriften genoemd in artikel 44, tweede, derde en vierde lid, van de Regeling overtreden. Daarnaast heeft [wederpartij], omdat geen geldige keuring heeft plaatsgevonden, de artikelen 42 en 43 van de Regeling overtreden. De RDW heeft dan ook terecht aan het in bezwaar gehandhaafde besluit ten grondslag gelegd dat is gebleken van een veelvoud van overtredingen. De RDW heeft dit standpunt voldoende gemotiveerd, nu in dat besluit staat dat [wederpartij], gezien de feiten, de keuring in de ochtend van 17 januari 2008 niet kon hebben uitgevoerd en de keuring derhalve niet kon bevestigen.
Gelet op het voorgaande behoeft het betoog van [wederpartij] dat het voertuig, anders dan de RDW stelt, ten tijde van de afmelding wel degelijk nog aanwezig was in de keuringsplaats, geen bespreking.
Volgens het in de toezichtsbeleidsbrieven neergelegde sanctiebeleid volgt in geval van een veelvoud van overtredingen een definitieve intrekking van de erkenning. De constatering dat [wederpartij] een veelvoud van overtredingen heeft gepleegd, vormt daarom op zichzelf al voldoende grond voor de intrekking van de erkenning. Gelet hierop behoeft het betoog dat de RDW onvoldoende heeft gemotiveerd dat tevens is gebleken van ondermijning van het toezicht, evenmin bespreking.
Het betoog faalt.
2.7. [wederpartij] betoogt voorts dat het besluit in strijd is met de rechtszekerheid en dat zij door het maken van bezwaar ten onrechte in een nadeliger positie is geraakt, aangezien aan het besluit op bezwaar ten grondslag is gelegd dat het voertuig tijdens de afmelding niet aanwezig was in de keuringsplaats en dat sprake is van ondermijning van het toezicht en een veelvoud van overtredingen, terwijl aan het primaire besluit alleen ten grondslag was gelegd dat de keuring niet was uitgevoerd.
2.7.1. Dit betoog faalt eveneens. De RDW heeft zowel aan het primaire besluit als aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat [wederpartij] artikel 32, eerste lid, en de artikelen 42 tot en met 44 van de Regeling heeft overtreden, hetgeen in beide besluiten wordt aangemerkt als een veelvoud van overtredingen en ondermijning van het toezicht. Voorts sluiten de in de Algemene wet bestuursrecht neergelegde bepalingen omtrent de bezwaarprocedure op zichzelf niet uit dat een bestuursorgaan in bezwaar tot een andere of ruimere motivering komt van zijn besluit dan aanvankelijk werd gegeven. Aan de vraag of toelaatbaar is dat [wederpartij] in een slechtere positie is komen te verkeren dan het geval zou zijn geweest als zij geen bezwaar had gemaakt tegen het besluit van 23 mei 2008, komt de Afdeling niet toe, aangezien bij het besluit op bezwaar niet tot anders of meer is beslist dan handhaving van de intrekking van de erkenning als voorzien bij besluit van 23 mei 2008.
2.8. [wederpartij] betoogt tot slot dat de RDW in het besluit op bezwaar niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom een nieuwe aanvraag om een erkenning pas zes maanden na effectuering van het besluit tot intrekking van de erkenning in behandeling zal worden genomen.
2.8.1. Dit betoog, hoewel op zichzelf terecht voorgedragen, kan niet leiden tot vernietiging van het besluit, aangezien niet in geschil is dat de RDW aan [wederpartij] eerder een intrekking heeft opgelegd en in artikel 84, derde lid, van de Wvw 1994 dwingend is bepaald dat in dat geval een wachtperiode van zes maanden geldt voordat om een nieuwe erkenning kan worden verzocht.
2.9. Het beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem van 20 november 2008 in zaak nrs. 08/4687 en 08/4688;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2009.
413-611.