Uitspraak
200807165/1/R2.
Datum uitspraak: 19 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellante sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 augustus 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Helden bij besluit van 17 maart 2008 vastgestelde bestemmingsplan "'t Höltje-Zuid" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 september 2008, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 oktober 2008, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 22 oktober 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 2] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2009, waar [appellante sub 2] en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Pörteners-Dawidczyk, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting gehoord de raad, vertegenwoordigd door ing. C.P.M. Duijf en drs. A.P. Langerak, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, alsmede [belanghebbenden].
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan voorziet in de bouw van 17 woningen ten oosten en ten westen van de Neerseweg, in aansluiting op de bestaande bebouwing aan de Neerseweg en woongebied ’t Höltje. Van de 17 woningen worden 11 woningen gerealiseerd in het kader van de Ruimte voor Ruimte-regeling (hierna: RvR-regeling). De overige 6 woningen worden projectmatig ontwikkeld.
2.3. [appellant sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat het plan in strijd is met het provinciaal beleid, omdat het in afwijking van het provinciaal beleid voorziet in de realisatie van 6 projectgebonden woningen buiten de provinciale rode contour (hierna: de contour). Deze afwijking acht [appellant sub 1] enkel mogelijk indien daaraan gemeentelijk beleid ten grondslag ligt, hetgeen naar hij stelt niet het geval is. [appellante sub 2] betoogt, onder verwijzing naar haar zienswijzen en bedenkingen, dat de bouw van de 6 projectgebonden woningen buiten de contour niet wordt gerechtvaardigd door de omstandigheid dat elders woningen in het kader van de RvR-regeling binnen de contour worden gebouwd. Onduidelijk is of uit het plan volgt dat voor elke woning die in het kader van de RvR-regeling wordt gerealiseerd binnen de contour, een woning ter compensatie buiten de contour mag worden gebouwd. Voorts betoogt [appellante sub 2] dat het maximale aantal te bouwen woningen in het kader van de RvR-regeling in de provincie Limburg reeds is gerealiseerd. Daarnaast worden in de gemeente Helden met het plan meer compensatiewoningen gerealiseerd dan is toegestaan op grond van het aantal gesloopte vierkante meters aan agrarische bedrijfsbebouwing binnen haar grondgebied, aldus [appellante sub 2]. Verder betoogt zij dat de bouw van de woningen in een kwetsbaar gebied met natuurlijke en landschappelijke waarden in strijd is met het provinciaal en gemeentelijk beleid en de RvR-regeling zelf. Naar zij stelt is de locatiekeuze enkel ingegeven door economische motieven. [appellante sub 2] twijfelt aan de objectiviteit van de besluitvorming van het college en de raad gelet op de grote belangen die zij hebben bij het plan. Volgens [appellant sub 1] en [appellante sub 2] is sprake van een ongelijke behandeling van burgers die wensen te bouwen in het buitengebied. Zo ziet [appellant sub 1] niet in dat zijn plan om op ongeveer 700 meter afstand van het plangebied woningen voor gehandicapten te bouwen niet middels de RvR-regeling kan worden gerealiseerd. Voorts betoogt [appellante sub 2] dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de invloed die het plan heeft op de kolonie bruine en grijze grootoorvleermuizen die het plangebied als foerageergebied gebruikt.
2.4. Het college stelt zich op het standpunt dat het toegestane aantal te bouwen woningen in het kader van de RvR-regeling niet wordt overschreden. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat het provinciaal beleid aan de bouw van de 6 projectgebonden woningen niet in de weg staat vanwege de samenhang van het voorliggende plan met het bestemmingsplan "Locatie Stox". Dit bestemmingsplan voorziet in de realisatie van woningen in het kader van de RvR-regeling binnen de contour, en zodoende blijft de tegenprestatie op grond waarvan deze woningen buiten de contour hadden mogen worden gebouwd, onbenut. Deze tegenprestatie wordt in het voorliggende plan ingezet voor de realisatie van de 6 projectgebonden woningen buiten de contour. Nu de grootte van de tegenprestatie de bouw van 6 woningen in ruime mate overtreft, is per saldo sprake van de door de RvR-regeling beoogde kwaliteitsverbetering van het buitengebied, aldus het college. Het college stelt zich op het standpunt dat de locatiekeuze voldoet aan de voorwaarden die hieraan in de RvR-regeling worden gesteld en dat de inpasbaarheid van de woningen in het landschap voldoende is gewaarborgd. Voorts is uit onderzoek gebleken dat het plan geen negatieve gevolgen heeft voor de ter plaatse aanwezige flora en fauna, aldus het college.
2.5. De RvR-regeling vloeit voort uit de Regeling Beëindiging Veehouderijtakken (RBV) en het Pact van Brakkenstein, dat op 15 maart 2000 werd ondertekend door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de provinciebesturen van Gelderland, Overijssel, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. In het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2001 (hierna: POL 2001) wordt op pagina 252 de RvR-regeling uiteengezet. Hierin wordt vermeld dat met de RvR-regeling wordt beoogd een ruimtelijke kwaliteitsverbetering van het landelijke gebied te bereiken. De RvR-regeling houdt in dat bij beëindiging van de bedrijfsactiviteiten van een intensieve veehouderij en de sloop van de agrarische bedrijfsbebouwing aan de agrariër een sloopsubsidie wordt toegekend. De voorgefinancierde sloopsubsidie wordt later terugverdiend met de bouw van zogenoemde compensatiewoningen. Het Pact van Brakkenstein voorziet hiervoor in extra woningbouwmogelijkheden voor de betrokken provincies. Vereist is dat de bouw van compensatiewoningen uitsluitend plaatsvindt in de directe nabijheid van een bebouwingsconcentratie en moet aansluiten op bestaande bebouwing, die bij voorkeur binnen de bebouwde kom is gelegen. Bovendien moet de bouw van één compensatiewoning samenhangen met de sloop van 1.000 m² aan agrarische bedrijfsbebouwing en de inlevering van de milieurechten. Onder het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006 (hierna: POL 2006) blijft de RvR-regeling gelding houden.
Ter uitvoering van de RvR-regeling heeft de provincie Limburg verdeeld over twee tranches financiële middelen ter beschikking gesteld voor de sloopsubsidies. De voorfinanciering van de sloopsubsidies in de eerste tranche is in Noord- en Midden-Limburg uitgevoerd door 17 Noord- en Midden-Limburgse gemeenten.
2.6. De herziening op onderdelen van het POL 2001 "POL-herziening op onderdelen Contourenbeleid Limburg" (hierna: het Contourenbeleid), zoals vastgesteld door Provinciale Staten van Limburg op 24 juni 2005, is als onderdeel van de integrale herziening opnieuw vastgesteld bij het POL 2006. In het Contourenbeleid is voor de kernen van Noord- en Midden-Limburg een contour geformuleerd. Deze verbale contour bevindt zich op de grens van het dorpsgebied en het landelijk gebied en is er op gericht om uitbreidingen van het stedelijk ruimtebeslag buiten de contour terug te dringen. Voor het realiseren van woningbouw buiten de contour zijn de volgende voorwaarden geformuleerd. De ontwikkeling is op basis van een reguliere planologische afweging toelaatbaar op de desbetreffende plek. De ontwikkeling vindt plaats aansluitend aan de bestaande of verbale contour of binnen een lint of clus¬ter. Ter plekke worden maatregelen genomen voor een goede landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische inpassing en de ontwikkeling levert een bijdrage aan de kwaliteiten van het gebied in groter verband. Verder geldt als uitgangspunt in Noord- en Midden-Limburg dat woning¬bouwontwikkelingen buiten de verbale contouren voorlopig een bijdrage leveren aan het project Ruimte voor Ruimte, aangezien via de RvR-regeling al kwaliteitsbevorderende maatregelen zijn uitgevoerd door de sloop van agrarische bedrijfsbebouwing.
2.7. In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd omtrent de overschrijding van het toegestane aantal compensatiewoningen in de provincie Limburg, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het provinciaal beleid in zoverre aan het plan in de weg staat. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit de halfjaarlijkse voortgangsrapportages "Ruimte voor Ruimte Noord- en Midden-Limburg" nr. 11, van februari 2008, en nr. 13, van februari 2009, van de provincie Limburg blijkt dat in Noord- en Midden-Limburg in de eerste tranche is voldaan aan het vereiste dat voor elke compensatiewoning ten minste 1000 vierkante meter aan agrarische bedrijfsbebouwing is gesloopt.
Vaststaat dat de gemeente Helden in de eerste tranche ter uitvoering van de RvR-regeling 29 compensatiewoningen heeft voorgefinancierd. Het standpunt van het college dat de woningbouwopgave van de gemeente Helden in het kader van de RvR-regeling samenhangt met het aantal woningen dat de gemeente heeft voorgefinancierd, in plaats van het aantal vierkante meters aan gesloopte agrarische bedrijfsbebouwing binnen haar grondgebied, acht de Afdeling niet onredelijk.
2.8. De tegenprestatie die ingevolge het Contourenbeleid moet worden geleverd voor de bouw van woningen buiten de contour is niet vereist voor de 29 door de gemeente Helden voorgefinancierde compensatiewoningen, aangezien voor deze woningen al kwaliteitsbevorderende maatregelen zijn uitgevoerd door de sloop van agrarische bedrijfsbebouwing. De reeds geleverde tegenprestatie in de vorm van 12.000 m² aan gesloopte agrarische bedrijfsbebouwing voor de 12 compensatiewoningen waarin het bestemmingsplan "Locatie Stox" voorziet, blijft onbenut nu deze woningen binnen de contour zijn gesitueerd. Het standpunt van het college dat de onbenutte tegenprestatie van deze compensatiewoningen kan dienen als de tegenprestatie die is vereist voor de bouw van de 6 projectgebonden woningen buiten de contour, acht de Afdeling niet onredelijk. Op deze wijze wordt een ruimtelijke kwaliteitsverbetering van het landelijke gebied bereikt, zoals wordt beoogd met de RvR-regeling en het Contourenbeleid. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college en de raad zijn overeengekomen dat de gehele tegenprestatie van de 12 compensatiewoningen uit het bestemmingsplan "Locatie Stox" wordt ingezet voor de bouw van de 6 projectgebonden woningen in het voorliggende plan. De RvR-regeling staat aan een dergelijke koppeling van de beide bestemmingsplannen niet in de weg.
2.9. Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat is voldaan aan de voorwaarden die in de RvR-regeling en het Contourenbeleid zijn geformuleerd omtrent de locatie van de buiten de contour gesitueerde compensatiewoningen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de woningen in overeenstemming met deze voorwaarden zijn gesitueerd direct aansluitend aan de bebouwde kom van Helden en dat uit de plantoelichting blijkt dat het groene karakter van het gebied en de omgeving blijft gehandhaafd door de ruimte die in het plan is gereserveerd als infiltratiegebied en de stedenbouwkundige structuur van vrijstaande woningen op ruime percelen.
Voorts is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid geen overwegende betekenis heeft hoeven toekennen aan het uitgangspunt van het gemeentelijk beleid dat de waardevolle overgangszone, waarin het plangebied is gelegen, tussen het bosgebied en het agrarisch gebied moet blijven behouden. In dit verband is van belang dat de ruimtelijke kwaliteitswinst reeds is behaald door de beëindiging van een aantal intensieve veehouderijen en het slopen van agrarische bedrijfsbebouwing in het kader van de RvR-regeling. Verder hebben [appellant sub 1] en [appellante sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van het plan de waardevolle overgangszone tussen het bosgebied en het agrarische gebied geheel verdwijnt.
2.10. Dat, naar gesteld door [appellante sub 2], grote belangen bij de uitvoering van het plan bestaan, kan op zichzelf niet leiden tot het oordeel dat aan de objectiviteit van het college en de raad bij de besluitvorming van het plan moet worden getwijfeld.
2.11. Ten aanzien van de door [appellant sub 1] en [appellante sub 2] gemaakte vergelijking met bouwinitiatieven die zij hebben aangedragen in het kader van de RvR-regeling, wordt overwogen dat zij niet hebben aangetoond dat deze situaties overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie. Voor zover zij aanvoeren dat de gemeenteraad er ten onrechte de voorkeur aan heeft gegeven het plan met een projectontwikkelaar te ontwikkelen in plaats van met andere particuliere initiatiefnemers, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie van uitvoering van het plan betreft. De beoordeling van de uitvoering van het plan valt buiten het toetsingskader van de Afdeling.
2.12. De vragen of voor de uitvoering van een plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel aan de orde in een procedure op grond van de Flora- en faunawet. Dat doet er niet aan af dat het college geen goedkeuring aan het plan had kunnen verlenen, indien en voor zover het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Uit de door Arcadis uitgevoerde quickscan natuurwetgeving van 18 oktober 2005 en het aanvullend onderzoek van 1 december 2006 volgt dat het plangebied geen geschikt leefgebied vormt voor vleermuizen vanwege het ontbreken van bomen en bebouwing en dat het plangebied slechts sporadisch zal worden gebruikt als foerageergebied. In de door [appellante sub 2] aangevoerde omstandigheid dat op enige afstand van het plangebied vleermuizen zijn aangetroffen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plangebied als vast foerageergebied van de vleermuis fungeert. Voor zover het plan al een wijziging in het foerageergebied van de vleermuizen tot gevolg heeft, overweegt de Afdeling dat niet ieder plan dat tot gevolg heeft dat een beschermde diersoort zich moet aanpassen aan de veranderde omgeving, moet worden aangemerkt als een opzettelijke verontrusting in de zin van artikel 10 van Pro de Flora- en faunawet. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Flora- en faunawet in zoverre niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
2.13. Het bestaan van een alternatief voor het plan, zoals door [appellant sub 1] aangevoerd, kan op zichzelf geen grond vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het plan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Niet is gebleken dat deze situatie zich in dit geval voordoet.
2.14. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] en [appellante sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn ongegrond.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Broekman
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2009
12-618.