Uitspraak
200804666/1/M2.
Datum uitspraak: 26 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid HG BV, gevestigd te Arnhem, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Koepon Holding B.V., gevestigd te Garnwerd, gemeente Winsum,
2. het college van burgemeester en wethouders van Eemsmond,
3. de vereniging Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam,
4. de stichting Stichting Milieufederatie Groningen, gevestigd te Groningen, en anderen,
5. [appellanten sub 5], beiden wonend te [woonplaats],
6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 mei - naar de Afdeling begrijpt: - 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college van gedeputeerde staten) aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van varkenshouderij aan de [locatie 1] te [plaats]. Dit besluit is op 19 mei 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid HG BV en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Koepon Holding BV (hierna: HG BV en Koepon Holding BV) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juni 2008, het college van burgemeester en wethouders van Eemsmond (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 juni 2008, de vereniging Vereniging Milieudefensie (hierna: Milieudefensie) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 juni 2008, de stichting Stichting Milieufederatie Groningen en anderen (hierna: Milieufederatie Groningen en anderen) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 juni 2008, [appellanten sub 5] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 juni 2008, en [appellant sub 6] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 juli 2008, beroep ingesteld. HG BV en Koepon Holding BV hebben hun beroep aangevuld bij brief van 17 juli 2008. Milieufederatie Groningen en anderen hebben hun beroep aangevuld bij brief van 8 juli 2008.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2009, waar HG BV en Koepon Holding BV, vertegenwoordigd door mr. F.M.G.M. Leyendeckers, advocaat te Utrecht, het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. D. Rietberg, advocaat te Groningen, Milieufederatie Groningen en anderen, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, [appellant sub 6], in persoon, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. M.L.G. Modderman en ing. F.J.H. IJpelaar, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, als belanghebbende gehoord.
2. Overwegingen
Omvang van het geding
2.1. Ter zitting hebben Milieufederatie Groningen en anderen hun beroepsgrond over het ontbreken van voorschriften met betrekking tot de emissie van zwevende deeltjes ingetrokken.
Ontvankelijkheid van de beroepen; datum van indiening van de aanvraag
2.2. Ter zitting heeft [vergunninghouder] zich op het standpunt gesteld dat het college van burgemeester en wethouders geen beroep kon instellen en dat haar beroep daarom niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Daartoe heeft [vergunninghouder] aangevoerd dat het college van burgemeester en wethouders niet als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt.
2.2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure in werking getreden. Daarbij is onder meer de Wet milieubeheer gewijzigd in die zin dat beroep tegen een besluit tot vergunningverlening uitsluitend open staat voor een belanghebbende en niet, zoals dat vóór die wetswijziging het geval was, voor een ieder. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat deze wetswijziging alleen op het geding van toepassing is indien de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende aanvraag om vergunningverlening is ingediend na 1 juli 2005.
2.2.2. Bij het nemen van het bestreden besluit is het college van gedeputeerde staten ervan uitgegaan dat als datum van indiening van de aanvraag geldt 22 april 1997. Het college van burgemeester en wethouders, Milieudefensie, Milieufederatie Groningen en anderen en [appellanten sub 5] hebben de juistheid van dit uitgangspunt betwist. Zij betogen - samengevat weergegeven - dat de aanvraag sinds de indiening op 22 april 1997 zodanig - en volgens hen na onredelijk lange tijd - is aangevuld en gewijzigd, dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een nieuwe aanvraag om vergunning voorlag. Milieufederatie Groningen en anderen stellen in dit verband overigens - zo begrijpt de Afdeling hun betoog - dat de omvang van de wijzigingen van de aanvraag bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit voor hen onvoldoende kenbaar is geweest. Het college van burgemeester en wethouders voert aan dat het de aanvraag, zoals die op 22 april 1997 bij hem werd ingediend, bij besluit van 18 augustus 1997 buiten behandeling heeft gelaten. Omdat de schorsing door de voorzitter van de Afdeling van dit besluit volgens het college van burgemeester en wethouders naar analogie van artikel 8:85 van Pro de Algemene wet bestuursrecht moet worden geacht te zijn vervallen, is het besluit tot het buiten behandeling laten van de aanvraag van kracht, zodat de conclusie volgens het college van burgemeester en wethouders moet zijn dat het college van gedeputeerde staten niet op deze aanvraag heeft mogen beslissen.
2.2.3. Uit de datumstempel op de aanvraag om vergunning blijkt dat de aanvraag op 22 april 1997 bij het college van burgemeester en wethouders is ingekomen. Het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 18 augustus 1997 tot het buiten behandeling laten van deze aanvraag is door de voorzitter bij zijn uitspraak van 20 maart 1998 in zaak nr. F03.97.0757 bij wijze van voorlopige voorziening geschorst. Het college van burgemeester en wethouders heeft de aanvraag vervolgens blijkens onder meer zijn brief aan [vergunninghouder] van 24 april 1998, waaruit naar voren komt dat het college van burgemeester en wethouders aanvullende informatie bij de aanvraag verlangt, feitelijk in behandeling genomen. Dit is als zodanig letterlijk vermeld in een brief van het college van burgemeester en wethouders van 2 juni 1998 aan [vergunninghouder]. Het college van burgemeester en wethouders moet dientengevolge worden geacht te zijn teruggekomen op zijn besluit tot het buiten behandeling laten van de aanvraag. Het college van burgemeester en wethouders heeft de aanvraag voorts ingevolge artikel 2:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in 2006 doorgezonden naar het college van gedeputeerde staten.
[vergunninghouder] heeft de oorspronkelijke aanvraag op enkele punten gewijzigd en tevens enkele stukken bij de oorspronkelijke aanvraag gevoegd. De meest recente toevoeging dateert van 28 maart 2007. De wijzigingen en aanvullingen, die alle dateren van voor het moment waarop het ontwerp van het bestreden besluit ter inzage is gelegd, hebben vooral betrekking op een wijziging van het huisvestingssysteem - de stallen worden voorzien van chemische luchtwassers - en daarmee samenhangende voorzieningen. Dat is in het ontwerpbesluit ook als zodanig uiteengezet. Er is naar het oordeel van de Afdeling geen feitelijke grondslag om aan te nemen dat de omvang van de wijzigingen onvoldoende kenbaar is geweest. Verder heeft [vergunninghouder] met de wijzigingen en aanvullingen niet beoogd om de aanvraag in te trekken of een geheel nieuwe aanvraag in te dienen.
De wijzingen en aanvullingen op de oorspronkelijke aanvraag zijn niet zodanig van strekking dat het college van gedeputeerde staten niet heeft kunnen uitgaan van de datum van indiening van de oorspronkelijke aanvraag, te weten 22 april 1997.
2.2.4. Uit het vorenstaande volgt dat het college van burgemeester en wethouders tegen het bestreden besluit beroep kon instellen en dat in dit verband niet van belang is of het college van burgemeester en wethouders als belanghebbende kan worden aangemerkt. Het betoog van [vergunninghouder] faalt derhalve.
2.2.5. Gezien het vorenstaande moet verder worden geconcludeerd dat het beroep van het college van burgemeester en wethouders, Milieudefensie, Milieufederatie Groningen en anderen en [appellanten sub 5] - voor zover het de beroepsgronden ter zake van de datum van indiening van de aanvraag betreft - niet kan slagen.
Beroepsgronden over de procedure
2.3. [appellant sub 6] voert aan dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte alleen aan direct aan de Emmaweg wonende personen een niet op naam gestelde kennisgeving van het ontwerpbesluit heeft gezonden.
2.3.1. Uit artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer (oud), voor zover hier van belang, volgt dat uitsluitend aan gebruikers van gebouwde eigendommen die in de directe omgeving van de inrichting liggen een niet op naam gestelde kennisgeving van het ontwerpbesluit behoeft te worden gezonden. Het bevoegd gezag zal in ieder concreet geval moeten nagaan hoever de directe omgeving zich uitstrekt en welke personen moeten worden gewaarschuwd. De aard van de inrichting en de milieubelasting die deze naar verwachting zal veroorzaken, zijn daarbij essentiële factoren.
Het college van gedeputeerde staten heeft slechts niet op naam gestelde kennisgevingen gezonden aan gebruikers van gebouwde eigendommen die op minder dan 600 meter van de inrichting liggen. Blijkens het bestreden besluit heeft het college van gedeputeerde staten daartoe aansluiting gezocht bij de afstand die op grond van de bij de beoordeling van stankhinder gehanteerde Richtlijn veehouderij en stankhinder ten minste dient te worden aangehouden tot woningen in de bebouwde kom. De Afdeling is van oordeel dat het college aldus geen onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer (oud).
Deze beroepsgrond faalt.
2.4. [appellant sub 6] voert aan dat ten onrechte alleen hij, en niet iedereen namens wie hij opkomt, na het indienen van bedenkingen van het college van gedeputeerde staten correspondentie heeft ontvangen over het vervolg van de besluitvormingsprocedure.
Het bedenkingengeschrift is ondertekend door [appellant sub 6], mede namens 16 andere omwonenden. Niet valt daarom in te zien dat het college van gedeputeerde staten er niet mee hebben kunnen volstaan om verdere correspondentie alleen aan [appellant sub 6] te richten.
Deze beroepsgrond faalt.
Onvolledigheid/onjuistheid van de aanvraag
2.5. Milieufederatie en anderen stellen dat de aanvraag onvolledig dan wel onjuist is. Zij voeren aan - samengevat weergegeven - dat onvoldoende informatie is verstrekt over onder meer de opslag van afval, de financiering, de organisatiestructuur, het personeel en de leidinggevende.
Verder voeren Milieufederatie en anderen aan dat uit de tot de aanvraag behorende staltekening en situatieschets niet eenduidig kan worden opgemaakt op welke wijze de nieuwe stal wordt gerealiseerd. Volgens hen biedt de aanvraag de ruimte om de stal op twee verschillende wijzen - wat de noord- en zuidzijden betreft - te realiseren.
De stelling dat uit de aanvraag niet kan worden opgemaakt op welke wijze de nieuwe stal wordt gerealiseerd, mist feitelijke grondslag. Uit de tekening in het tot de aanvraag behorende akoestisch rapport kan eenduidig worden afgeleid hoe de stal wordt gepositioneerd. Verder leidt ook hetgeen Milieufederatie Groningen en anderen overigens hebben aangevoerd niet tot het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
Deze beroepsgrond faalt.
Milieu-effectrapport
2.6. Het college van burgemeester en wethouders, Milieudefensie, Milieufederatie Groningen en anderen en [appellanten sub 5] stellen dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit ten onrechte geen milieu-effectrapport is gemaakt, nu meer dan 3.000 vleesvarkens zijn aangevraagd en vergund. Het college van burgemeester en wethouders voert in dit verband aan dat het door het college van gedeputeerde staten ingeroepen overgangsrecht in dit geval niet van toepassing is. Volgens het college van burgemeester en wethouders is niet voldaan aan de daarvoor volgens hem geldende voorwaarde dat er een inhoudelijk begin van de besluitvormingsprocedure op de aanvraag moet zijn geweest. Verder heeft [vergunninghouder], door de aanvraag pas zodanig laat aan te vullen, volgens het college van burgemeester en wethouders het recht op toepassing van het overgangsrecht verspeeld.
2.6.1. Op 26 mei 1999 is de Wet van 29 april 1999 tot wijziging van bepalingen in de Wet milieubeheer met betrekking tot milieu-effectrapportage (Stb. 1999, 208) (hierna: de Wijzigingswet Wet milieubeheer) in werking getreden.
Ingevolge artikel II van deze wet blijft het voor dat tijdstip geldende recht van toepassing, indien voor bedoeld tijdstip met betrekking tot een activiteit als bedoeld in artikel 7.2 of 7.4,
a. een aanvraag als bedoeld in artikel 7.28 is ingediend of door het bevoegd gezag ingevolge artikel 7.8d, vierde lid, van een beslissing mededeling is gedaan, of
b. mededeling is gedaan van een ontwerp onderscheidenlijk een voorontwerp van een besluit bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt en dit ontwerp onderscheidenlijk dit voorontwerp ter inzage is gelegd.
2.6.2. Zoals in 2.2.3 is overwogen is de aanvraag ingediend op 22 april 1997. Gelet hierop wordt voldaan aan het bepaalde in voornoemd artikel II van de Wijzigingswet Wet milieubeheer en is derhalve het vóór 26 mei 1999 geldende recht van toepassing. Of er een inhoudelijk begin van de besluitvormingsprocedure op de aanvraag is geweest is - anders dan het college van burgemeester en wethouders veronderstelt - in dit geval niet relevant. Dit geldt evenzeer voor de omstandigheid dat de aanvraag in 2007 nog is aangevuld.
Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 en onderdeel D, categorie 2, van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage, zoals dit luidde vóór 26 mei 1999, dient het bevoegd gezag in gevallen waarin de activiteit de oprichting betreft van een inrichting bestemd voor het fokken, mesten of houden van pluimvee, varkens en rundvee met een capaciteit van 5.000 mestvarkeneenheden of meer, te bepalen of vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
Niet in geschil is dat het aangevraagde en vergunde veebestand een omvang heeft van minder dan 5.000 mestvarkeneenheden. Gelet hierop heeft het college van gedeputeerde staten terecht geoordeeld dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit geen milieu-effectrapport behoefde te worden gemaakt.
Deze beroepsgrond faalt.
Wet verontreiniging oppervlaktewateren
2.7. Milieufederatie Groningen en anderen en [appellanten sub 5] betogen dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte heeft geconcludeerd dat er geen vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) noodzakelijk is, nu hemelwater wordt geloosd. De Afdeling begrijpt deze beroepsgrond aldus, dat naar hun mening de aanvraag om een vergunning krachtens de Wvo gecoördineerd behandeld had moeten worden met de aanvraag om de hier aan de orde zijnde vergunning krachtens de Wet milieubeheer. Indien dit het geval is, heeft het college volgens Milieufederatie Groningen en anderen en [appellanten sub 5] verder ten onrechte niet beoordeeld of, wat de afvoer van hemelwater betreft, de beste beschikbare technieken worden toegepast.
Het college van gedeputeerde staten heeft betoogd dat door het waterschap Noorderzijlvest is meegedeeld dat voor de activiteiten waarop het bestreden besluit ziet geen Wvo-vergunning nodig is. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk geworden dat het college van gedeputeerde staten niet mocht uitgaan van de juistheid van dat bericht. Het college van gedeputeerde staten heeft de coördinatiebepalingen van de Wvo terecht niet van toepassing geacht. Aan de grond inzake het toepassen van de beste beschikbare technieken op dit punt wordt daarom niet toegekomen.
De beroepsgrond faalt.
Eén inrichting
2.8. [appellant sub 6] betoogt dat de varkenshouderij waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, één inrichting vormt met de varkenshouderij van [persoon] die is gelegen aan de [locatie 2] te [plaats]. [appellant sub 6] voert hierbij aan dat de varkenshouderijen gebruik maken van dezelfde weg - de Lauwersweg - voor de aan- en afvoer van voer, mest en varkens.
2.8.1. Ingevolge artikel 1.1, vierde lid, tweede volzin, van de Wet milieubeheer worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
2.8.2. De aan het bestreden besluit ten grondslag liggende aanvraag ziet niet mede op de varkenshouderij van [persoon] aan de [locatie 2]. Het gaat gezien de afstand tussen de varkenshouderij van [persoon] en die van [vergunninghouder] - die blijkens het bestreden besluit circa 1.530 meter bedraagt - ook niet om installaties die in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen, zodat de varkenshouderijen niet tezamen kunnen worden aangemerkt als één inrichting.
Deze beroepsgrond faalt.
Vergunningtermijn
2.9. Milieufederatie Groningen en anderen voeren aan dat ten onrechte voor de gehele inrichting een vergunning voor onbepaalde duur is verleend. Volgens hen had voor het deel van de inrichting dat het verwerken van afval betreft slechts een vergunning voor de duur van ten hoogste 10 jaar mogen worden verleend.
2.9.1. Ingevolge artikel 8.17, tweede lid, eerste volzin, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen waarin afvalstoffen nuttig worden toegepast of verwijderd, aangewezen, ten aanzien waarvan de vergunning, voor zover zij deze handelingen betreft, slechts geldt voor een bij de vergunning te stellen termijn van ten hoogste tien jaar.
Ingevolge artikel 2.2 van het Ivb worden als categorieën van inrichtingen als bedoeld in artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer de categorieën van inrichtingen aangewezen die zijn genoemd in bijlage I, onderdeel 28.4, onder a tot en met d, en onder g, 28.5 en 28.6.
Op 29 april 2005 is het Besluit van 15 maart 2005 tot wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in verband met het beheer van afvalstoffen (Stb. 2005, 168; hierna: het Besluit) in werking getreden.
Ingevolge categorie 28.4, onder a, sub 6, zoals dat vóór 29 april 2005 luidde, van bijlage 1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb), zijn gedeputeerde staten het bevoegde gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor het opslaan van andere dan de onder 1o tot en met 5o genoemde van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 50 m3 of meer.
Ingevolge categorie 28.4, onder a, sub 6, zoals dat na 29 april 2005 luidde, van bijlage 1 van het Ivb zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag ten aanzien van de opslag van voornoemde afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 1.000 m3 of meer.
Ingevolge artikel IV van het Besluit blijft, indien de aanvraag tot het geven van een beschikking waarop het Besluit betrekking heeft, is ingediend voor het tijdstip waarop het Besluit in werking treedt, het tot dat tijdstip geldende recht van toepassing, met uitzondering van de artikelen 2.3, 7.2, tweede lid, onderdeel e, 8.3 en bijlage III van het Ivb.
2.9.2. Tussen partijen is niet in geschil dat in de inrichting van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen - te weten bijproducten ten behoeve van het maken van brijvoer voor de varkens in de inrichting - worden opgeslagen en dat de opslagcapaciteit hiervoor groter is dan 50 m3 en kleiner dan 1.000 m3. Niet in geschil is verder dat deze afvalstoffen in de inrichting nuttig worden toegepast.
2.9.3. Het college van gedeputeerde staten stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het overgangrecht van artikel IV van het Besluit niet van toepassing is en dat de inrichting - nu deze niet valt onder categorie 28.4, onder a, sub 6, zoals dat na 29 april 2005 luidde, van bijlage 1 van het Ivb - niet is aangewezen als bedoeld in artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Volgens het college van gedeputeerde staten heeft het overgangsrecht alleen betrekking op de bevoegdheidsverdeling.
Het ontwerp van het bestreden besluit strekte er onder meer toe de gevraagde vergunning, voor zover het het in de inrichting opslaan van van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen betreft, te verlenen voor de duur van 10 jaar. Ter zitting heeft het college van gedeputeerde staten de Afdeling verzocht - voor het geval haar oordeel is dat de inrichting is aangewezen als bedoeld in artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer - in aansluiting daarop zelf voorziend te bepalen dat de vergunning in zoverre geldt voor 10 jaar.
2.9.4. De Afdeling is van oordeel dat het op de wijziging van categorie 28.4 betrekking hebbende overgangsrecht van artikel IV van het Besluit, nu de aanvraag dateert van voor de inwerkingtreding van het Besluit op 29 april 2005, in dit geval van toepassing is. Niet valt in te zien waarom dit overgangsrecht - zoals het college veronderstelt - alleen zou mogen worden toegepast waar het de bevoegdheidsverdeling tussen het college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders betreft.
Dit betekent dat in dit geval ook in zoverre het oude recht van toepassing is. De inrichting is, nu daarin meer dan 50 m3 aan van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen wordt opgeslagen en daarmee valt onder categorie 28.4, onder a, sub 6, zoals dat vóór 29 april 2005 luidde, van bijlage 1 van het Ivb, aangewezen als bedoeld in artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Het college van gedeputeerde staten heeft de gevraagde vergunning, voor zover het het in de inrichting opslaan van van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen - de bijproducten - betreft, daarom in strijd met artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer, voor onbepaalde tijd verleend.
Deze beroepsgrond slaagt.
Algemeen toetsingskader
2.10. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Wet ammoniak en veehouderij
2.11. Milieudefensie voert aan - zo verstaat de Afdeling het beroep - dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met artikel 3, derde lid, van de Wet ammoniak en veehouderij.
2.11.1. Ingevolge artikel 10, negende lid, van de Wet ammoniak en veehouderij blijft, indien de aanvraag van een vergunning voor een veehouderij is ingediend voor 8 december 2000, het voor dat tijdstip geldende recht van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking op de aanvraag onherroepelijk is geworden.
2.11.2. De aan het bestreden besluit ten grondslag liggende aanvraag is ingediend op 22 april 1997, zodat niet de Wet ammoniak en veehouderij, maar de Interimwet ammoniak en veehouderij in dit geval van toepassing is. Het college van gedeputeerde staten heeft zich op het standpunt gesteld dat de Interimwet ammoniak en veehouderij niet aan verlening van de gevraagde vergunning in de weg staat. Milieudefensie heeft dit niet bestreden.
Deze beroepsgrond faalt.
Ammoniakdepositie op de Waddenzee
2.12. [appellanten sub 5], [appellant sub 6], Milieudefensie en Milieufederatie Groningen en anderen stellen - samengevat weergegeven - dat de vergunning vanwege de effecten van de uit de inrichting afkomstige ammoniakemissie op de Waddenzee had moeten worden geweigerd, dan wel dat ter zake strengere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden. Zij voeren allen aan - zo verstaat de Afdeling de beroepen - dat het college van gedeputeerde staten de effecten op de Waddenzee onvoldoende heeft onderzocht. Onder verwijzing naar de uitspraak van 28 maart 2007 in zaak nr.
200602003/1stellen Milieufederatie Groningen en anderen dat in een geval als dit, waarbij het college van gedeputeerde staten volgens hen het bevoegd gezag is zowel voor verlening van de gevraagde vergunning krachtens de Wet milieubeheer als voor verlening van een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, vanwege de verknochtheid van deze besluitvorming, een besluit tot verlening van een milieuvergunning mede moet worden geacht een toets aan de Natuurbeschermingswet 1998 in te houden. Nu het college deze toets in dit geval niet heeft uitgevoerd, is het bestreden besluit volgens hen onrechtmatig.
200602003/1stellen Milieufederatie Groningen en anderen dat in een geval als dit, waarbij het college van gedeputeerde staten volgens hen het bevoegd gezag is zowel voor verlening van de gevraagde vergunning krachtens de Wet milieubeheer als voor verlening van een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, vanwege de verknochtheid van deze besluitvorming, een besluit tot verlening van een milieuvergunning mede moet worden geacht een toets aan de Natuurbeschermingswet 1998 in te houden. Nu het college deze toets in dit geval niet heeft uitgevoerd, is het bestreden besluit volgens hen onrechtmatig.
2.12.1. De Waddenzee is bij besluit van 8 november 1991 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4 van Pro richtlijn 79/409/EEG. Ingevolge artikel V, eerste lid, van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb. 2005, 195), geldt een dergelijke aanwijzing als besluit als bedoeld in artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998. De Waddenzee is daarom een ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 beschermd gebied, waarop het in de artikelen 19a en verder van deze wet geregelde rechtsregime van toepassing is. De gevolgen van de inrichting voor dit gebied dienen daarom te worden beoordeeld in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. Dit brengt met zich dat de gevolgen van de inrichting voor de Waddenzee niet in het kader van de thans aan de orde zijnde verlening van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer behoeven te worden beoordeeld en dat voor het aan de milieuvergunning verbinden van nadere (ammoniak)voorschriften ter bescherming van dit gebied dan ook geen plaats is. Het betoog van Milieufederatie Groningen en anderen kan aan die conclusie niet afdoen. De door hen genoemde uitspraak heeft betrekking op een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Anders dan - zoals uit die uitspraak volgt - het geval is bij het nemen van een dergelijk goedkeuringsbesluit, behoeft bij het nemen van een besluit tot vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer niet te worden bezien of de Natuurbeschermingswet 1998 - oftewel de daaruit voortvloeiende plicht om een habitattoets uit te voeren - in acht is genomen. Een besluit tot vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer kan daarom - zoals Milieufederatie Groningen en anderen blijkbaar voor ogen staat - niet worden geacht mede een toets aan de Natuurbeschermingswet 1998 in te houden; evenmin kan een besluit tot vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer worden geacht een besluit omtrent verlening van een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 te omvatten.
Deze beroepsgrond faalt.
Soortenbescherming
2.13. Milieudefensie voert aan dat het in werking zijn van de inrichting negatieve gevolgen heeft voor diverse insecten en vogels, waaronder kwetsbare vlindersoorten.
2.13.1. Het aspect soortenbescherming dient primair aan de orde te komen in het kader van de beoordeling of krachtens de Flora- en faunawet een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing is vereist en kan worden verleend. Voor zover de Wet milieubeheer een aanvullende toets kent, heeft Milieudefensie geen argumenten aangedragen die aanleiding geven voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich, gelet op de aard en omvang van de vergunde activiteiten, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat mogelijke nadelige gevolgen van het in werking zijn van de inrichting zich niet in een zodanige mate zullen voordoen dat daarom nadere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden of de vergunning had moeten worden geweigerd.
Deze beroepsgrond faalt.
Controlevoorschriften geluid
2.14. Milieufederatie Groningen en anderen voeren aan dat aan de vergunning ten onrechte geen controlevoorschriften zijn verbonden met betrekking tot de naleving van de geluidgrenswaarden.
2.14.1. De Afdeling overweegt dat de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2 waarin geluidgrenswaarden zijn gesteld, moeten worden aangemerkt als doelvoorschriften als bedoeld in artikel 8.12, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer. Aan de vergunning zijn geen hiermee verband houdende controlevoorschriften verbonden als bedoeld in het vierde lid van dat artikel.
Uit de tekst van artikel 8.12, vierde lid, volgt dat, voor zover aan de vergunning doelvoorschriften zijn verbonden, in ieder geval ook een of meerdere controlevoorschriften als bedoeld in het vierde lid aan de vergunning dienen te worden verbonden. Dit betekent dat het college van gedeputeerde staten een controlevoorschrift aan de vergunning had moeten verbinden, inhoudende dat op een daarbij aan te geven wijze moet worden bepaald of aan de in de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2 van de vergunning opgenomen geluidgrenswaarden wordt voldaan. Nu dit is nagelaten is het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer.
Deze beroepsgrond slaagt.
Besmettingsgevaar dierziekten
2.15. HG BV en Koepon Holding BV stellen dat zich als gevolg van de vestiging van de inrichting waarin 6.312 vleesvarkens kunnen worden gehouden, voor hun nabijgelegen wachtstal voor stieren een zodanig groot risico op besmettelijke dierziekten voordoet, dat de gevraagde vergunning had moeten worden geweigerd dan wel dat ter zake nadere voorschriften hadden moeten worden gesteld. Onder verwijzing naar een door hen overgelegd rapport van Nagia Strategies van september 2007, voeren HG BV en Koepon Holding BV aan dat vanwege het karakter van de wachtstal voor stieren, de - vooral financiële - gevolgen van het uitbreken van dierziekten voor hen bijzonder groot zullen zijn. Volgens hen heeft het college van gedeputeerde staten daar onvoldoende rekening mee gehouden. Verder voeren HG BV en Koepon Holding BV aan, los van hun eigen wachtstal voor stieren, dat zich vanwege de grote toename van het aantal varkens in de regio een onaanvaardbaar risico op besmettelijke dierziekten voordoet.`
2.15.1. Voor zover het betoog van HG BV en Koepon Holding BV betrekking heeft op een bijzondere gevoeligheid van de stieren binnen hun wachtstal, stelt de Afdeling vast dat met deze bijzondere gevoeligheid in het kader van de Wet milieubeheer geen rekening kan worden gehouden.
Verder komt de vraag of zich besmettingsgevaar voordoet primair aan de orde in het kader van wetgeving betreffende de diergezondheid. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets.
Aan de vergunning zijn onder meer voorschriften verbonden die mede gericht zijn op het voorkomen van besmettingsgevaar. Zo dienen binnen de inrichting werkzame personen ingevolge voorschrift 1.1.11 bij binnenkomst te douchen en bedrijfskleding aan te trekken. Bij het verlaten van het bedrijf dient wederom te worden gedoucht. De bedrijfskleding moet binnen de inrichting blijven en ook binnen de inrichting worden gewassen. Verder bevatten de voorschriften 6.1 tot en met 6.5 regels met betrekking tot de opslag van mest in de inrichting en ingevolge voorschrift 6.6 moet transport van dunne mest en gier plaatsvinden in volledig gesloten tankwagens. De voorschriften 10.1 tot en met 10.5 bevatten regels over de reiniging en ontsmetting van veewagens. Voorts bevatten de voorschriften 15.1 tot en met 15.7 regels met betrekking tot het bewaren en afvoeren van kadavers.
HG BV en Koepon Holding BV hebben geen argumenten aangedragen die de Afdeling aanleiding geven voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich niet een zodanig besmettingsgevaar voordoet, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen nadere voorschriften.
Deze beroepsgrond falen.
Visuele hinder en locatie
2.16. [appellant sub 6] voert aan - samengevat en zakelijk weergegeven - dat moet worden gevreesd voor visuele hinder vanwege de inrichting. Hij stelt in dit verband dat de inrichting op een andere locatie gevestigd zou moeten worden omdat het gaat om een activiteit van industriële aard.
2.16.1. De vraag of zich visuele hinder voordoet komt primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van verlening krachtens de Wet milieubeheer van een vergunning ruimte voor een aanvullende toets.
Ter voorkoming van visuele hinder heeft het college van gedeputeerde staten voorschrift 1.3.1 aan de vergunning verbonden. Ingevolge dit voorschrift dient op de grens van het terrein van de inrichting aan de west- en oostzijde over de lengte van de stal een aaneengesloten boom- en struikbeplanting van minimaal 2 meter breed aanwezig zijn. Deze beplanting dient ingevolge het voorschrift te bestaan uit zowel bladverliezende als groenblijvende boom- en struiksoorten en op een zodanige hoogte te worden gehouden dat deze de stal grotendeels aan het zicht onttrekt. Het voorschrift noemt verder een aantal boom- en struiksoorten die aanwezig moeten zijn.
Gelet op het vorenstaande en hetgeen overigens ter zitting naar voren is gekomen is de Afdeling van oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich niet zodanige visuele hinder voordoet, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften.
Voor zover [appellant sub 6] aanvoert dat de inrichting op een andere locatie gevestigd zou moeten worden, overweegt de Afdeling dat het college van gedeputeerde staten is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol.
Deze beroepsgrond falen.
Waardedaling
2.17. [appellant sub 6] voert aan dat moet worden gevreesd voor waardedaling van zijn woning.
Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kan reeds om die reden niet slagen.
Verkeershinder en verkeersveiligheid
2.18. [appellant sub 6] voert aan dat het in werking zijn van de inrichting een toename van het vrachtverkeer met zich brengt als gevolg waarvan ernstige verkeershinder ontstaat. Verder vreest hij voor verkeersonveilige situaties.
De Afdeling stelt voorop dat de wegenverkeerswetgeving het primaire toetsingskader biedt voor belemmeringen van het verkeer. Daarnaast blijft er in het kader van verlening krachtens de Wet milieubeheer van een vergunning ruimte voor een aanvullende toets.
[appellant sub 6] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de vervoersbewegingen van en naar de inrichting zodanige gevolgen voor de doorstroming van het (overige) verkeer met zich brengen, dat het college van gedeputeerde staten in aanvulling op eventuele maatregelen krachtens de wegenverkeerswetgeving in het kader van de onderhavige vergunning nadere voorschriften had moeten stellen.
Voor zover [appellant sub 6] aanvoert dat het in werking zijn van de inrichting zal leiden tot verkeersonveilige situaties in de omgeving, overweegt de Afdeling dat dit geen betrekking heeft op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer.
Deze beroepsgrond faalt.
Overige beroepsgronden
2.19. [appellanten sub 5] en [appellant sub 6] hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar, dan wel het - naar de kern - herhalen van de door hen tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is het college van gedeputeerde staten gemotiveerd ingegaan op deze bedenkingen. [appellanten sub 5] en [appellant sub 6] hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn. De beroepen van [appellanten sub 5] en [appellant sub 6] zijn daarom in zoverre ongegrond.
Slotoverwegingen
2.20. Het beroep van Milieufederatie Groningen en anderen is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij voor het in de inrichting ter nuttige toepassing opslaan van van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen voor onbepaalde tijd vergunning is verleend. Het bestreden besluit dient verder te worden vernietigd voor zover daarbij geen voorschrift als bedoeld in artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer is gesteld ter controle van de in de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2 van de vergunning gestelde geluidgrenswaarden. De Afdeling zal, onder meer rekening houdend met ter zitting daartoe ingebrachte verzoeken van het college van gedeputeerde staten en [vergunninghouder], op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
De beroepen van HG BV en Koepon Holding BV, het college van burgemeester en wethouders, Milieudefensie, [appellanten sub 5] en [appellant sub 6] zijn ongegrond.
2.21. Het college van gedeputeerde staten dient op na te melden wijze in de proceskosten van Milieufederatie Groningen en anderen te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling ten gunste van HG BV en Koepon Holding BV, het college van burgemeester en wethouders, Milieudefensie, [appellanten sub 5] en [appellant sub 6] bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van de stichting Stichting Milieufederatie Groningen en anderen gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 13 mei 2008, kenmerk 2008-24.728/20/A.16,MV, voor zover daarbij de gevraagde vergunning, wat het in de inrichting ter nuttige toepassing opslaan van van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen betreft, voor onbepaalde tijd is verleend, en verder voor zover daarbij geen voorschrift als bedoeld in artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer is gesteld ter controle van de in de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2 van de vergunning gestelde geluidgrenswaarden;
III. bepaalt dat de gevraagde vergunning, voor zover het het in de inrichting ter nuttige toepassing opslaan van van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen betreft, geldt voor een termijn van 10 jaar, ingaande op het moment dat het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 13 mei 2008 in werking treedt;
IV. bepaalt dat aan het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 13 mei 2008 de voorschriften 2.1.3, 2.1.4 en 2.1.5 worden toegevoegd die als volgt luiden:
Voorschrift 2.1.3
"Ter controle moet, door middel van een akoestisch onderzoek, worden aangetoond dat aan de geluidgrenswaarden van de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2 wordt voldaan. De resultaten van dat onderzoek worden vastgelegd in een rapport. Het meten en rekenen dient plaats te vinden overeenkomstig het bepaalde in voorschrift 2.2.1."
Voorschrift 2.1.4
"De controle, zoals voorgeschreven in voorschrift 2.1.3, moet binnen 1 maand nadat de inrichting is voltooid en in werking is gebracht zijn uitgevoerd door een door het bevoegd gezag erkende deskundige."
Voorschrift 2.1.5
"Het rapport, zoals voorgeschreven in voorschrift 2.1.3, moet binnen 1 maand na de controle, bedoeld in voorschrift 2.1.4, ter beoordeling aan het bevoegd gezag worden voorgelegd.";
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 13 mei 2008;
VI. verklaart het beroep van de stichting Stichting Milieufederatie Groningen en anderen voor het overige en de beroepen van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid HG BV en Koepon Holding BV, het college van burgemeester en wethouders van Eemsmond, de vereniging Vereniging Milieudefensie, [appellanten sub 5] en [appellant sub 6] ongegrond;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij de stichting Stichting Milieufederatie Groningen en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; betaling aan een van hen werkt bevrijdend ten opzichte van de anderen;
VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan de stichting Stichting Milieufederatie Groningen en anderen het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt; betaling aan een van hen werkt bevrijdend ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Timmerman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2009
431.