Uitspraak
200808737/1/M2.
Datum uitspraak: 23 september 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2008 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) [appellante] lasten onder dwangsom opgelegd vanwege het overtreden van Verordening (EG) nr. 1013/2006 (hierna: de Verordening).
Bij besluit van 24 oktober 2008 heeft de minister naar aanleiding van het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar de opgelegde lasten gewijzigd.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2008, beroep ingesteld. De gronden van beroep zijn aangevuld bij brief van 18 december 2008.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, mr. H.J.M. Schutjes, [gemachtigden], E. Julsing en A. Hiemstra, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. J.P.J. Geurts, drs. P.J.M. van Oosterhout en J. Roosma, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit heeft de minister [appellante] drie lasten onder dwangsom opgelegd.
2.2. [appellante] voert aan dat de lasten onder dwangsom ten onrechte zijn opgelegd. Zij voert hiertoe onder meer aan dat onduidelijk is welke artikelen van de Verordening zij heeft overtreden en wat haar wordt gelast. Daarnaast stelt zij zich op het standpunt dat de door haar begane overtredingen reeds waren beëindigd op het moment van het nemen van het bestreden besluit. De minister had de lasten bij het bestreden besluit volgens haar om deze reden moeten herroepen. Voorts is de uitvoer van de samengeperste PET flessen volgens [appellante] niet, zoals de minister stelt, in strijd met artikel 49 van de Verordening, omdat [appellante] de samengeperste PET flessen uitvoert naar inrichtingen in derde landen ter nuttige toepassing.
In het beroepschrift en ter zitting heeft [appellante] verder aangevoerd dat - kort weergegeven - de door haar geëxporteerde PET flessen zogenoemde groene lijst afvalstoffen zijn en dat de minister er ten onrechte van uitgaat dat de autoriteiten in Hongkong deze PET flessen als verontreinigd aanmerken.
2.3. Tussen partijen - zo is ook in het verweerschrift bevestigd - is er geen verschil van mening over dat de PET flessen groene lijst afvalstoffen zijn en vallen onder code B3010 van bijlage V bij de Verordening. Verder is de vraag of de PET flessen door de autoriteiten in Hongkong als verontreinigd worden aangemerkt niet van belang voor de beoordeling van de opgelegde lasten onder dwangsom.
Deze beroepsgronden falen.
2.4. Voor zover [appellante] betoogt dat de opgelegde lasten moeten worden herroepen omdat er inmiddels geen overtredingen meer plaatsvinden, overweegt de Afdeling dat een last ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht zoals dat artikel luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, ertoe kan strekken om herhaling van de overtreding te voorkomen. Het feit dat na het opleggen van een last - conform de beoogde werking van die last - geen herhaling van de overtreding plaatsvindt, noopt er niet toe die last te herroepen.
Deze beroepsgrond faalt.
Last 1
2.5. Last 1 houdt in dat [appellante] zich dient te onthouden van overtreding van artikel 10.60, vierde lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 37, vierde lid, van de Verordening. Uit het primaire besluit en het bestreden besluit leidt de Afdeling af dat aan deze last de constatering van de minister ten grondslag ligt, dat [appellante] voornemens was samengeperste PET flessen naar Hongkong over te brengen terwijl in één van de begeleidende documenten de opgegeven verwerkingshandeling onjuist was en de opgegeven verwerkingsinrichting geen erkende inrichting was voor de verwerking van dit type afval, zodat [appellante] niet over een contract beschikte dat voldeed aan de eisen die artikel 18, tweede lid, van de Verordening stelt. De minister leidt dit af uit de omstandigheid dat de code die [appellante] in het document heeft ingevuld tot uitdrukking bracht dat het bedrijf Poly-Image Recycle Company de samengeperste PET flessen zou verwerken, terwijl is gebleken dat zij feitelijk zouden worden verwerkt door het bedrijf Lian Feng Plastics Co. Ltd. Bij het eerstgenoemde bedrijf zou slechts tijdelijke opslag plaatsvinden.
2.5.1. Ingevolge artikel 10.60, vierde lid, van de Wet milieubeheer is het verboden te handelen in strijd met de voorschriften als bedoeld in de artikelen 35, vijfde lid, 37, vierde lid, of 38, zesde lid, van de Verordening.
Ingevolge artikel 37, vierde lid, van de Verordening dient bij uitvoer van afvalstoffen nuttige toepassing plaats te vinden in een inrichting die conform de toepasselijke nationale wetgeving in het land van invoer geëxploiteerd wordt of mag worden.
2.5.2. Aan last 1 ligt ten grondslag dat op het begeleidende document bij code R5 "recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen" het bedrijf Poly-Image Recycle Company is vermeld, terwijl in werkelijkheid bij dat bedrijf alleen tijdelijke opslag plaats zou vinden en recycling/terugwinning bij een ander bedrijf te weten Lian Feng Plastics Co. Ltd. zou plaatsvinden. De Afdeling kan daar laten of de onjuiste vermelding een overtreding van artikel 18, tweede lid, van de Verordening oplevert, nu last 1 niet op overtreding van die bepaling is gebaseerd maar op overtreding van artikel 37, vierde lid, van de Verordening.
De enkele omstandigheid dat bij code R5 een ander bedrijf is vermeld dan waar de recycling/terugwinning daadwerkelijk zal plaatsvinden, betekent niet dat aannemelijk is dat het afval niet nuttig wordt toegepast in een inrichting die conform de toepasselijke nationale wetgeving in het land van invoer geëxploiteerd wordt of mag worden. Derhalve kon de minister niet op de enkele grond dat bij de code R5 een verkeerd bedrijf was ingevuld oordelen dat artikel 10.60, vierde lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 37, vierde lid, van de Verordening was overtreden. Dit betekent dat de minister niet bevoegd was last 1 op te leggen.
Het beroep slaagt in zoverre.
Last 2
2.6. Last 2 houdt in dat [appellante] zich dient te onthouden van overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, onder 35, sub f, van de Verordening in samenhang met artikel 36, eerste lid, onder g, van de Verordening. Uit het bestreden besluit blijkt dat aan deze last de constatering van de minister ten grondslag ligt, dat [appellante] een aanvang heeft gemaakt met het uitvoeren van samengeperste PET flessen naar Vietnam zonder de daarvoor vereiste voorafgaande kennisgeving met schriftelijke toestemming. Ten gevolge hiervan zouden de PET flessen Vietnam niet worden binnen gelaten, waardoor ervan kon worden uitgegaan dat de afvalstoffen in het land van bestemming niet op milieuhygiënisch verantwoorde wijze als bedoeld in artikel 49 van de Verordening zouden worden beheerd, aldus het bestreden besluit.
2.6.1. Ingevolge artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer is het verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de Verordening.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 35, sub f, van de Verordening, voor zover hier van belang, dient onder 'illegale overbrenging' te worden verstaan een overbrenging van afvalstoffen die in strijd is met artikel 36.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, aanhef en onder g, van de Verordening, voor zover hier van belang, is de uitvoer uit de Gemeenschap van afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing in landen waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, verboden voor afvalstoffen waarvoor de bevoegde autoriteit van verzending redenen heeft om aan te nemen dat zij in het land van bestemming niet op milieuhygiënisch verantwoorde wijze als bedoeld in artikel 49 zullen worden beheerd.
2.6.2. Tussen partijen is niet in geschil dat op grond van nationale procedurevoorschriften in Vietnam voor de invoer van de PET flessen een kennisgeving was vereist, en dat [appellante] deze kennisgeving niet had gedaan. Dit betekent echter nog niet dat de PET flessen in Vietnam niet op milieuhygiënisch verantwoorde wijze als bedoeld in artikel 49 zouden worden beheerd. De minister heeft ook niet aan de hand van andere feiten aannemelijk gemaakt dat de samengeperste PET flessen niet op dergelijke wijze zouden worden beheerd. Ook de omstandigheid dat de samengeperste PET flessen wellicht zouden worden teruggestuurd, betekent op zichzelf nog niet dat aannemelijk is dat zij niet op milieuhygiënisch verantwoorde wijze zouden worden beheerd.
Gelet hierop heeft de minister ten onrechte geoordeeld dat artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, aanhef en onder 35, sub f, van de Verordening in samenhang met artikel 36, eerste lid, aanhef en onder g, van de Verordening is overtreden. Dit betekent dat de minister niet bevoegd was last 2 op te leggen.
Het beroep slaagt in zoverre.
Last 3
2.7. Last 3 houdt in dat [appellante] zich dient te onthouden van overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, onder 35, sub a en/of b, van de Verordening in samenhang met de artikelen 37 en 35 van de Verordening en de geldende Landenverordening. Uit het bestreden besluit blijkt dat aan deze last de constatering van de minister ten grondslag ligt dat [appellante] een aanvang heeft gemaakt met het uitvoeren van samengeperste PET flessen naar Vietnam zonder de daarvoor volgens de minister vereiste voorafgaande kennisgeving met schriftelijke toestemming van de Vietnamese autoriteiten.
2.7.1. In artikel 2, aanhef en onder 35, sub a, van de Verordening is bepaald dat onder 'illegale overbrenging' dient te worden verstaan een overbrenging van afvalstoffen zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig de Verordening.
In artikel 2, aanhef en onder 35, sub b, van de Verordening is bepaald dat onder 'illegale overbrenging' dient te worden verstaan een overbrenging van afvalstoffen zonder toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig de Verordening.
In Titel II van de Verordening is de procedure van kennisgeving en toestemming overeenkomstig de Verordening geregeld.
2.7.2. In artikel 37, eerste lid, van de Verordening, voor zover hier van belang, is bepaald dat met betrekking tot afvalstoffen van bijlage III of IIIA waarvan de uitvoer niet is verboden krachtens artikel 36, de Commissie een schriftelijk verzoek aan de landen zendt waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, opdat zij schriftelijk bevestigen dat de afvalstoffen vanuit de Gemeenschap mogen worden uitgevoerd en aangeven welke controleprocedure in het land van bestemming in dat geval van toepassing is. Elk land waarop het OESO-besluit niet van toepassing is, beschikt over de mogelijkheid om te kiezen voor: (a) een verbod, (b) een voorafgaande kennisgeving met schriftelijke toestemming zoals beschreven in artikel 35 of (c) geen controle in het land van bestemming.
In artikel 37, tweede lid, van de Verordening is, voor zover hier van belang, bepaald dat de Commissie een verordening vaststelt waarin de antwoorden op de verzoeken uit hoofde van het eerste lid worden verdisconteerd.
Ter uitvoering van artikel 37, tweede lid, van de Verordening is de Verordening (EG) nr. 1418/2007 (hierna: de Landenverordening) vastgesteld. In artikel 1 van de Landenverordening is, voor zover hier van belang, bepaald dat uitvoer van afval plaats moet vinden volgens de in de bijlage vastgestelde procedures. In de bijlage is een tabel opgenomen met vier kolommen. Voor afval dat is opgenomen in kolom b, is bepaald dat voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als beschreven in artikel 35 van de Verordening, moet plaatsvinden. Voor afval dat is opgenomen in kolom d, geldt dat in het land van bestemming volgens het toepasselijke nationale recht andere controleprocedures worden gevolgd.
2.7.3. In artikel 35 van de Verordening is bepaald dat voor de uitvoer uit de Gemeenschap van afvalstoffen die bestemd zijn voor verwijdering in EVA-landen die partij zijn bij het Verdrag van Bazel, mutatis mutandis de in rechtsoverweging 2.7.1 bedoelde Titel II geldt.
2.7.4. De Afdeling constateert dat, op grond van artikel 1 van de Landenverordening samen met de bijlage bij die verordening, de in artikel 35 samen met Titel II van de Verordening geregelde kennisgevings- en toestemmingsprocedure alleen van toepassing is op afval dat in kolom b, van de bijlage is opgenomen.
Last 3 betreft tot code B3010 van Bijlage V bij de Verordening behorend afval, dat is opgenomen in kolom d, van de bijlage bij de Landenverordening. Dit betekent dat ter zake geen verplichting tot het doen van kennisgeving of een noodzaak tot het verkrijgen van toestemming overeenkomstig de Verordening bestond. Derhalve heeft de minister ten onrechte geconcludeerd dat artikel 2, aanhef en onder 35, sub a en b, in samenhang met de artikelen 37 en 35 van de Verordening is overtreden. Dit betekent dat de minister niet bevoegd was om last 3 op te leggen.
Het beroep slaagt ook in zoverre.
2.8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 24 oktober 2008 komt in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.9. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Aangezien [appellante] tevens het college heeft verzocht om vergoeding van de proceskosten van de bezwaarfase, worden deze kosten hierbij, nu het primaire besluit wordt herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid, in aanmerking genomen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 24 oktober 2008, kenmerk DBE/2008.0017615/tKW;
III. herroept het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 23 april 2008, kenmerk JRO/2008.041741/tkw;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2009
262-578.